NORMALE

Les Etats sont investis du droit d'exercer l'autorité à l'égard des deux éléments matériels qui concourent essentiellement à former la notion d'Etat : la population et le territoire. C'est l'idée qu'on exprime en disant que la capacité juridique des Etats consiste dans la souveraineté territoriale. Mais quel sens précis convient-il d'attribuer à cette expression ? la prérogative de régler les conditions, la forme de la vie sociale dans les limites du territoire est-elle un droit absolu, illimité ou bien normalement soumis à des restrictions ? Seule la recherche du fondement de la souveraineté peut nous instruire de son étendue logique.

Les sociétés ont foi dans ce principe que le seul moyen

de réaliser leur idéal de prospérité matérielle et morale coDsiste dans la formation de communautés politiquement indépendantes ; en conséquence, il faut reconnaître que les Etats — personnification de ces communautés — ont pour mission première de sauvegarder leur condition d'organismes distincts. Or, c'est une vérité d'expérience que tous les êtres ont besoin, pour vivre et prospérer, de s'approprier un certain nombre de biens ; elle s'applique également aux sociétés politiques et dans ce cas le patrimoine, indispensable soutien de la personnalité, est le territoire. Celui-ci est donc l'objet d'un droit exclusif au profit de la nation qui l'occupe ; il faut rechercher la nature de ce droit. Est-ce la propriété avec ses conséquences extrêmes, permettant de fermer le territoire aux étrangers et de vivre dans un isolement jaloux? On ne voit pas en vertu de quel principe on pourrait faire échec à une pareille volonté, dans le cas invraisemblable où elle se produirait. Dira-t-on avec Grotius que le pacte d'appropriation portant renonciation des hommes à la communauté des biens n'a été consenti que sous la réserve d'un certain usage inoffensif au profit de tous? Ce serait méconnaître l'origine naturelle de la propriété individuelle et laisser entière la difficulté par l'indétermination de cet usage innocent. On ne peut pas non plus invoquer l'intérêt supérieur de l'humanité parce qu'il n'existe ni d'organe pour Tinterpréter, ni de force pour le faire respecter. L'Etat, personne morale souveraine par dé-

finition, a seul qualité pour décider quels sont les moyens propres à assurer l'indépendance de la communauté qu'il représente ; il peut se tromper, mais puisqu'il n'a pas de supérieur, aucune autorité ne peut légitimement l'obliger à changer de conduite. Supposons un pays capable de subvenir par lui-même à tous les besoins de sa population et une société d'esprit éminemment, fanatiquement conservateur de ses traditions, de la pureté de sa race ; serait-il équitable de méconnaître une volonté qui se borne à exiger des autres la réciprocité de traitement? Le commerce international n'est qu'une faculté, ainsi que ledit Heflfter (1).

« Chaque Etat a le droit incontestable de se refuser au commerce avec telle ou telle autre nation », par conséquent avec toutes, prises en bloc. C'est ce que faisaient la Chine et le Japon avant que la force n'eût raison de leurs répugnances. Le droit à l'indépendance est primordial et chaque Etat l'interprète à sa façon, ce qui empêche de restreindre en théorie l'usage du territoire ; les notions d'indépendance et de souveraineté étroitement solidaires sont toutes deux indéfinies de leur nature.

Nous ne nous attarderons pas davantage à rechercher ce que pourrait être la souveraineté dans des cas hypothétiques ni ce qu'elle a été aux époques de défiance internationale où l'état de guerre était la condition normale. La face des choses a changé.

(1) Le Droit international de P Europe, Traduction Bergson, p. 67.

r*W «^ %■ .aT— yw"

Dans ridée moderne, à Télément de Tindépendance s'en est ajouté un autre de tendance contraire — la société des nations, — qui tend à prédominer, si bien que le premier n'est plus que le régulateur du second. La loi de sociabilité est aussi naturelle aux nations qu'aux individus ; pendant la période plus ou moins longue de sa formation l'Etat reste isolé, mais une fois adulte rinstinct de développement le pousse irrésistiblement à nouer des relations avec l'extérieur. A mesure que la civilisation permet la satisfaction plus ample des besoins de toute espèce, elle en fait surgir de nouveaux, plus complexes et comment y faire face sinon en élargissant le jeu des lois de la production — division du travail, échange des produits (1)?

Les Etats sont amenés à entretenir des relations régulières, à contracter des engagements durables et dans l'intérêt de tous prend naissance une coutume basée sur la courtoisie réciproque.

Le régime normal de la souveraineté résulte de la conciliation de deux sentiments irréductibles : le besoin d'indépendance et le besoin de sociabilité. C'est la tâche du droit des gens de pousser l'entente aussi loin que possible. L'œuvre accomplie a mis en lumière certains principes, entre autres celui-ci : les Etats ont l'obliga-

(1) Il faut entendre le commerce entre nations dans le sens le plus large du mot. Les nations sont amenées à se pénétrer les unes les autres pour la satisfaction des besoins moraux autant que matériels et ces besoins ne sont pas les moins impérieux.

tion égale pour tous de respecter le droit d'existence et de développement les uns des autres. Nous allons examiner ses conséquences relativement à la propriété nationale du territoire.

Le droit des nationaux à l'usage exclusif de leur territoire est subordonné à la condition qu'il ne portera pas atteinte aux droits primordiaux d'un autre Etat. Assurément les droits d'exploitation, d'établissement, de résidence sont hors de cause ; la doctrine reconnaît généralement, même la légitimité de la non-admission systématique des étrangers. Quoique une telle pratique pût être taxée d'hostile, à cause de la tendance contraire qui est à l'ordre du jour, un Etat ne pourrait guère y répondre que par des mesures de rétorsion. Mais il faut faire une exception pour certains cas où le passage en territoire étranger est un véritable droit. Un Etat enclavé pour tout ou partie au milieu de territoires appartenant à une même souveraineté ou à des souverainetés différentes, comme la Suisse, la Serbie, a le droit incontestable d'obtenir un passage pour son commerce ; le lui refuser ou ne le lui accorder qu'à des conditions très onéreuses serait le priver d'un droit primordial, attenter à son existence.

La question du domaine fluvial doit fixer notre attention. Pour les fleuves dont tout le cours navigable est compris dans le même territoire, pas de difficulté possible; ils doivent être assimilés à une route. La

b INTRODUCTION

théorie de BluQlschli (1) faisant du fleuve l'accessoire de la mer est inacceptable. Puisqu'un Ktat a le droit de se refuser au comnaerce avecqui il veut, à quel litre les étrangers réclameraient-ils l'usage de ce fleuve, que viendraient y faire leurs navires? La mer a été déclarée libre parce qu'elle est le trait d'union de beaucoup d'Etals intéressés à se fréquenter ; mais un fleuve qui n'unit personne ne saurait être soumis au régime de libre navigation.

Pour les fleuves qui arrosent plusieurs territoires, l'article 109 du traité du 9 juin 1815 signé au Congrès de Vienne pose le principe suivant. La navigation, dans tout le cours des rivières communes à plusieurs souverainetés, du point où cbacune d'elles devient navigable jusqu'à. leur embouchure sera entièrement libre et ne pourra sous le rapport du commerce être interdite à personne. Ce principe est très libéral ; il est certain que

(I) BluDtschli, Le Droit international codifié, traduction Lardy, 1" Remarque sous l'article 314 : L'Elat qui possède tout le cours du fleuve ne peut pas aroir sur ce fleuve plus de droits que les divers Etats riverains d'un raSme fleuve n'en ont sur le fleuve commun. Quand on va au fond des choses il n'y a pas plus de motifs pour accorder à toutes les nations la libre navigation du Rhin plutflt que celle delà Tamise ou de la Loire, sinon on serait forcé d'admettre « raisonnement absurde que lorsqu'un fleuve traverse plusieurs Etats et vient plus tard à faire partie du territoire d'un Etat seulement, ce dernier a le droit d'en interdire l'entrée aux autres peuples La libre navigation fluviale n'a pas pour base le fait que

les rives du fleuve sont possédées par des Etats différents ; elle repose sur ce que le fleuve ne fait qu'un avec la mer ; or, la mer est ouverte au commerce de toutes les nations ; la liberté des mers entraîne donc nécessairement la liberté de la navigation fluviale ».

les riverains d'un fleuve seraient lésés dans leur droit de commerce s'il pouvait leur être interdit de naviguer sur tout le parcours qui les sépare de la mer ; mais à quel titre admettre les non-riverains au même traitement? C'est faire du fleuve l'accessoire de la mer Cependant ce système est bon parce qu'il est susceptible d'empêcher la constitution d'un monopole au profit d'une nation. Supposons en effet que le Danube, au lieu d'être ouvert à la navigation générale, soit réservé aux seuls riverains et, d'autre part, qu'un riverain, la Roumanie ou la Serbie, n'ait pas de marine fluviale. Le commerce de cet Etat avec les non-riverains devra se faire, sur le Danube, sous pavillon étranger, russe ou autrichien; ce sera l'introduction nécessaire et d'autant plus onéreuse d'un intermédiaire dans les transactions commerciales de l'Etat envisagé ; d'où il résulterait une charge pour lui et un avantage pour l'Etat dont il serait dans la nécessité d'emprunter le pavillon. Le principe adopté au Congrès de Vienne s'oppose à celte éventualité fâcheuse et oblige les riverains à ne pas interdire ou entraver par des péages la circulation des navires étrangers quel que soit leur pavillon et à entretenir le fleuve en bon état de navigabilité. Sans doute l'Etat qui exécute des travaux d'utilité générale n'est pas tenu de les garder à sa charge ; aussi a-t-il le droit de percevoir des taxes sur les navires qui passent, dans le but de se couvrir de ses dépenses. En tout cas, ces taxes doivent être uniformes pour tous et présenter Tunique

caractère de rémunération d'un service rendu. D'ailleurs un Etat ne pourrait pas de sa seule autorité établir de pareilles taxes ; il doit obtenir Tassentiment de ses coriverains. Une autre conséquence de la libre navigation c'est l'obligation pour les riverains d'adopter une réglementation commune. Ceci pourrait faire croire que la propriété des fleuves internationaux reste forcément indivise. A notre avis, il n'en est rien (1); en matière internationale propriété équivaut à souveraineté, or il n'y a point de souveraineté indivise sur le fleuve. Chaque riverain est souverain- sur la partie comprise dans son territoire ; s'il doit se mettre d'accord avec les autres pour édicter une réglementation unique, par contre il a seul qualité pour en surveiller l'exécu-

(i) Une partie de la doctrine admet le droit de propriété absolue de chaque riverain sur la section de fleuve qui traverse son territoire, d'où résulte le droit de l'interdire au commerce international.

« L'indépendance des Etats, dit Klùber, se fait particulièrement remarquer dans Tusage libre et exclusif du droit des eaux, dans toute son étendue, tant dans le territoire maritime que dans ses fleuves, rivières, canaux, lacs et étangs. Cet usage n'est restreint que lorsque l'Etat y à renoncé par convention en tout ou partie ou qu'il s'est engagé à y laisser concourir quelqu'autre Etat. On ne pourrait même Taccuser d'injustice s'il défendait tout passage de bateaux étrangers. » Klûber, Droit des gens moderne de VEurope^ n" 76, p. 122. G. F. de Martens partant du même principe repousse la conséquence et demande le droit de passage innocent. Précis du droit des genSy t. i, n* 152, p. 335.

Heffter admet que TEtat souverain d'une section de fleuve peut en exclure les étrangers à moins que ce fleuve ne constitue pour eux un moyen de communication indispensable. « Un fleuve qui serait une voie de communication indispensable pour la subsistance d'une autre nation ne pourrait lui être fermé. » Droit international de VEurope, traduction Bergson, n° 77, p. 156.

tion dans sa sphère. Telle est du moins la règle ; une exception constituerait une servitude. La situation normale présente le caractère du consortium et non celui du condominium.

Voilà des cas où le droit d'usage exclusif du territoire comporte des dérogations. Certains auteurs, F. de Martens (1) entre autres, voient des servitudes naturelles dans ces obligations dérivant de la situation topographique ; le terme est impropre. Une servitude résulte toujours d'une convention expresse ou tacite.

Or les obligations dont nous traitons sont des modes de la propriété territoriale et si des conventions les constatent (il en est ainsi pour les fleuves) c'est pour en régler l'exécution, non pour les créer.

Vis-à-vis du territoire, la souveraineté s'analyse dans le droit d'usage exclusif tempéré de quelques dérogations (2) ; relativement à la population, elle consiste dans le droit d'empire et de juridiction. Nous allons passer très brièvement en revue les obligations qui limitent dans une certaine mesure l'exercice de ce droit.

Le principe que l'autorité de l'Etat régit toutes les personnes qui se trouvent sur son territoire subit une

(1) Traité de Droit international^ p. 480, édition de 1883.

(2) « Un droit fondamental des nations est celai de remplir leur mission avec une entière indépendance. Chaque nation est donc libre de régler à son gré les formes de son gouvernement, les lois et les institutions pour son administration intérieure, ainsi que les mesures de politique extérieure, sauf les restrictions qu'un droit d'intervention ou le respect dû aux autres nations pourraient imposer aux velléités gouvernementales. » Heffter, op. cit,, p. 61.

exception remarquable du chef delà fiction d'exterritorialité. Les souverains séjournant en pays étranger soit en qualité de chefs d'EtaJ, soit incognito jouissent de l'immunité de juridiction. Leur personne est inviolable et leurs actes échappent à la compétence des tribunaux, n en est de même pour les agents diplomatiques ; s'ils commettent un crime ou un délit ils ne pourront être l'objet d'aucune mesure de rigueur de la part de l'Etat auprès duquel ils sont accrédités, sauf qu'il pourra exiger leur rappel et leur châtiment du gouvernement qu'ils représentent. Les ambassadeurs ne sont pas justiciables des tribunaux civils même à propos d'obligations contractées en qualité de simples particuliers. Cette double immunité, destinée à leur permettre de remplir leur mission en toute indépendance, s'étend à leur famille et à leur suite officielle (conseillers, secrétaires). Cependant il ne faut pas prendre le terme d'exterritorialité au pied de la lettre, on s'exposerait à faire revivre les abus qui se produisaient autrefois lorsque les Etats s'accordaient la franchise du quartier où était situé l'hôtel de l'ambassadeur, ce qui entraînait, outre le droit d'asile, l'exemption de la juridiction locale pour les habitants du quartier.

La fiction d'exterritorialité ne désigne qu'un ensemble de privilèges bien définis. Dans le cas de crime commis à l'intérieur d'une ambassade par des personnes étrangères à la mission, il est certain que les coupables n'en sont pas moins justiciables de l'autorité locale et

pour s'emparer des criminels réfugiés on n'a pas à recourir à la procédure d'extradition ; la police opère leur arrestation sur la requête ou l'autorisation de l'ambassadeur.

Les consuls n'ont pas le caractère représentatif; cependant la pratique internationale leur reconnaît certaines immunités nécessaires à l'accomplissement de leurs fonctions ; ils ne peuvent être cités devant la juridiction civile à l'occasion des actes accomplis en leur qualité officielle dans les limites de leurs pouvoirs et surtout les archives consulaires sont inviolables, c'està-dire non susceptibles de perquisition ou de saisie. L'Angleterre seule ne reconnaît pas ce principe.

L'exterritorialité reparaît dans la situation faite aux navires de guerre étrangers. C'est une pure faculté pour un Etat de les admettre dans ses ports : mais quand il le fait, il doit considérer le vaisseau comme une portion flottante du territoire de l'Etat dont il porte le pavillon. En conséquence, les autorités locales ne peuvent faire à bord aucun acte de commandement, par exemple y poursuivre et arrêter des délinquants ; les crimes et délits qui pourraient être commis sur le navire même par des personnes ne faisant pas partie de l'équipage sont de la compétence de la juridiction répressive étrangère. Dans un ordre d'idées voisin, ajoutons que la situation des navires de commerce étrangers présente quelques particularités. Outre que les autorités locales sont incompétentes pour* tout ce qui concerne la disci-

pline intérieure du navire, elles n'ont le droit d'intervenir pour la répression des crimes ou délits que si elles en sont requises par le capitaine ou si la tranquillité du port a été troublée (1).

Le principe du respect mutuel des droits primordiaux impose à tous les Etats le devoir de s'opposer à ce que soient fomentés sur le territoire des complots contre l'intégrité d'une nation. Les Etats-Unis y ont manqué en fermant les yeux sur les expéditions flibustières qui s'organisaient à peu près ouvertement dans les ports de la Floride pour aller donner la main aux insurgés de Cuba. Mais il ne faut pas pousser le principe trop loin et par exemple nous ne comprenons pas que la question suivante soit controversée : un Etat estil fondé à déclarer licites les conventions tendant à faire de la contrebande au préjudice d'un autre Etat? La plupart des jurisprudences (française, anglaise, américaine) se sont prononcées pour l'affirmative, estimant que les règlements restrictifs de la liberté commerciale sont arbitraires et que leur violation ne porte pas atteinte au droit naturel, n'est pas immorale.

Par contre la Cour suprême de Berlin (2) a déclaré

(1) En Angleterre, une pratique différente est en vigueur ; les tribunaux du pays se déclarent compétents pour tous les crimes ou délits commis à bord des navires de commerce, même quand la tranquillité du port n'a pas été troublée et même si le navire ne fait que passer dans les eaux anglaises sans y séjourner.

(2) Arrêt cité par Heffter, Le droit international de l'Europe y irsid. Bergson avec notes de GefTcken (p. 65).

illicite toute convention ayant pour objet Tintroduction de marchandises de contrebande sur le territoire d'une Puissance amie ; le motif invoqué est le dommage causé à l'Etat par la violation des règlements protecteurs de son industrie nationale. Assurément il est à souhaiter que les Etats adoptent cette interprétation et la consacrent par des traités formels ; mais en l'absence de tout texte on ne peut leur refuser la facilité de se conduire à leur guise. L'Etat menacé a le moyen d'éviter le préjudice en rendant plus vigilant son contrôle douanier et le soin de ses intérêts n'incombe pas aux autres.

Nous avons exposé dans ses grandes lignes le droit commun de la souveraineté, tel qu'il résulte de la coutume moderne, indépendamment de toute convention diplomatique ; nous pouvons maintenant aborder l'étude des restrictions anormales dont il est susceptible