LE GOUVERNEMENT PRÉSIDENTIEL LE GOUVERNEMENT CONVENTIONNEL

Une analyse littérale de la plupart des textes constitutionnels fait apparaître deux fonctions essentielles de l’Etat : faire la Loi, l'appliquer.

Faire les lois, c’est la fonction des Assemblées législatives ; pourvoir à l’exécution des lois, c’est la fonction de l’administration lorsqu'il n’y a pas de contestation, de l'organe judiciaire lorsqu'il y a contestation. Dans la Constitution qui nous régit actuellement, le Président de la République et les ministres sont les chefs de l'administration. Mais il y a une troisième fonction essentielle qui consiste à donner l'esprit dans lequel la Loi sera faite, et surtout l'esprit dans lequel elle sera appliquée : c’est le propre du gouvernement.

(4) C’est avec l’approbation de M. Esmein que nous avons choisi pour notre ouvrage un titre que notre éminent maître avait lui-même pris pour traiter un sujet différent: Du gou- ” vernement représentatif et du gouvernement direct. Revue de droit public et de la science politique, février 1894, p. 25 et suiv. |

Marcombes {

Lie)

L'administration, tout en respectant la loi, peut s'inspirer d’idées bien différentes dans son application : elle peut vouloir appliquer l'équité et la justice ou au contraire faire preuve de partialité. Les limites légales laissent à l’administration assez de liberté pour qu’elle ait encore le choix entre plusieurs directions : c’est le gouvernement qui lui indiquera la direction à suivre. Si nousprenons, par exemple, une nomination de fonctionnaire, elle apparaîtra dans l’analyse strictement juridique, comme un pur acte administratif : mais qui ne voit que, suivant l'esprit qui aura dicté le choix du titulaire, cette nomination sera en même temps un acte politique. La nomination devient alors partie dans un ensemble, l'esprit dans lequel elle a été faite répond à l'esprit dans lequel sont faites les autres ; le choix a été fait de façon à ne pas rompre une certaine unité politique : c’est le propre du gouvernement, à côté de l'administration qui assure lesservices publics, d'assurer le maintien de l'unité politique.

Il faut que l'esprit, qui inspire les actes quotidiens de l'administration, soit en accord avec l’esprit de la nation : le gouvernement doit se renseigner el prévoir. Le gouvernement consistera parfois à s’abslenir : ainsi ne pas appliquer la loi contre les congrégations avant et après 1880, c’est gouverner.

On voit ce qu'est le gouvernement : c’est le principe et le ressort de l’administration, c’est-àdire de la vie quotidienne du pays. En qui réside le gouvernement, qui est chargé d’inspirer le

fonctionnement de la vie publique, qui est le cerveau de l'organisme administratif? C’est là, on le voit, une question des plus importantes : elle avait échappé à la perspicacité de Montesquieu ; et ni Delolme ni Blakstone ne se l’étaient posée. Les pouvoirs sont séparés, en Angleterre, remarquait Montesquieu : le pouvoir législatif fait la loi; le roi l’applique ; il ne s’était pas demandé dans quel esprit le roi ou plutôt ses ministres appliquaient la loi, n’ayant pas vu que cet esprit général résultait de la collaboration des ministres et du Parlement.

La question devait apparaître très nette avec le grand mouvement d'idées et d'institutions qui suivit l'indépendance américaine et la Révolution de 1789. Deux solutions simples et d’ailleurs opposées se présentent tout d’abord.

1° L’organe qui administre, c’est-à-dire qui procure l’exécution de la loi, est aussi celui qui fixe l'esprit dans lequel la loi sera appliquée.

2° L'administration se borne à l’acte matériel de l'application de la loi ; l'esprit est donné par la représentation populaire, formée d’une Chambre unique ou composée de deux Chambres.

Ce sont là deux solutions simplistes, auxquelles on arrive par le raisonnement logique : la première découle directement du principe de la séparation des pouvoirs; la seconde est une conséquence directe du principe de la souveraineté populaire. À côté de ces systèmes produits par la science politique, il en est un troisième qui n’est pas une construction artificielle de la pensée, mais

le résultat d'une évolution pratique : le gouvernement appartient à des ministres qui reçoivent des inspirations d’une part du chef du pouvoir exécuüif, d'autre part de la majorité de la représentation populaire : en cas de conflit entre le chef du pouvoir exécutif et la majorité de la représentation populaire, c’est celle-ci qui a le dernier mot.

Dans le premier système, le chef du pouvoir exéculif est maître du gouvernement comme de l’administralion ; on l'appelle en conséquence gouvernement royal, impérial, présidentiel, directorial, suivant la nature même du chef du pouvoir exécutif. C’est lui qui donne l'esprit général de l'administration ; il a pour auxiliaires les chefs des grands services publics qui obéissent dans l'application de la loi à l'impulsion donnée par leur chef : ils n’ont donc pas besoin de se concerter sur l’esprit général qui doit dominer leurs actes particuliers ; ils ne forment point de Conseil. — Ils sont tous égaux entre eux et ne dépendent que du chef de l'Etat; il n’y a aucun personnage correspondant à un président du Conseil des ministres, incarnant une politique particulière; ils ne doivent avoir, comme politique, que celle du pouvoir exécutif; il n’y a pas non plus de ministre d'Elat, chacun est chef d’un grand département administratif (1).

Simples agents du pouvoir exécutif, ils n’ont rien à faire avec les Chambres ; aussi n’y entre-

(1) Le secrétaire d'Etat des Etats-Unis est ministre des Af-

faires étrangères ; il ne faut pas se laisser tromper par une simple similitude de nom.

ront-ils pas; n’y parleront-ils pas, si ce n’est à tre tout à fait exceptionnel. Le chef du pouvoir exécutif devra même, si la Constitution lui laisse une certaine liberté à ce point de vue (Etats-Unis), se garder de les y laisser entrer ; car la législature a l'esprit agressif. Instruments souples dans les mains du chef de l'Etat, ils ne devront pas avoir en eux la dignité de législateurs ; le ministre ne pourra pas, en même temps, être représentant du peuple ; et si on ajoute à cette incompatibilité l'impossibilité pour un représentant du peuple de devenir ministre, même au prix de l’abandon immédiat de son mandat, on aura assuré que le chef de l'Etat se renfermera dans ses fonctions exécutives et ne cherchera pas, par l'offre corruptrice du pouvoir à des députés, à s’immiscer dans la législation ; comme il est défendu aux députés de s’immiscer d’une manière quelconque dans l’exécution. Dans ce système, le pouvoir exécutif n’a en principe aucune part dans la législation : à l’exécutif, l'exécution; au législatif, la législation. C’est ce qui apparaît comme la conséquence logique de la séparation des pouvoirs.

Ce système est mis en œuvre plus ou moins intégralement par un grand nombre de Constitutions : celles qui se rapprochent le plus du type théorique sont la Constitution des Etats-Unis et les Constitulions françaises du 3 septembre 1791 et du 18 fructidor an III. Tout d'abord dans ces trois Constitutions, les ministres sont les agents du chef du pouvoir exécutif; c'est ce que décide la Constitution des Etats-Unis : les secrétaires ne

sont que les chefs de certains départements administratifs sous les ordres du Président : ils ne forment pas de conseil à proprement parler ; seulement le Président peut les réunir pour s’éclairer de leurs avis dans la direction à donner à la politique générale : mais il est libre de les suivre ou de ne pas les suivre ; cela dépend de son caractère et de son tempérament (1).

Si la Constitution de 1791 reconnaît un Conseil, elle lui donne peu d'importance politique: ce n’est pas un conseil de ministres, mais une réunion des ministres.

La Constitution de l'an IIT fait des ministres les agents du Directoire : « Les détails de l’adminisration, disait Boissy d’Anglas, seront confiés sous ses ordres à des ministres nommés par lui et révocables à volonté. » La Constitution déclare d’ailleurs que « les ministres ne forment point un conseil », art. 154.

Ils n’entrent pas aux Chambres : la Constitution américaine ne le décide pas, mais la règle a été établie par la pratique constante (2).

Les articles 160 à 163 de la Constitution de l'an IT établissent que le Directoire ne peut être Hmandé ni révoqué par le Corps législatif : Toutes les communications se font par écrit. Quant aux

(1) Woodrow Wilson, Congressional government, a study in american politics, 6° édition. Boston, 1890, p. 257.

(2) Freeman Snow, Cabinet government in the United States dans les Publications of American Academy of political Science, n° 60, p. 3 et 4. — Bryce, American Commonwealth, t. 1, 1° édition, p. 83.

ministres, la Convention jugea inutile d’insérer à leur égard une disposition spéciale dans ia Constitution : n'étant que les agents des Directeurs, ils ne devaient pas avoir plus de droits qu'eux.

La Constitution de 1791 n’avait pas poussé le principe de la séparation des pouvoirs jusqu'à cette conséquence matérielle : « Les ministres du roi auront entrée dans l’Assemblée nationale 16gislative, ils y auront une place marquée. Ils seront entendus toutes les fois qu’ils le demanderont sur les objets relatifs à leur administration ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. Ils serant également entendus sur les objets étrangers à leur administration quand l’Assemblée nationale leur accordera la parole (1). » Cette brèche au système ne fut admise qu'après de vives discussions et pour des motifs opposés : les adversaires du pouvoir royal comprenaient que l’Assemblée législative dans un pays libre ne peut se désintéresser du gouvernement lorsque ce gouvernement appartient à un prince héréditaire ; les amis de la Cour, à la tête desquels se plaçait Mirabeau, espéraient que, par cette brèche, le système tout entier serait détruit, et qu’on arriverait au régime parlementaire, c’est-à-dire à la collaboration de la majorité et du ministère, en fait à la direction de la majorité par le ministère. « On demandera, disait Mirabeau, dans sa 31° note à la Cour (en l'état, cela est très irrégulier), au sein même de l’Assemblée, que les ministres y

(4) Art. 10, sect. IV, chap. mn, titre HT.

prennent place et voix sur les matières administratives, ce qui est inévitable, et c’est un très grand point de gagné, car, ce jour-là, ils peuvent gouverner, mais tous les amis de l’ordre et les hommes à principes gourmanderont l’Assemblée . Sielle veut gouverner. »

Dans ce système enfin, les ministres, pas plus que les titulaires du pouvoir exécutif, ne sont responsables devant les Chambres ; le Président des Etats-Unis choisit librement son ministère : «Il est choisi pour employer le langage conventionnel par la nation entière, et il constitue son Cabinet que le Sénat rarement refuse de confirmer ou même jamais. Ni lui, ni son Cabinet ne dépendent en aucune manière du Congrès, quant à leur existence; il peut maintenir ou destituer tout membre du Cabinet à son bon plaisir (1) ».

Les constituants de 1791 furent au contraire hésilants sur cette question, comme ils l’avaient élé sur toutes celles concernant les rapports du pouvoir exéculif et du pouvoir législatif. La loi du 27 avril 1791, sur l’organisation du ministère (art. 28), donnait au pouvoir législatif le droit de « présenter au roi telles déclarations qu’il jugera convenables sur la conduite des ministres et même lui déclarer qu'ils ont perdu la confiance de la nalion ». L'usage habile de ce texte pouvait, semble-t-1l, établir dans Ja pratique la responsabilité ministérielle : les constituants ne le consi-

(1) Gamaliel Bradford, Congress and the cabinet dans les

Publications of the American Academy of political Science, HD 0.

déraient pas ainsi. Les Comités de constitution et de revision réunis, dont la mission était de coordonner les divers textes votés depuis deux ans, et d'en élargir les dispositions qui ne paraissaient pas dignes de figurer dans un corps conslilutionnel, ne retinrent pas l’art. 28 : n'ayant pas de sanction, expliqua Thouret, il ne méritait pas d’être dans la Constitution (1).

Donc dans ce système, le pouvoir législatif ne participe pas au gouvernement : par corrélation, le pouvoir exéculif ne participe pas à la législation : les trois Consütutions dont nous parlons refusent formellement au pouvoir exéculif toute initiative législative proprement dite; les trois aussi permettent au pouvoir exécutif de demander au législatif d'élaborer une loi sur une matière déterminée, de même que sous la Charte, les Chambres pouvaient supplier le roi de déposer un projet. Mais seule la Constitution de lan III va jusqu’au bout du système : le Directoire n’a d'action sur la loi à aucun moment de son élaboration. Au contraire, le roi de 1791 et le Président des Etats-Unis peuvent s'opposer provisoirement à l'exécution d’une loi votée, mais le dernier mot reste au pouvoir législatif (2).

(1) Duguit, La séparation des pouvoirs et l’Assemblée conslituante de 1789, p. 66.

(2) Bryce, American Commonwealth, t. 1, 1° édition, p. 53, 172.173. — Constitution de 1791, titre III, chap. m, sect. I, art. 1. — Constitution, an IL, art. 163 ; art. 131, 77, 91. — Constitution des Etats-Unis, art. 1, sect VII. — Woodrow Wilson, Congressional Government, p. 213.

L'exemple des Etats-Unis a été suivi par la grande majorité des républiques américaines ; on ne peut guère citer comme y faisant exception que les Constitutions du Chili (1833) et du Venezuela (1893). — La tradition de 1791 et de l'an HIT a été reprise par les constituants de 1848 : à cette époque, on recommence, en effet, à croire que les Constitutions s’édifient comme des théories, d’après des principes logiques ; cependant nous verrons que la déduction ne fut pas suivie jusqu'au bout: les ministres entraient en effet dans la Chambre, et nous verrons que celle-ci prétendit mettre en œuvre contre eux la responsabilité politique.

Dans la république helvétique, ce n’est pas la question de la responsabilité ministérielle qui se poserait : ce serait la question de la responsabilité du pouvoir exécutif; en effet, il n’y a pas à proprement parler de ministres : chacun des membres du Bundesrath ou Directoire exécutif dirige un département ministériel. — La question qui se poserait serait celle de savoir qui dirige la politique du conseil fédéral : en effet, le régime parlementaire n’est pas admis par la Constitution fédérale, qui dans la forme assure cependant la séparation des pouvoirs; mais ici l'esprit public a suppléé à la lettre des textes : c’est un principe unanimement reconnu (1) que le pouvoir exécutif s'incline devant le pouvoir législatif : et cela se fait couramment sans qu’au-

(1) Ottivwels Adams. La confédération suisse p. 53.

cune règle expresse le prescrive : on peut dire la même chose des Constitutions cantonales.

Les autres Etats de l’Europe quisont tous sous le régime monarchique ont en grande majorité adopté le régime parlementaire, au moins ceux chez quiexiste une certaine liberté politique : il faut laisser de côté naturellement la Russie et la Turquie qui n’ont même pas de régime représentatif.

Il y a doute sur le système adopté par la Constitution fédérale allemande de 1871 : l’empereur et Bismarck ont soutenu qu’ils n'avaient pas voulu une monarchie analogue aux autres : on avait voulu avant tout, prétendaient-ils, sauvegarder l'indépendance du pouvoir exécutif. Cette thèse a naturellement été combattue avec ardeur au Reichstag. La même controverse existe dans les divers Etats de l’Empire. En octobre 1895, la Chambre des députés, en Prusse, a voté un ordre du jour blämant le ministère et a soutenu qu’il devait se retirer. En novembre 1896, dans le grand duché d’Oldenburg, la Chambre a menacé de ne pas voter le budget, si le ministère contre lequel avait été émis un vote de blâme ne se retirait pas.

Tels sont les traits principaux du système de gouvernement auquel on aboutit par une déduclion logique du principe de la séparation des pouvoirs ; tels sont les principaux pays dans lesquels il est appliqué. Il est basé sur cette idée qui parait un axiome : un pouvoir pose les règles ; un autre pouvoir les exécute ; le pouvoir qui exécute détermine lui-même l'esprit dans lequel il exécute.

Si le principe de la séparation des pouvoirs aboutit à ce résultat, le principe de la souveraineté populaire aboutit dans une autre théorie à un résultat diamétralement opposé.

Dans cette théorie, le but de toute organisation constitutionnelle est de dégager la volonté de la majorité de la nation ; les rouages divers ne doivent donc opposer aucune résistance au triomphe de cette volonté. Ce n’est donc pas l’application du régime représentatif dans lequel le peuple est considéré comme incapable de gérer lui-même ses affaires, et ne peut que choisir les représentants aptes à le remplacer ; nous supposons, d’autre part, que le gouvernement direct n’est pas repoussé à cause de ses inconvénients particuliers, mais seulement parce que son application est rendue impossible par l'étendue du territoire et le nombre des habitants. Que devront faire les constituants pour se rapprocher le plus possible de cet idéal? ils devront inslituer une représentation unique du peuple : la volonté du peuple est une, sa représentation doit être une aussi, disait-on en 4791. S'il y a une seconde Chambre, ou bien elle sera comme la première, et alors ce sera un rouage inutile, ou bien elle en sera différente et arrêtera les manifestations de la volonté populaire, et alors elle sera nuisible. C’est de cette représentation unique que doit émaner toute législation, toute direction, tout gouvernement ; il ne doit pas y avoir de distinction dans le pouvoir exécutif entre un ou des titulaires irresponsables et des agents responsables : la volonté populaire ne doit:

rencontrer aucun obstacle danssaréalisation ; l’organe exécutif ne doit comprendre que des agents d'exécution de la représentation unique, agents qu'elle doit pouvoir révoquer à volonté. L’organe exécutif n’a en lui aucun caractère de représentation. « Dans l’ordre et les limites constitutionnelles, disait Barnave, ce qui distingue le représentant de celui qui n’est que simple fonctionnaire publie c’est qu'il est chargé dans certains cas de vouloir pour la nation, tandis que le simple fonctionnaire ‘public n’est jamais chargé que d’agir pour elle (1). » Ils n’ont qu’un pouvoir commis au sens que Rœderer donnait à ce mot par opposition au pouvoir représentatif. «Les députés au Corps législatif sont non seulement représentants du peuple, mais encore représentants du peuple pour exercer un pouvoir représentatif, par conséquent égal à celui du peuple, indépendant commele sien ; tandis que les administrateurs ne sont représentants du peuple que pour exercer un pouvoir commis, un pouvoir délégué et subordonné (2). » L'Assemblée possède donc en elle-même le pouvoir exéculif ; théoriquement elle pouvait l’exercer ; mais si délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul ou d’un collège peu nombreux. L'Assemblée se réserve l'autorité suprême, le gouvernement ; elle délègue à des agents l’administration, le travail des bureaux, ce que Woodrow Wilson appelle le clerical part (3).

(1) Séance du 10 août 1791.

(2) Id.

(3) Congressional government, p. 273.

. Rousseau à donné la formule de ce système : « Le pouvoir législatif consiste en deux choses inséparables : faire des lois et les maintenir, c’està-dire avoir inspeclion sur le pouvoir exécutif. II n’y a point d'Etat au monde où le Souverain n’ait cette inspection, sans cela toute liaison, toute subordination manquant entre ces deux pouvoirs, le dernier ne dépendrait point de l’autre (4). »

Aucune Constitulion ne nous offre d'exemple d'application intégrale de ce système ; nous ne Île retrouvons même pas dans le pays par excellence de la démocratie, en Suisse. Tout d’abord la Confédération a deux Chambres : le Conseil national et le Conseil des Etats; celui-ci pour représenter l'individualité particulière des Etats, comme le Sénat américain, mais aussi,comme ce dernier encore, pour arrêter les décisions irréfléchies de la Chambre populaire (2).

En outre, les fonctions exécutives sont confiées à une sorte de Directoire, le Bundesrath, qui est bien élu par l’Assemblée fédérale (réunion des deux Conseils) mais qui est irrévocable par elle. L’Assemblée désigne parmi les membres du Bundesrath un Président et un vice-Président annuels (3). Les affaires du Bundesrath sont réparties par départements entre ses membres. Cette répartition

(1) Lettres écrites de la montagne, lettre VII.

(2) Arthur Bacon, De l'influence du fédéralisme sur l’institution des Chambres hautes, p. 33.

Blumer und Morel, Handbüch des Schweizerischen Bundesstaatsrechtes.

(3) Constitution fédérale du 29 mai 1874, art. 96.

a uniquement pour but de faciliter l'examen et l'expédition des affaires : les décisions émanent du Conseil fédéral, comme autorité (1). Dans les divers cantons également, le pouvoir exécutif est confié à un Directoire ou Conseil exécutif, élu soit directement par le peuple, soit par l'Assemblée législative, mais qu’elle ne peut révoquer. On trouve cependant dans certaines constitutions cantonales une trace de cette idée fondamentale que le pouvoir exéculif est le délégué, le subordonné du pouvoir législatif : certaines de ces constitutions décident, en effet, que lorsque le Conseil législatif qui a élu le Conseil exécutif est renouvelé, ce Conseil exécutif doit l'être aussi (2).

Donc, en Suisse, l'organe exécutif est irrévocable par le pouvoir législatif, et il n’y a pas de ministres qui soient responsables devant lui : et cependant il faudrait se garder, après la lecture des textes constitutionnels, de compter la Suisse parmi les pays du type de la séparation des pouvoirs : l’esprit public complète la lettre des textes. Le sentiment démocratique qui existe à un degré si élevé chez les citoyens suisses impose l’obéissance du pouvoir exécutif au pouvoir législatif ; aussi les Conseils exécutifs de la Confédération el

(4) Art. 103.

(2) Constitution pour le canton de Berne du 31 juillet 1846, art. 35: « Après chaque renouvellement intégral du Grand Conseil, il y a aussi lieu à un renouvellement intégral du Conseil exécutif. » (Nous laissons de côté ici les Constitutions d’Uri, Unterwalden, Glaris, Appenzell, cantons de la Suisse centrale qui ont gardé le gouvernement démocratique pur.) Le canton de Genève ne contient rien de pareil pour son Conseil d'Eta t

des cantons se considèrent-ils spontanément comme les serviteurs des Assemblées législatives, comme les exécuteurs de leurs volontés. Ils sont tellement pénétrés de la supériorité du pouvoir législatif qu'ils exécutent ses décisions quelles qu’elles soient, et l'opinion publique ne fait pas grief à un Conseil de rester aux affaires quand la politique que lui impose l’Assemblée législative n’est pas la sienne. La Suisse peut donc être considérée comme présentant en fait la subordination de l’exécutif au législatif (1).

Si aucun texte constitutionnel n'a consacré dans toute sa pureté le système que nous venons de décrire, l’histoire nous en offre cependant des exemples ; si le système n’a jamais fonctionné en temps normal, il a été appliqué dans des périodes de crise. |

C’est le Long Parlement d'Angleterre qui nous donne le premier exemple d’une grande Assemblée qui, après avoir suspendu, renversé et exécuté le roi, gouverne elle-même jusqu’au moment où elle abdique entre les mains de Cromwel.

Si le premier exemple de l’application de ce système est fourni par l’histoire constitutionnelle de l'Angleterre, c’est la Convention nationale de 1792 qui en fournit le type le plus complet. Ce système a encore été appliqué toutes les fois qu’on

(1) Esmein, Deux formes de gouvernement, dans la Revue du Droit public et de la Science polilique, janvier-février 1894, p. 25 et suiv. Eléments du Droit Constitutionnel, p. 305. — Ottiwels Adams, La Confédération suisse, 1890, p. 53 et suiv. p. 65, p. 67.

a voulu rechercher et dégager la volonté de la nation sur la constitution qu’elle entendait se donner : nous le retrouvons, en effet, après la révolution du 24 février 1848, et après le 4 septembre 1870. IT à donc été appliqué trois fois en France : par la Convention de 1792, par l’Assemblée constituante de 1848, par l’Assemblée nationale de 1871 : parce que le premier exemple en à été donné en France par la Convention, nous l’appellerons Gouvernement conventionnel.

Le parti qui se réclame des hommes de la Révolution, et en particulier de la Montagne, devait en demander l'introduction dans notre droit public. M. Grévy dut à un amendement en ce sens, déposé à la Constituante de 1848 de devenir le premier personnage d’une République organisée d’après des principes complètement opposés (1). Son idée fut reprise d’ailleurs à l’Assemblée nationale par M. Naquet, qui déposa la proposition suivante : «À partir du 20 novembre 1880, le pouvoir exécutif est confié à un président du Conseil, sans portefeuille, responsable devant la Chambre, élu et révocable par elle, et qui prend le titre de Président dela République (2). » L'expérience de 1871 à 1873 lui avait d’ailleurs appris que la responsabilité de ce chef d'Etat absorbe et fait disparaître la responsabilité des ministres.

(1) Cf. infra.

(2) innales de l'Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 333; séance du 28 janvier 1875.

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Aussi le projet décidait-il : « Les ministres ne sont responsables de leurs actes que vis-à-vis du Président ; ils ne peuvent point faire partie de la Chambre. » Enfin, M. Goblet considère le système conventionnel comme de l’essence même de la République : « Quant à nous, à nos yeux, il ne s'agit pas seulement, pour avoir la République, de faire de la monarchie un régime électif et à temps, mais il s’agit de substituer à un pouvoir exécutif ayant une action propre et indépendante un pouvoir exécutif subordonné, et à des Assemblées simplement de législation et de contrôle, une Assemblée nationale qui ne légifère pas seulement, mais qui dirige. » Et il proposait de reviser en ce sens la Constitution (1).

Tels sont les deux systèmes opposés auxquels aboutit le raisonnement logique appliqué à deux principes admis cependant par la majorité des théoriciens : la séparation des pouvoirs ; la souveraineté populaire. Le premier laisse le gouvernement à l’organe exécutif; le second le donne tout entier au pouvoir législatif. La pratique en a fait naître un troisième dans lequel le gouvernement dépend de la collaboration des deux pou- VOirs.

Il y a, à la tête de l'Etat, un personnage au nom duquel sont faits tous les actes exécutifs, et qui est irresponsable. Il n’agit qu'après avis, et sous

(4) Chambre des députés, séance du 12 mars 1894, Journal officiel du 13 mars, p. 497.

la responsabilité de ministres choisis nominalement par lui, mais en réalité par le pouvoir législatif. Quand PAssemblée législative cesse d'avoir confiance en ces agents, ces derniers se retirent : ceux-ci reçoivent donc leurs inspirations et du chef de l'Etat qui les nomme, et de la majorité parlementaire qui peut les révoquer au moins indirectement. De même que le pouvoir législatif est dans un sens exécutif, le pouvoir exécutif joue aussi un rôle législatif. L'initiative des lois lui apparüent pour une très large part, et leur succès dépend souvent de la pression du ministère sur la majorité. Les ministres sont donc à la fois agents exéculifs et /eaders législatifs. Les ministres sont responsables devant la majorité, mais aussi ils la dirigent'; car gouverner, c’est par essence diriger ; ils sont comme des chefs qui commandent jusqu’au moment où leurs troupes les abandonnent ; alors ils ne sont plus rien. Ils ont, pour se faire suivre, la menace de la dissolution.

Tout est donc, dans ce régime, question d’équilibre, de poids et de contrepoids, d’actions et de réactions incessantes. La souveraineté du pouvoir législatif peut être plus ou moins complète, suivant le plus ou moins d’ascendant de la Couronne. Ce système, qui a servi au Parlement anglais à combiner la liberté politique avec l'existence de la royauté hérédilaire,a été appliqué par diverses Constitutions européennes (Belgique, Hollande, Italie, Suède, Norwège, Danemark, Espagne, Portugal, et dans les grandes colonies

anglaises à self government : Canada, Cap, Australie) (1).

Ce système, on le voit, est celui de toutes les monarchies libérales. Il n’est donc pas exactement vrai de dire que la Constitution de 1875 l’a appliqué pour la première fois à la République : la Constitution du Chili de 1833, rédigée par Mario de Hegana, avait précédé dans cette voie celle de 1875. Cet ‘exemple à d’ailleurs été suivi par la Constilution du Venezuela de 1893, qui est même, de toutes les constitutions parlementaires, la plus explicite : elle dit notamment de façon expresse que les ministres doivent se retirer lorsqu'ils sont mis en minorité.

Cette Constitution de 1875 dure depuis trop longtemps pour n’avoir pas été l’objet de nombreuses attaques. Le régime parlementaire a fait ses preuves pendant un temps qui dépasse tout

(1) Le parlementarisme autrichien se distingue du parlementarisme des autres pays en ce que le gouvernement se met au-dessus des partis, cherchant des sympathies individuelles sans acquérir l'adhésion d'un seul groupe. Les ministres ne se considèrent pas comme les délégués de la majorité au pouvoir ; jamais cabinet ne s’est identifié avec un ou plusieurs partis : toujours le gouvernement, par une nolion exaltée et erronée de la dignité de son mandat, s’est efforcé de passer au-dessus du Reichsrath. Le comte Badeni l’a proclamé franchement à son entrée aux affaires. Il se considérait avant tout comme le serviteur de la Couronne ; il repoussait donc toute attache et toute dépendance parlementaire ; il se donnait pour mission, non pas de représenter fidèlement une opinion au pouvoir, mais de donner l’impulsion à l’Assemblée des élus de la nation. Le Temps, 14 mars 1898.

celui que remplissent la Révolution et l’Empire ; aussi voit-on non seulement des partis turbulents, mais encore des hommes politiques modérés, des républicains sérieux en demander la revision. Les uns veulent la séparation des pouvoirs avec, comme conséquence, un gouvernement analogue à celui des Etats-Unis, et par conséquent à celui dont la France a fait l'expérience en 1848. M. Naquel a même déposé une proposition en ce sens (4).

MM. Charles Benoist (2) et de Marcère ont entrepris une campagne de conférences et d'articles de presse pour créer un mouvement dans le but d'enlever le gouvernement aux Chambres pour le donner au Président de la République. M. Duguit n’est pas sans manifester une certaine sympathie pour leurs idées (3).

D’autres moins nombreux, il est vrai — car les partis politiques avancés semblent vouloir s’accommoder de la forme politique pour se préoccuper seulement des problèmes économiques et religieux — d’autres moins nombreux veulent l'établissement comme régime normal du gouvernement conventionnel.

Il ne nous à pas paru dépourvu d'intérêt d’étu-

(1) Chambre des députés, séance du 15 mars 1894. Journal officiel du 16 mars, p. 525 ets.

(2) Voir notamment une lecture de M. Ch. Benoist au Congrès de Droit comparé, publiée dans la Revue des deux Mondes, 1% août 1900 : Parlement et Parlementarisme

Notes sur le fonctionnement du régime parlementaire en France depuis 1875, Revue polilique et parlementaire,

10 août 1900.

[Ro]

dier les expériences que la France a déjà faites de ces systèmes ; c’est le temps qui esi l'épreuve des systèmes, et les raisonnements abstraits sont bien dangereux en matière politique. Il faut se garder d'attribuer une importance trop grande aux théories et d’exagérer les effets des méthodes politiques : elles ont ce bon résultat de développer dans l'esprit public le sentiment du droit. Un système politique n’est pas bon en soi : il est bon s’il s'adapte au tempérament du peuple.

1789 et 1848 furent l’âge d’or des systèmes. On croyait à la vertu d’une Constitution harmonieusement construite, et quand le peuple était en ébullition, on pensait le calmer en jetant sur lui des ouvrages d’académiciens. Cavaignac, qui avait défendu les principes sociaux par le sabre, demanda à l’Académie des Sciences morales et politiques de les défendre à son tour par des livres. Mignet, secrélaire perpétuel, répondit dans un document qui est un chef-d'œuvre de sagesse : « Ce n’est pas la moindre des erreurs de certains esprits que de croire que, pour changer d’une manière effective et durable le sort de toute une nation, il suffit d’une seule idée et quelquefois d’un seul mot... En croyant tout facile, ils se trompent ; en disant aux hommes que tout est facile, ils les trompent, et les conduisent par la voie”’des espérances chimériques à de cruels mécomptes, peut-être à des vengeances désespérées. Il est donc sage d’en appeler sans cesse des promesses d’une spéculaton irréfléchie à l'étude attentive des choses. L'Académie croit, qu’en matières de sciences poli-

tiques, la durée est l'épreuve des systèmes; elle ne veut que d’une science qui tienne tout ce qu’elle promet et ne se pique pas de tromper la raison par le raisonnement. »

La politique est donc une science pratique el non point un ensemble de principes abstraits. Sans doute, si nous nous trouvions au commencement de la vie politique en France, nous pourrions rester dans le domaine des théories; mais la France a gravi assez de stations de son calvaire constilutionnel pour qu’on lui conseille de regarder en arrière au lieu de regarder dans l’abstraction. Nous n’essaierons pas d’imiter Sieyès, ce génial idéologue. On veut rétablir en France la ÆRépublique non parlementaire : étudions lexpérience qui a été faite en France de la République non parlementaire sous ses deux formes opposées, séparation des pouvoirs, confusion des pouvoirs : gouvernement présidentiel, puisque nous n’étudions que les constitutions républicaines, et gouvernement conventionnel.

Remarquons, tout d’abord que, si on se place dans l'hypothèse d’un pays libre, la séparation des pouvoirs, au point de vue gouvernemental, c'est-à-dire la faculté pour l'organe exécutif de définir souverainement l'esprit général qui doit dominer ses actes, n’est possible qu'avec un système républicain : dans la tradition républicaine, un des traits essentiels de la République, c’est la responsabilité de tous. Dans un pays de liberté politique, on ne peut laisser à un organe constitu-

tionnel la liberté de ses actes que s’il est responsable. L’irresponsabilité du roi d'Angleterre l’a presque réduit aux « fonctions de Majesté » ; le régime parlementaire fut le moyen de concilier la liberté politique avec l'existence d’une monarchie héréditaire.

Mais si la liberté d’un organe constitutionnel, c'est-à-dire sa puissance effective, n’existe que moyennant sa responsabilité, la responsabilité encendre la liberté, c’est-à-dire la puissance effective.

Les hommes de 1848 croyaient tempérer l’auiorité que le président de la République tenait du suffrage universel, en le déclarant responsable ; au lieu de la diminuer, ils l’augmentaient. Certains des constituants de 1875 croyaient que le président de la République exercerait les attributions qu’énumère la Constitution; le père de cette Constitulion, M. Wallon, se plaint périodiquement que la Constitulion soit faussée ; M. Paul Lafitte demande, lui aussi, que le président exerce l'autorité qui lui apparent; un Président à essayé; il s’y est brisé, et c'élait Casimir Périer. Il ne pouvait pas : il est irresponsable (1).

Mais la détermination de cette responsabilité est un des problèmes les plus délicats de la République non parlementaire : est-ce la responsabilité politique complète, c’est-à-dire l'obligation pour

(1) CF. Paul Laffite, La vraie Constitution de 1875, dans la Revue du Droit public et de la science politique, tome II, 2° année, p. 86 et suiv.

le chef de l’Etat de donner sa démission toutes les fois qu’il sera en désaccord avec la Chambre? On se trouve alors en présence du régime conventionnel pur : l’exagération de la responsabilité supprime la liberté.

Est-ce seulement la responsabilité pénale? elle est, en général, insuffisante pour donner du pouvoir au chef de l'Etat quand elle ne permet d'atteindre que les crimes prévus et punis par la loi pénale, et non les fautes ou négligences graves dans l’administration des intérêts publics.

Est-ce une responsabilité de la même nature que celle des représentants du peuple, cette responsabilité qui à pour sanction la non-réélection ? Elle est inefficace parce qu'elle ne suit pas la faute commise. Elle est nulle dans les Constitutions qui n’admettent pas la rééligibilité immédiate (Const. 1848) ou dans les pays où les mœurs politiques interdisent de trop nombreuses réélections (Etats Unis). |

Si la Constitution proclame d’une manière vague la responsabilité, elle autorise alors tous les empiètements : le désir du pouvoir se cache alors sous la revendication de la responsabilité : vous me reprochez d'accomplir cet acte, dit le président, mais si je le fais, je sais à quoi je m'expose ; je suis responsable, tandis que vous, membres des Chambres, vous ne l’êtes pas.

Si, enfin, la Constitution proclame le chef de l'Etat responsable devant le peuple, alors c’est la tromperie la plus complète (art.5, Const. 14 jan-

vier 1852); cette responsabilité n’est mise en jeu, en effet, que par le chef de Etat lui-même qui « a toujours le droit de faire appel au peuple » (art. 5, ibid.). I est bien évident qu'il n’en appellera au peuple que dans les cas où ses agents l’auront suffisamment édifié sur ses dispositions ; la responsabilité ne sera mise en Jeu que lorsque le Président sera sûr d’être absous : c’est le blanc-seing aux coups d'Etat.

Plus est parfaite la responsabilité du chef de l'Etat, moins est complète celle des ministres : c’est une règle de fait ou de droit. C’est une règle de droit, quand la Constitution déclare que les ministres ne sont pas responsables, comme l’établit celle des Etats-Unis. Si la Constitution au contraire déclare que les ministres sont responsables, cette responsabilité est en raison inverse de celle du chef de l'Etat. La Constitution de 1848 déclarait les ministres responsables en même temps que le président de la République. Tocqueville montre bien le défaut d'équilibre de cette combinaison : « On décida que la responsabilité du président s’étendrait aux ministres, que leur contreseing serait nécessaire comme du temps de la monarchie. Ainsi le président était responsable et cependant il n’était pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couvrir ses agents » (1). M. de Goulard montra à son tour, dans un débat qui s’éleva à l’Assemblée, l’incompatibilité des deux responsabilités : « J'aurais conçu parfaite-

(1) Souvenirs, p. 280.

ment pour ma part, sous le dernier gouvernement monarchique, que des votes de non-confiance,des votes de blâme contre le cabinet, fussent apportés à celte tribune. Alors c'était quelque chose de régulier et de normal; le roi était inviolable.. Ne sont pas possibles aujourd’hui dans le gouvernement de la République, sous l’empire de la Constitution de 1848, les discussions constilutionnelles qui à une autre époque pouvaient avoir leur fondement dans un principe vrai, dont on a abusé quelquefois, mais qui aujourd’hui seraient un véritable anachronisme... Aujourd’hui il n’en est plus de même. M. le président de la République est responsable ; il est responsable d’après les termes de cette Constitution, d’après l’esprit de cette Constitution (1). »

En fait encore, l'expérience constitutionnelle de 1871 à 1873 a montré que la responsabilité du chef de PElat absorbe et fait disparaître nécessairement la responsabilité des ministres.

En 1851, l’orateur que nous venons de citer, M. de Goulard, avait bien essayé de fixer un domaine respectif et différent à la responsabilité du chef de l'Etat et à celle de ses ministres; le chef de l'Etat serait responsable pour les actes de qouvernement; les ministres seraient responsables pour les actes d'administration (2).

(1) Moniteur du 16 janvier 1851, p. 154.

(2) « Quant à moi, ce n’est pas tant aux ministres que je demanderais compte si j'étais offensé d’un acte pareil (la révocation de Changarnier); j'en demanderais compte, comme cela se fera peut-être tout à l'heure au pouvoir exécutif lui-même:

Mais on a vu, d’après ce que nous avons dit plus haut, la limite imperceptible qui sépare l’acte de gouvernement de l’acte d'administration : la plupart des actes d'administration sont des actes de gouvernement, lorsqu'on les rattache à un ensemble, lorsqu'on considère l’esprit qui les à inspirés. C’est seulement à raison de leur caractère d'actes de gouvernement qu'ils sont discutés devant l’Assemblée ; or, dans les Républiques non parlementaires, c’est le chef du pouvoir exécutif qui est chargé du gouvernement ; c’est lui qui a la responsabilité du gouvernement, et il ne voudra pas la laisser à ses ministres, ce serait une abdication ; cela est surtout vrai, lorsqu'il s’agit d’un ambitieux comme Bonaparte, ou d’un chef d'Etat à tempérament inlassable et au sens le meilleur du mot, universellément curieux, comme Thiers.

De la corrélation étroite que nous avons montrée entre la liberté et la responsabilité découle cette idée que les ministres n’élant pas responsables jouent dans la République non parlementaire un rôle effacé : la responsabilité devant le pays ou devant la Chambre donne du prestige à celui qui la supporte ; la responsabilité devant un homme l’amoindrit. Ils ne sont plus comme dans les pays parlementaires les premiers personnages de l'Etat ; agents du gouvernement et d’administration, subordonnés du Chef de l’Etal, et en réacar c’est un acle de gouvernement et non pas d'administration.

C'est un acte de pouvoir à pouvoir, et non pas un simple acte de cabinet. » Moniteur, 16 janvier 1851 ,p. 172. Esmein, p. 128.

lité ses guides, ils n’incarnent plus à la fois le prestige du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif : représentants du pouvoir exécutif devant les Chambres, du pouvoir législatif devant le chef de l'Etat. Ils sont simples agents du chef de l'Etat, supérieurs hiérarchiques des administrations.

Responsabilité et prestige du pouvoir exécutif, par conséquent responsabilité moindre et effacement des ministres : tels sont lés traits de la République non parlementaire. Il n’eût pas élé sans intérêt d'étudier ce régime à l’étranger, et notamment dans les Républiques sud-américaines, mais la France a offert à nos études un champ suffisamment vaste. Nous n’avons pas pu nous dispenser cependant de décrire les traits essentiels de la Constitution des Etats-Unis qui offre le prototype de la République basée sur la séparation des pouvoirs : cette partie formera comme une introduction à notre étude du gouvernement présidentiel en France.

Notre travail va donc se diviser en deux parties :

1° La séparation des pouvoirs, le gouvernement présidentiel.

2° La confusion des pouvoirs, le gouvernement conventionnel.

On connaît maintenant les traits principaux de ces deux régimes, ce n’est pas ici le lieu de les apprécier au point de vue critique; les faits se chargeront eux-mêmes de dégager leurs avantages et leurs inconvénients ; nous essayerons de montrer et de synthétiser dans notre conclusion les enseignements qu’ils nous auront donnés.

Le type le plus pur du gouvernement présidentiel nous est donné par la Constitution des Etats- Unis d'Amérique du 17 septembre 1787.

Les constituants de Philadelphie ne croyaient pas inventer leur système ; ils pensaient seulement appliquer les principes de Montesquieu, et reproduire, avec les modifications imposées par la forme républicaine de l'Etat, la Constitution anglaise. Montesquieu était, alors, de l’autre côté de l'Océan, le grand docteur politique et l'Zsprit des Lois comme le Vade mecum des constituants. Ce livre ne devait pas son admirable fortune à la notoriété de Montesquieu, puisque c'était sans nom d'auteur qu’il avait paru à Genève, un demi-siècle avant le Congrès de Philadelphie. Les deux mondes connaissaient dès lors et adoptaient, sans hésiter, l'explication que Montesquieu donnait de la liberté anglaise : elle était due à la séparation des pouvoirs, à un système savamment combiné de freins et de contrepoids. Les constituants de Philadelphie prirent donc ce principe comme palladium de la hberté et ils voulurent l'appliquer.

Cependant, d'esprit plutôt sage que génial, ils étaient peu capables d'édifier une Constitution a priori même d’après un principe abstrait. Et d’ailleurs, ils ne le voulaient pas : à la différence des constituants de 89 que la Révolution jeta, des livres dans la vie, ils connaissaient les difficultés de la politique pour les avoir expérimentées, et considéraient les innovations comme dangereuses. Ils prirent donc, comme modèle, la Constitution de leur pays d’origine, l'Angleterre, si bien qu’un auteur (1), voulant débarrasser les Etats-Unis de leur apparence de parvenus et pour rendre à la Constitution ses titres de noblesse, la fait remonter aux premières institutions poliliques des Saxons.

Le roi d'Angleterre fut donc le modèle de leur président, mais le roi d'Angleterre de l’Æspril des Lois, non le roi d'Angleterre de la réalité.

En effet, en 1787, le roi n'était plus que le titulaire nominal, représentatif et toujours respecté, des attribulions que lui conférait la tradition constitutionnelle : ces attributions gouvernementales, c’était le cabinet qui les exerçait pour lui, et certaines, comme le droit de veto, n’avaient pas été exercées depuis quatre-vingts ans (2).

Il en résultera donc que les constituants vont

(4) Ellis Stevens, Les origines de la Constitution des Etats- Unis.

(2) C’est pour la dernière fois, en 1707, que la reine Anne écrivit sur un bill qui lui était présenté : la reyne s'advisera ; depuis, tous les bills ont été revètus de la formule d'acceptation : le roy ou la reyne le veull.

faire du chef du pouvoir exéeulif, conformément à la théorie littéraire de la Constitution anglaise, une des trois branches coordonnées du gouvernement (Roi, Chambre des Lords, Chambre des Communes — Président, Sénat, Chambre des représentants). Si donc, les présidents des Etats- Unis joignent, à la force que leur donne l'origine populaire de leur pouvoir, le prestige d’un caractère sans tache et d’une habileté politique reconnue; s'ils s'appellent Washington, Adams, Jefferson, ils occuperont, dans l'édifice constitutionnel, la place la plus haute, plus haute même que celle du roi d'Angleterre dans le régime parlementaire que lui impose la réalité. Mais nous verrons ce qui advint, lorsque la politique étroite des partis éleva, jusqu’au pouvoir, des hommes pour la plupart médiocres.

La Constitution éerite.

C'est une incontestable vérité que l’'énumératon des attributions conférées à un chef d'Etat, parles textes constitutionnels, ne donne, en aucune mesure, une idée exacte de son pouvorr. Le pouvoir dépend, en effet, de l'autorité et de la liberté avec laquelle il exerce ses attributions. L'autorité, à son tour, dépend et du caractère de l'homme et surtout de la source de ses pouvoirs ; la liberté existe, si le chef de l'Etat exerce seul ses attribu-

tions, d’après une ligne générale de conduite qu'il s'impose à lui-même, et non point d’après des principes qui lui sont imposés par le pouvoir législatif et sous le contrôle étroit de ce pouvoir. Voyons donc rapidement quelles sont les attributions du président de la République; nous verrons ensuite quel est son pouvoir.

Administralion intérieure. — Le Président est le chef de l'administration intérieure de la Confédération, mais il ne faut pas oublier que l’administration de la Confédération est, en temps normal, peu considérable : la Constitution fédérale est le « couronnement de l'édifice » des Etats- Unis, mais ce sont les Etats particuliers qui en forment la base. Ce sont ces Etats qui ont la partie la plus importante de l'administration. Mais dans le domaine de l'administration fédérale, le président esttrès puissant; il en est responsable, il doit y être le maître. Il doit, par conséquent, avoir le droit de choisir les hommes qui doivent l'aider à accomplir sa mission. En temps de paix, ce côté des fonctions présidentielles manque de grandeur ; il est tout dominé par les intrigues mesquines des partis, et on a pu comparer le président des Etats-Unis au directeur d’une grande compagnie financière. Mais dans les périodes troublées, ce rôle prend de la grandeur : fort de sa position, le Président prend, en personne, l'initiative qu'un ministre, un Pitt par exemple, prend dans un pays parlementaire. Il devient alors un véritable dictateur que la confiance du pays investit tacitement de tous les pouvoirs qu’exigent les circons-

Le] Marcombes 3

tances : pendant la guerre de sécession, Lincoln fut un véritable Cromwell.

Affaires Etrangères. — Le président dirige en personne la politique étrangère ; jusqu’à ces dernières années, cette attribution était considérée comme peu importante : « l’heureuse Amérique s'étant tenue dans un monde à part, à l’abri des agressions des puissances européennes » (1). Le président se déchargeait complètement de la politique extérieure sur son secrétaire d'Etat. Mais, depuis la guerre de Cuba, il n’en est plus de même. « L’heureuse Amérique » s’est laissé secouer par un vent d’impérialisme qui pourrait changer ses destinées.

Le Président est donc le chef de l’administration intérieure, et c’est lui qui dirige les relations extérieures de la Confédération.

Avec quelle autorité, avec quels auxiliaires, avec quelle indépendance exerce-t-il ses attributions? Ce sont là des questions de la plus haute importance, el dont la réponse différenciera le président de la République des Etats-Unis des chefs d'Etat parlementaire et, notamment, ‘du président de la République française.

Avec quelle autorité exerce-t-il ses attributions ? L'autorité ne dépend pas seulement des textes constitutionnels, mais encore des qualités person-

(1) Bryce.

nelles de l’homme auquel elle est conférée. Dans les origines, les présidents furent choisis à raison de leurs qualités personnelles : Washington, Adams, Jefferson. Mais peu à peu, avec la longue période de prospérité, dont jouissent les Etats- Unis, les partis nommèrent, à la magistrature suprême, des hommes que rien n'aurait signalé à l'attention publique, si ce n’est justement leur campagne électorale. Le prestige de la Magistrature décrut avec le caractère des titulaires.

Mais, malgré tout, le président américain retire une autorité considérable de l’origine de ses pouvoirs. À considérer seulement la liste de ses attributions, elle n’est pas beaucoup plus considérable que celle du président de la République française, et elle est moindre que celle du roi d'Angleterre. Mais son autorité est plus grande

parce qu’il tient son pouvoir du peuple. L'hérédité royale anglaise a pâli, dès l’âge naissant de la démocratie, devant la Chambre des communes issue de l'élection ; et comment le président de la République française ne serait-il pas soumis aux Chambres, étant élu par elles ?

Au contraire, le président américain tient ses pouvoirs de l’élection populaire. Dans la forme, l'élection est à deux degrés ; dans le fond, les électeurs présidentiels reçoivent un mandat impératif de voter pour tel ou tel candidat, de telle sorte qu’il est permis de dire que le président américain est élu directement par le peuple (4).

(1) Deux faits à l'appui de cette affirmation : 1° les bulletins

Il en résulte par conséquent que le président américain est représentant du peuple au même titre que le Congrès et qu’il peut exercer effectivementses attributions comme le Congrès exerce les siennes.

On ne trouve dans aucun pays d'Europe un personnage qu'il soit permis de rapprocher du président américain. Il a sans doute moins de brillant extérieur que le président de la République française, mais il a plus de pouvoir; il a moins de prestige qu’un roi de pays parlementaire, mais il a plus d'autorité. On a rapproché le président américain de ces hommes d'Etat éminents auxquels une élection générale du peuple anglais confie indirectement le pouvoir : Beaconsfield ou Gladstone en 1868, 1874, 1880. Mais combien les pouvoirs du Président, dont l’expiration dépend seulement de l’écoulement du temps, sont plus sûrs !

Malgré l’origine populaire de ses pouvoirs, le Président verrait son autorité considérablement diminuée si la Constitution, le soumettant à l’organe législatif, l’obligeait à lui demander sa ligne de conduite, à lui rendre compte de ses actes ou à gouverner avec des ministres qui seraient responsables devant l'organe législatif,

Le principe, nous l’avons vu, est la séparation complète des deux pouvoirs, et surtout l’indépen-

des candidats électeurs secondaires portent le nom du candidat à la présidence pour lequel ils s'engagent à voter ; 2° Jes paris engagés sur le résultat de l'élection sont acquittés après la désignation des élus secondaires.

ÉTATS-UNIS d4

dance du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir législatif. Ce n’est pas une exception à ce principe que l'obligation pour le Président d’avoir l'approbation des deux tiers du Sénat pour certains actes particulièrement importants, et dont la liste limitative est contenue dans la Constitution :approbation de traités, nomination de certains fonctionnaires : secrétaires d'Etat, ambassadeurs. Le Sénat n’est pas, en effet, le pouvoir législatif, mais une branche seulement du pouvoir législatif, investie de cette attribution spéciale, exercée avec une solennité spéciale (1), de Conseil du pouvoir exécutif. Et en outre, le Sénat n’a pas le droit d'indiquer même indirectement une ligne de conduite au pouvoir exécutif ; il a seulement le pouvoir d'empêcher certains actes.

La Chambre des représentants qui est la chambre populaire n’a rien à voir en ces matières : elle s’occupe de la législation, mais le qouvernement est de la compétence exclusive du Président. Parfois, il est vrai, elle prend des résolutions invitant le gouvernement à suivre telle ligne de conduite, à en éviter une autre ; mais le Président peut n’en tenir aucun compte et c’est ce qu’il a fait très souvent.

Mais si le gouvernement est sous la direction exclusive du Président, la législation dépend du pouvoir législatif seul : le pouvoir législatif n’a pas le droit de demander que certains actes soient

(1) Les séances du Sénat, pour l'approbation des actes du Président, ne sont pas publiques.

accomplis ; le président n’a pas, peut-on dire, le droit de demander que certaines lois soient votées, que certains crédits soient accordés : il n’a pas le droit d'initiative. Il faut cependant faire une légère restriction : le président peut appeler l'attention du Congrès sur une certaine matière par un message ; mais ce message a vis-à-vis du législatif la valeur des résolutions de la Chambre des représentants vis-à-vis de l'exécutif; c’est, suivant la formule fameuse, « un coup de fusil tiré en l'air (1) ». Le message n’a pas de valeur Juridique; il ne saisit pas le Congrès ; il n’a d’effet que si un membre du Congrès prend à son compile l'idée exprimée par le Président et la fait ainsi bénéficier de son droit d'initiative. Donc le Président n’a pas le pouvoir de mettre en action l'organe législatif, pas plus d’ailleurs que le pouvoir législatif n’a le droit de mettre en action le Président : les deux propositions sont donc corrélatives. C’est là une différence profonde avec les pays de régime parlementaire et notamment avec l'Angleterre où toutes les propositions importantes émanent des ministres, l'initiative parlementaire élant réduite à un rôle illusoire, tant par les mœurs que par un règlement draconien (2). Ce n’est pas ici le lieu de développer les incon-

(1) Bryce.

(2) C’est encore là cependant une imitation de la Constitu- Lion anglaise ; d’après Montesquieu, le roi fait la loi sur l’initiative des communes et après l’avis des lords: le roi n’a donc pas l’initialive, mais ses ministres qui sont membres des Chambres l'exercent en cette dernière qualité.

vénients de ce système, et la supériorité de l’initiative du pouvoir exécutif, au courant par ses agents des besoins du pays, sur l'initiative souvent aventureuse des législateurs. Il faut bien remarquer cependant que cet isolement des pouvoirs dans la première phase du travail législatif s'étend jusqu'aux matières financières. Les agents financiers du gouvernement n’ont aucune relation immédiate avec le Congrès. Les rapports, qu'impose cependant la nature même des choses entre la puissance qui accorde les crédils et celle qui en a besoin pour fonctionner, se font par des écrits qui n'ont pas d'importance pratique. Ce qu'il faut bien voir c'est que le budget est préparé non point par le secrétaire du Trésor, mais par les comités de la Chambre des représentants.

On voit jusqu'à quel point a été poussée l’application pratique du principe de la séparation des pouvoirs : une brèche y est faite, mais au profit du Président. A l'inverse des hommes de la Révolution française, les constituants de Philadelphie craignaient les empiètements et les actes tyranniques de la part du pouvoir législatif, et c’est le pouvoir exécutif qu'ils chargèrent de les arrêter. Il fallait, d’ailleurs, que, conformément à la théorie de Montesquieu, le chef du pouvoir exécutif «ait la faculté d'empêcher » le veto. Cest le Président qui, en donnant à un bill sa signature, lui confère le caractère de loi : mais il peut aussi refuser de le signer ; il le renvoie alors, dans les dix jours, au Congrès, en exposant les raisons qui d’après lui doivent le faire rejeter. Le bill tombe

40 LE GOUVERNEMENT PRRSIDENTIEL

alors à moins qu'il ne réunisse dans chaque Chambre une majorité des deux tiers.

Ce droit, le Président américain peut l'exercer et il l’exerce effectivement, alors que le président de la RépubliqueArançaise n’exerce pas et ne peut pas exercer ce droit de velo si affaibli qui est le droit de demander aux Chambres une deuxième délibération. C’est que, en Amérique, on se trouve dans un régime de gouvernement présidentiel, tandis qu’on se trouve en France dans un régime parlementaire. En France, en effet, la loi a été votée en présence et avec le concours de ministres responsables ; ou bien, dès lors, la loi a leur approbation, et on ne concevrait pas qu’ils se ravisent ensuite et fassent demander aux Chambres une nouvelle délibération par le chef de l'Etat ; ou bien alors la loi a été votée malgré leur opposition, et comme on la suppose fondamentale, puisque le Président penserait à lui opposer son veto, les ministres ont dû se retirer puisqu'ils étaient en désaccord avec les Chambres.

Non seulement, aux Etats-Unis, le veto est possible, non seulement il est conforme au jeu régulier de la Constitution, mais encore son usage n'est pas pour déplaire au peuple. Sans doute, par le veto, le Président fait opposition aux représentants du peuple; mais il ne faut pas oublier que le Président est, lui aussi, représentant du peuple, qu'il concentre en lui la représentation populaire dispersée sur les représentants et les législateurs. L'usage modéré du droit de veto est, dès lors, pour le peuple la preuve d’une certaine fermeté

et d’une ligne déterminée de conduite chez l’homme qu'il a choisi pour défendre sa liberté.

On voit donc la différence des points de vue, des deux côtés de l’Océan : en Angleterre et en France, c’est du pouvoir exécutif que l’on craint les tentatives de tyrannie; aux Etats-Unis, au contraire, on estime que c’est le législateur qui à par essence l'esprit agressif. Sans doute on veut donner au pouvoir législatif une certaine suprématie, mais en même temps, on veut éviler la précipitation démocratique ; on veul assurer au pouvoir législatif la sagesse et la probité : c’est pourquoi on rend le pouvoir exécutif indépendant de lui, et on donne à ce dernier le droit d’arrêter les entreprises du pouvoir législatif.

Aïnsi se dégage l’importance du rôle qui est attribué au Président par la Constitution : 1l est l’agent chargé de donner sa direction à toute l’organisalion politique : maître absolu de ce qu’on appelle le gouvernement, il peut encore donner indirectement, à la majorité des législateurs, les idées qui doivent dominer son travail. Sans doute, il ne peut pas juridiquement forcer les Chambres à s'occuper d’une certaine matière, ce qui est proprement le droit d'initiative, mais appuyé d’une minorité et d’un tiers plus un, il peut rendre vain tout le travail législatif qui serait contraire à sa politique, et enfermer ainsi le législateur dans le dilemme de l’action dans le vide ou de l’action conforme à ses vues.

Il n’a aucune responsabilité politique, si ce n’est la non-réélection à l'expiration de son man-

dat ; cette responsabilité mitigée disparaît, en cas de réélection, pendant la seconde durée de quatre ans, puisque, depuis Washington, un usage s’est établi, qui a force de texte constitutionnel, et qui veut que le Président ne repose pas sa candidature à l'expiration du deuxième mandat. Mais il est responsable pénalement pour les crimes de haute trahison. La procédure de l’impeachment n’a été employée qu'une seule fois contre le président Johnson, et elle a abouti à l’acquittement, la ma- Jjorité nécessaire des deux tiers n’ayant pas été réunie contre lui. I} fut décidé alors que l’avis unanime des ministres ne pourrait pas être une excuse aux actes du président.

Les ministres du Président sont donc ses agents propres, exécutant ses ordres (1). Agents directs du Président, ils sont nommés par lui (2), et ne sont responsables que devant lui. Ils ne peuvent être membres du Congrès, ce qui est une garantie de leur docilité à l'égard du Président, etd’aitleurs aussi pour les membres du Congrès une garantie

(1) Washington commença avec quatre ministres ou « secrétaires ». Le secrétaire d'Etat (affaires étrangères), le secrétaire du Trésor, le secrétaire de la Guerre, l’Attorney (justice). On y ajoute successivemént un secrétaire de la Marine (17689, un directeur général des Postes (1829), un secrétaire de l’intérieur (1849), un secrétaire de l'Agriculture (1888). Ils reçoivent un traitement de 8.000 dollars.

(2) Dans la lettre de la Constitution leur nomination doit être approuvée par le Sénat a la majorité des deux tiers ; mais le Sénat a tellement bien compris que le Président responsable doit pouvoir gouverner avec des agents de son choix qu’il ne refuse jamais son assentiment à la nomination des secrétaires.

d'indépendance. Mais il faudrait se garder de croire que la Constitution contienne à cet égard une règle spéciale aux secrétaires; cette règle est commune à tous les fonctionnaires : «aucun titulaire de fonctions publiques dans les Etats-Unis ne peut être membre de l’une ou de l’autre Chambre, tant qu’il reste en fonctions (1). » D'ailleurs la Constitution ne fait qu’une seule fois allusion aux secrétaires et, sans les nommer, «le président peut requérir l'opinion écrite du préncipal fonctionnaire de chacun des départements exécutifs sur toutes matières concernant leurs services respectifs ».

N’étant pas membres du Congrès, ils n’ont pas entrée aux Chambres, quoique, à cet égard, la Constitution soit muette ; mais on a considéré que celte exclusion est plus conforme à l'esprit du gouvernement présidentiel et cette opinion est passée dans les règlements des Chambres (2). Il en résulte d’ailleurs une diminution de l'autorité des ministres; le secrétaire du Trésor est bien loin d’être le personnage considérable qu’est en Europe, en Angleterre spécialement, le ministre des finances. I] n’a pas de relations directes avec le Congrès, auquel il communique seulement des rapports écrits ; dès lors il joue un rôle médiocre dans l’élaboration du budget. Le ministre des travaux publics n’existe pas ; en France et en Angle-

GeicPral/6:

(2) En février 1881, une proposition de revision du règlement sur ce point fut admise par une Commission du Sénat.

terre, il remplit ses fonctions sous la surveillance des Chambres ; aux Etats-Unis ce sont les Chambres qui remplissent ses fonctions.

Les secrétaires sont donc à un très faible degré des personnages politiques : ils sont seulement les grands chefs des services publics. On pourrait peut-être comparer les rapports du Président et de ses secrétaires aux rapports d’un ministre de pays parlementaire avec les directeurs de son ministère. Les secrétaires ne forment pas un Conseil ; ils n’ont pas entre eux de relations juridiques, ils dépendent individuellement du Président. Cela, avons-nous vu, s'explique justement par ce fait que l’on se trouve en régime de gouvernement présidentiel. Les ministres ne se réunissent en conseil que pour délibérer sur les principes qui doivent dominer les actes particuliers de leur ministère, pour s’entendre sur la politique générale ; or dans le gouvernement présidentiel, c'est le Président qui impose ces principes, quiindique la politique générale. Sans doute les secrétaires se trouvent parfois réunis, mais jamais en conseil de cabinet, seulement en conseil privé du président. En Angleterre, le Roi n’assiste jamais au conseil des ministres, et cela montre bien que la politique du cabinet n’est pas nécessairement la sienne; en France le Président préside le conseil des mipistres, mais n’assiste pas au conseil de cabinet, ce qui indique que le cabinet peut avoir une politique différente de la sienne ; aux Etats-Unis le Président assiste toujours à la réunion de ses secrétaires, Ce qui indique que c’est sa politique qui

est appliquée et non celle de ce groupe amorphe de directeurs d’administrations différentes. Ces secrétaires se rapprochent en somme davantage des auxiliaires d’un autocrate, tzar, sultan, que des ministres des pays parlementaires (1).

Donc, le Président est irresponsable politiquement; ses ministres ne sont responsables que devant lui; 1l pourrait donc les garder, malgré des votes répétés émis par les Chambres contre eux. D'autre part, le Président ne peut pas, en cas de conflit avec les Chambres, prononcer contre elles ou l’une d’elles la dissolution. Il est donc possible d'arriver à des conflits sans issue, à des impasses. Est-ce qu'alors la majorité des Chambres ne pourra pas triompher du Président par le refus de crédits ; d’une manière plus générale, le pouvoir de la bourse ne donne-t-il pas au congrès le pouvoir d’influer sur la politique générale du Président? Il convient de faire à ce sujet deux observations : 1° Le Congrès ne pourrait enlever au Président son traitement qui est fixé par la Constitution ; 2 le refus de crédits est un moyen bien dangereux pour celui qui l’emploie ; c’est un procédé anarchique, et le gouvernement est en bonne posture devant le pays pour accuser les Chambres de paralyser le fonctionnement des services publics ; refuser systématiquement les crédits, c’est, suivant

(1) Les ministres des pays parlementaires se réunissent encore en conseil pour s'entendre sur la tactique parlementaire, sur l'élaboration des projets de loi: or, aux Etats-Unis les secrétaires n’ont pas à s'occuper de ce double objet.

la pittoresque expression de Bryce, « se couper le nez pour dépiter sa figure ».

Mais le Congrès n’aurait-il pas un autre moyen juridique d'imposer sa politique au Président; 1l lui suffirait, semble-t-il, de rendre une série de lois lui enjoignant de faire tels ou tels actes : le Président n’aurait plus, ainsi, aucune liberté.

Le Président a alors trois moyens pour conserver son indépendance, pour sauvegarder le système du gouvernement présidentiel.

1° Il peut renvoyer la loi au Congrès ; si alors il a pour lui la majorité de un tiers plus un, il est débarrassé de la loi.

2° Si la loi est revotée à la majorité nécessaire, le Président peut encore faire déclarer par la Cour suprème qu’elle est inconstitutionnelle, comme contraire aux prérogatives discrétionnaires du Président.

3° Il est des cas où cette procédure n’est pas possible ; et il peut arriver également que la Cour suprême refuse de déclarer la loi inconstitutionnelle. Il reste au Président une suprême ressource: désobéir. Ceci n’est pas une affirmation purement théorique; pendant deux ans, Andrew Johnson a désobéi au Congrès; et il a accompagné cette désobéissance d’une attitude insolente d’arrogance et de défi. — Le Congrès n’eut contre lui que cette grosse pièce de l’arsenal constitutionnel, l’impeachment si difficile à mettre en mouvement et qui, dans l’espèce, aboutit à l’acquittement de Johnson, le Sénat n’ayant pu établir à sa charge aucun crime prévu et puni par la loi pénale.

En résumé, dans les limites du gouvernement, le Président est maître de sa politique, il l'applique avec des agents de son choix et grâce à des moyens qui ne sont pas dépourvus de vigueur ; nous avions donc raison de dire que les Etats-Unis nous offrent le type le plus pur de gouvernement présidentiel.

La Constitution appliquée

Mais est-ce bien là la Constitution telle que, en fait, elle est appliquée actuellement aux Etats- Unis : le texte constitutionnel avait établi entre les divers organes de la Constitution un équilibre délicat : cet équilibre subsiste-t-il encore après la lutte incessante et nécessaire des pouvoirs pour conquérir la suprématie ?

Un Américain, Woodrow Wilson, a répondu à cette question dans un livre dont le titre seul indique la tendance : Congressional government : le gouvernement congressionnel, le gouvernement par le Congrès. — D’après cet auteur, le mécanisme politique des Etats-Unis serait complètement modifié. La Constitution reste encore, mais seulement de nom, plus de fait; elle a « glissé des mains » de ceux qui étaient chargés de la conserver. Elle établissait un système de balances idéales, délicatement mises en œuvre : le pouvoir exécutif avait le gouvernement, le Congrès s’occupait de la législation. En fait, cet équilibre a été rompu au

profit du Congrès; c’est lui qui est devenu le centre, le mécanisme essentiel : il s’est emparé du gouvernement par tout un système de contrôle, parfaitement organisé, sur le pouvoir exécutif. Ainsi, le Congrès serait devenu le pouvoir dominant, le pouvoir irrésistible du système fédéral et aurait rejeté quelques-unes des principales balances du Congrès dans la « théorie littéraire » de la Constitution.

Comment cela s’est-il fait? A l’origine, le Congrès était un corps inorganique, et dès lors, non seulement, il ne songeait pas à empiéter sur le pouvoir exécutif, mais encore il était trop heureux de recevoir de lui une direction, une politique. Mais, très vite, il se divisa en comités permanents auxquels il conféra des pouvoirs étendus en matière d'initiative législative et de contrôle exécutif; 1l demandait en même temps que les fonctions exécutives fussent bien divisées entre les divers départements, et il chargea ses comités de surveiller ces départements. Ces comités entrèrent dès lors tellement avant dans les détails de l'administration qu'ils en arrivèrent à prendre la substance même du gouvernement. Les secrétaires n’entrent pas aux Chambres, mais ils entrent dans les comités, sont appelés par eux, leur rendent compte, sont dominés par eux. Le Congrès ne songe pas à dominer le Président, ce lui est inutile : il se contente de faire des secrétaires du Président ses propres secrétaires. Le Président seul ne peut surveiller toute l’administration, il doit se contenter d’un contrôle général ; le Congrès, au contraire, des-

cend dans les détails. Ainsi s’est établi une sorte de régime présentant tous les inconvénients du régime parlementaire, sans en offrir les avantages, puisqu'il est occulte, puisqu'il ne se grandit pas jusqu’au contrôle au grand jour des séances publiques, puisqu'il reste dans l’ombre des bureaux, ce qui permet toutes les petitesses et favorise tous les marchandages.

Cet envahissement de l'exécutif par les comités a été plus particulièrement l’œuvre de la Chambre des représentants; cela s’est fait sans bruit, sans déclarations : parce que le bruit et les déclarations étaient inutiles. L’empiètement de la part de la Chambre des représentants a été latent (1).

Au contraire, c’est le Sénat qui, dans les « sessions exécutives », s’est montré, dans la forme, le plus arrogant contre le pouvoir exécutif. Appelé à délibérer ouvertement sur les actes de ce pouvoir pour les approuver ou les empêcher, ce sont ses résistances au pouvoir exécutif qui furent les plus apparentes (2).

Mais les empiètements de la Chambre des re-

(4) La Chambre des représentants a soixante Comités permanents.

(2) Citons notamment la désapprobation systématique des actes du président Johnson, — le rejet du traité passé entre le président Grant et le Danemark pour la cession de l’île Saint- Thomas, après de laborieuses négociations, et après que les habitants avaient par un vote formel approuvé la cession de l'île ; — les difficultés soulevées par le Sénat à propos de l'affaire de V'Alabama. Aussi Bryce appelle-til le pouvoir du Sénat, en matière de traités, le « pouvoir de gâter » les traités: the treaty masuring.

Marcombes. 4

présentants sont plus graves, quoiqu’ils n’apparaissent pas au premier examen, parce que la Chambre des représentants a la puissance des Chambres populaires. C’est elle qui a modifié profondément les caractères des secrétaires subordonnés par le fait de leur entrée dans les comités ; par le fait qu'ils sont sous la direction de ces comilés, ils cessent d’être sous la direction du Président. Leur collège a fini par devenir le véritable pouvoir exécutif : de subordonnés du président, ils sont presque devenus ses collègues : le président ne vit plus que par procuration ; il est l'exécutif en théorie, mais ce sont les secrétaires qui le sont en fait. Pour les actes de la vie politique ordinaire, il est couvert par la responsabilité des secrétaires. Le Président donc désigne l'exécutif, il ne lui commande pas. D'ailleurs en devenant partie de l’exéculif, les ministres n’ont pas gagné en importance : au contraire leur pouvoir a diminué. Le président seul ne pouvait les surveiller; au contraire, tous leurs actes sont soumis à la surveillance constante et jalouse des comités permanents. Ils sont devenus, comme les ministres des pays parlementaires, mais avec moins d'autorité, les « couronnements mobiles » des grandes administrations, des bureaux permanents des départements.

A qui donc appartient l'influence boue prépondérante, qui, en droit, devrait appartenir au Président? Quel est, en un mot, pour employer l'expression des publicistes anglais, le leader du pays ? C’est le speaker de la Chambre des repré-

sentants. C’est le speaker, en effet, qui nomme les comités permanents chargés de diriger la Chambre et de contrôler le gouvernement : les leader de la Chambre présidant les principaux de ces comités (1). Il apparaît bien que cette importante prérogalive donne au speaker un pouvoir tout à fait extraordinaire. Woodrow Wilson s'étonne en conséquence que les auteurs les plus estimés aient négligé d'indiquer que les comités permanents sont le mécanisme le plus essentiel et que le speaker est le fonctionnaire le plus puissant de la Constitution. Les pouvoirs varient avec la personne même du speaker, son énergie et ses scrupules.

Cette décadence de la dignité présidentielle serait due à une double cause : la médiocrité des personnes appelées à en remplir les hautes fonctions, et la séparation complète entre l'exécutif et le législatif poussée jusqu’au point que le Président n’est pas choisi dans les Chambres : la distinction dans les fonctions législatives n'est pas, comme dans les pays parlementaires, un moyen d'arriver au pouvoir : il en résulte que le Président n'offre aucune garantie de capacité et qu’en outre, il n’a pas d'influence sur la Chambre. D'ailleurs, ses fonctions ne demandent pas du génie, mais un simple apprentissage : le plus souvent, c’est de la simple routine administrative ; il suffit d’obéir aux indications des véritables maîtres de la politique, c’est-à-dire des Comités

(1) Le Sénat élit lui-même les Comités, ]

permanents. Si le Président n'avait pas le droit de velo, il n’y aurait pas d’inconvénient à en faire un fonctionnaire permanent : il est plutôt, en effet, un organe du mécanisme administratif que du mécanisme politique du gouvernement.

On pourrait être surpris de voir une Assemblée empiéter ainsi sur les pouvoirs d’un homme: la plupart des docteurs politiques signalant la supériorité d’un individu sur une Assemblée. IT est parfaitement vrai qu’un individu résolu, et ayant avec lui l'opinion publique, est plus fort qu’une assemblée : mais l'influence d’un individu va et vient, subit des fluctuations : au contraire, une Assemblée ne rend jamais le terrain qu'elle à gagné. Un individu peut être supérieur à une Assemblée, mais une Assemblée est supérieure à une série d'individus.

Donc le président est annihilé comme personnage politique; le gouvernement présidentiel à fait place au gouvernement congressionnel : telle est la thèse de Woodrow Wilson. Est-elle vraie ?

Reconnaissons tout d’abord qu’il peut paraître présomptueux de vouloir en remontrer à un Américain sur la politique de son pays, et surtout sur les dessous de cette politique. Et cependant nous avons quelque peine à accepter la théorie de Woodrow Wilson. Nous ne la considérons pas comme inexacte, mais elle nous paraît entachée de quelque exagéralion. Elle à pu être vraie au momentoù Woodrow Wilson écrivait (1883-1884); elle ne l’élait pas auparavant; elle ne l’est plus aujourd’hui.

Etaient-ils serviteurs du Congrès : Washington, Adams, Jefferson ? Woodrow Wilson ne le soutient pas. Et Abraham Lincoln qui fut un véritable dictateur ? et Johnson qui opposa son veto à 433 bills ? Et même était-il serviteur du Congrès, Cleveland qui opposa son veto à 301 bills? Au moment où écrivait Woodrow Wilson, la présidence était peut-être quelque peu effacée parce qu’on se trouvait dans une période de tranquillité, et aussi parce que le président était Arthur élu comme vice-président, c’est-à-dire, comme un personnage insignifiant (« son Excellence superflue » disent les Américains) et que l’assassinat du président Garfield avait tout à coup appelé à la présidence.

Woodrow Wilson refuse, il est vrai, de considérer l'exercice du droit de veto comme un signe d'influence pour le pouvoir exécutif : mais au moins faut-il reconnaitre qu’il est le signe d’une politique personnelle différente de celle du Congrès. |

Si, d’ailleurs, l’état des choses était conforme à la théorie de W. Wilson au moment où 1} écrivait, il y a de graves présomptions pour qu’il ait changé depuis. Jusqu'à ces dernières années « l’heureuse Amérique » s'était consacrée exclusivement à sa prospérité intérieure, laissant aux peuples européens les soucis et les dangers des entreprises extérieures : dans ces conditions, le pouvoir exécutif devait nécessairement voir diminuer son importance et sa dignité. Mais depuis quelques années un vent de militarisme et d’es-

prit de conquête a secoué l'Amérique. Les républicains sont arrivés au pouvoir dans la personne du président Mac-Kinley ; l'annexion d'Hawaï, à laquelle s'était si souvent opposé le président Cleveland, a été accomplie. Les Etats-Unis ont conquis sur l'Espagne Porto-Rico, les îles Philippines, Cuba ; ou du moins, ils ont détruit dans ces iles la domination espagnole ; ils hésitent sur le sort à faire à Cuba (annexion ou protection ?) et la soumission des Philippines n’est pas près d’être obtenue. Actuellement encore, les Etats-Unis ont joint leurs forces à celles des puissances européennes pour imposer à la Chine le respect du droit des gens. Les Etats-Unis se trouvent dès lors chargés de possessions au dehors de la métropole (l'Angleterre en connaît les avantages, mais aussi les cruels inconvénients); et ils sont engagés dans des relations plus étroites et plus fréquentes avec les puissances étrangères, el par conséquent dans les difficultés diplomatiques. Or, lorsqu'un pays se trouve engagé dans des difficultés de cette espèce, c’est vers l'exécutif que se tournent les yeux de la nation et du monde. L’exécutif grandit; l'attention du pays et de l’étranger élève son prestige, accroît son autorité, et si on se trouve dans un régime de gouvernement présidentiel, le Président devient alors, à proprement parler, le leader du pays.

On l’a bien vu pour le président Mac-Kinley.

Ses discours, ses messages, ses proclamations ont été lus et commentés dans tout l’univers, et c'est vraiment lai qui dirige en personne la politique

étrangère. Il adresse en personne une proclamation aux Philippines (1); il a sur ces Philippines des vues personnelles (protectorat et non annexion) que le sénateur Foraker se charge d'exposer au Sénat (2). Ses ennemis politiques trouvent d’ailleurs qu’il tend à prendre une place trop considérable, et M. Johnson se fait, au Sénat, leur porte-parole : « Le président Mac-Kinley s’est arrogé le droit de parler au nom de 70 millions d'individus ; mais l'opinion publique l’abandonnera (3). » Il adresse personnellement des instructons au général Otis (4). Il dirige effectivement les négociations relatives aux Philippines ; il fait une tournée dans plusieurs Etats de l'Union pour prendre contact avec le peuple : 1l acquiert alors la conviction que l’annexion des Philippines est populaire, et il la demande alors qu'il avait commencé par demander seulement Luçon (5). La veille de la ratification du traité de paix avec l'Espagne, Mac-Kinley confère avec deux sénateurs, membres du comité des affaires étrangères : il les autorise à déclarer qu'il n’accepte aucune résolution ou amendement déterminant la conduite ultérieure du gouvernement au sujet des Philippines (6).

Les opérations militaires contre l'Espagne ont

(1) Le Temps, 12 janvier 1899.

(2) Idem, 11 janvier 1899.

(3) Idem, 27 janvier 1899.

(4) Idem, 28 janvier 1899.

(5) Idem, 1° février 1899.

(6) Idem, 6 février 1899.

été heureuses; mais malgré son titre constitutionnel de commandant en chef des armées de terre et de mer, ce sont ceux des subordonnés du Président qui ont effectivement dirigé les opérations qui se sont réservé toute la gloire. Seulement un intendant ne pouvait pas affamer un régiment, un, fournisseur ne pouvait pas livrer de vivres avariés, un médecin ne pouvait pas oublier des précautions sanitaires, sans que tout le monde ne s’en prit au président Mac-Kinley en personne ; si bien que, malgré les résultats heureux de la guerre, elle aurait bien pu tourner contre le président Mac-Kinley (1).

Or, si on s’en prenait à lui des fautes commises, c'est qu'on admeltait qu'il avait l’autorité nécessaire pour les empêcher, et s’il ne l’avait pas, ces reproches tendaient à la lui faire prendre. La responsabilité suppose l'autorité ou l’engendre.

La guerre hispano-américaine entraine d’ailleurs un autre fait qui montre bien la différence entre un chef d'Etat parlementaire et le président de la Confédération américaine. M. Alger, secrétaire à la guerre, avait soulevé autour de son nom une impopularité sans égale. IL a réuni tous les suffrages contre lui. Les généraux firent des déclarations qui étaient de véritables actes d’indiscipline. Il fut accusé au sein même du Congrès d’incompétence, de corruption, d’intrigues politiques, d’inex-

(1) Ieut toutes les peines du monde, malgré les avantages moraux et matériels de la situation, à trouver un ambassadeur pour Londres. Ze Temps, 29 septembre 1898.

cusable inaction dans l’organisation de la campagne (1). L’ « Algérisme » était devenu un terme de reproche, une insulte : on reprochait à Alger d'avoir trempé dans un scandale de fourñiture de conserves aux troupes, le scandale « du bœuf embaumé ». Malgré celte mésestime générale du peuple et du Congrès contre Alger, le président s’obstinait à le conserver, comme c’était son droit. Ce que toutes les manifestations du Congrès avaient élé impuissantes à faire, un simple dissentüiment personnel avec le Président l’accomplit. Alger se présenta pour un siège de sénateur dans le Michigan, contre M. Mac Millan, ami personnel du Président : le Président remplaça immédiatement Alger par M. Elihu Root, ami du fameux boss républicain new-yorkais, le sénateur Platt (mars 1899).

On pourrait ainsi multiplier les exemples qui montreraient que les Etats-Unis demeurent le type du gouvernement présidentiel. L'avènement du parti républicain paraît même devoir encore accentuer ce type. Abstraction faite des divergences dans les opinions économiques (2), on connait

(2) Il avait d’ailleurs un passé militaire déplorable ; colonel pendant la guerre civile, il était resté en arrière sous prétexte d’indisposition, avait refusé de rejoindre son corps, et était allé à New-York où il avait réussi à se faire nommer membre d’une Cour martiale.

(2) Les républicains sont monométallistes, les démocrates bimétallistes ; les républicains protectionnistes, les démocrates libre-échangistes ; les républicains ont pour eux les grands industriels, les faiseurs de pools et de trusts ; les démocrates ont la grande masse des consommateurs asservis par les républi-

par quelles idées fondamentales, en matière politique, se séparent les deux grands partis des Etats-Unis : les républicains et les démocrates. L'idéal démocratique reste celui des fondateurs de la République américaine qui voulaient établir un gouvernement différent des gouvernements centralisés et monarchistes de la vieille Europe : Pautorité centrale réduite à son minimum, l’indépendance individuelle exaltée à son maximum : l'Etat n’a d’autres pouvoirs que ceux qui lui sont expressément conférés par la Constitution. L'individu jouit de toutes les libertés sans autres limites que celles qui sont formellement tracées par les lois. Le parti républicain, au contraire, est centralisateur ; il est pour l’augmentalion du pouvoir et pour la réduction de la liberté politique et économique des Etats et des individus. En plus, les républicains sont 2mpériahstes. L’impérialisme — locution empruntée par les Etats-Unis à la terminologie politique de l’Angleterre — signifie, dans l'espèce, conquête des colonies espagnoles, diplomaltie active sur tous les points du monde, marine puissante pour lui donner de l'autorité. Dans sa tournée électorale, dans l'Ouest, le président Mac- Kinley a prononcé des discours enthousiastes en faveur de cette politique : elle ne peut qu’accroître le rôle extérieur et par conséquent le prestige et la puissance intérieure du Président ; la politique impérialiste peut être une ère

cains à des taxes énormes pour le plus grand bien de ces grands industriels.

ÉTATS-UNIS 59 nouvelle pour le gouvernement présidentiel (1).

(1) Les démocrates ont pendant longtemps occupé le pouvoir : sur 112 ans de régime présidentiel, depuis l’entrée en fonctions de Georges Washington, en 1789, ils peuvent en mettre plus de la moitié à leur actif. Le pays a eu de longues années de bien-être sous les divers gouvernements démocratiques jusqu'en 1861. — C’est vers 1857, qu'apparaît un nouveau parti, le parti républicain. Il se donnait comme mission l’affranchissement des nègres. C’était la lutte du travail libre, à larges salaires, contre le travail servile, à bas prix, du Midi ; lutte ouvrière qui s'est poursuivie, depuis, contre le prolétariat à bon marché de l’Europe, surtout de l'Italie. — Le Nord triompha du Midi. Les républicains s’installèrent au pouvoir, avec Lincoln, en 1861, et s’y sont maintenus depuis, sauf de 1884 à 1889 el de 1889 à 1893, où, grâce à une admirable discipline, les démocrates ont réussi à envoyer M. Cleveland à la Maison Blanche. Les républicains avaient fait la guerre de sécession ; ils eurent donc une clientèle mililaire énorme : il y a actuellement plus de retrailés qu’il n’y a jamais eu de soldats sous les drapeaux. Ils établirent dès lors des impôts qui, sans toucher directement aux individus, donnèrent d'immenses rendements : taxes énormes sur les marchandises étrangères, etc. Expéditions militaires, grands budgets, grandes dépenses, etc., tout cela n’effraye pas les républicains.

LES RAPPORTS DU POUVOIR EXÉCUTIF ET DU POUVOIR LEGISLATIF DANS LA CONSTITUTION DU 5 FRUCTIDOR AN III