CHAP. I. — ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS

1. On désigne sous le nom de Bureaux de bienfaisance les administrations préposées au service des secours à domicile. {Cire. min. 4 juin 1825.) Ces bureaux ont été institués par la loi du 7 frimaire an Y, qui disposa en même temps qu’un dixième serait ajouté au prix des billets d’entrée aux spectacles, bals et autres lieux d’amusement public, et que le produit de ce dixième serait employé à secourir les indigents qui ne sont pas dans les hospices; tel a été le premier revenu aflecté aux bureaux. D’après les dispositions de cette loi, il doit être formé, par les soins de l’administration municipale, au moins un bureau de bienfaisance par commune, et plus, si les besoins de la population indigente l’exigent. Chacun de ces bureaux est composé de cinq membres ; leurs fonctions sont gratuites, ils restent étrangers à tout maniement de deniers ; c’est un receveur rétribué qui fait les peiceptions. Les bureaux reçoivent, par les mains de cet agent qui en tient registre, les dons qui leur sont offerts directement par des personnes charitables. Les secours à domicile doivent être, autant que possible, donnés en nature.

La loi nouvelle abrogeait, en ce qui concerne les secours, les dispositions de deux lois antérieures en date des 19 mars 1793 et 22 floréal an II, qui n’avaient d’ailleurs jamais pu être appliquées. [Voy. Assistance publique.)

2. La loi du 7 fi imaire*an V était la conséquence de celle du IG vendémiaire de la même année, qui avait constitué les commissions administratives des hospices et leur avait rendu leurs biens. Ces lois avaient fait un retour vers l’ancien ordre de choses, en constituant les hospices et les bureaux de bienfaisance comme personnes civiles ayant leur revenu propre et pouvant en disposer sous la tutelle de l’administration supérieure.

3. .Nous avons vu que les ressources des bureaux de bienfaisance avaient été constituées d’abord par l’affectalion qui leur était faite des produits du droit sur les spectacles. La loi du 8 thermidor an Y fit entrer les hospices en partage avec eux pour cette branche de revenus ; mais ils reçurent d’amples compensations par l’assimilation qui leur fut accordée avec les établissements hospitaliers dans les avantages spéciaux créés en faveur de ces derniers par les lois des 1 6 vendémiaire et 10 ventôse an Y, et 4 ventôse an IX, qui leur affectaient les propriétés et rentes des anciennes institutions de bienfaisance supprimées

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depuis la Révolution, et leur en attribuaient encore d’autres dans certains cas déterminés. L’arrêté du 27 prairial an IX vint aussi leur donner part dans l’administration des biens affectés à la nourriture et à l’entretien « des hospitalières et des tilles de Charité attachées aux anciennes corporations vouées au service des pauvres » , et des biens destinés à l’acquit des fondations relatives à des services de bienfaisance et de charité à quelque titre que ce fût.

4. L’arrêté du 5 prairial an XI, modifié par les décrets des 12 septembre 180G et 30 décembre 1809, autorise les administrateurs des bureaux de bienfaisance: 1° à faire des collectes dans leurs arrondissements respectifs ; 2“ à faire poser des troncs dans les églises et temples ainsi que dans tous autres édifices publics ; 3” à faire par eux-mémes des quêtes dans les églises toutes les fois qu’ils le jugent convenable. Mais l’autorité ecclésiastique ayant la police intérieure des églises, les administrateurs doivent s’entendre préalablement avec elle pour régler l’exercice de leur droit de quête.

5. Un décret du 12 juillet 1807 met à la disposition des bureaux de bienfaisance les biens et revenus ayant appartenu aux établissements connus sous le nom de Caisses de secours, de charité ou éi épargne, à la charge de se conformer dans l’emploi des fonds au but de l’institution de ces établissements.

6. Enfin, l’ordonnance du G décembre 1843 dispose que nulle concession de terrains dans les cimetières communaux ne peut avoir lieu qu’au moyen du versement d’un capital dont deux tiers au prolit de la commune et un tiers au profit des pauvres ou des établissements de bienfaisance. D’après la jurisprudence, il appartient au préfet de fixer la pai;t des hospices et des bureaux de bienfaisance dans le produit des concessions funéraires, commé dans celui du droit des pauvres sur les spectacles, bals et concerts.

7. On vient de voir quelles peuvent être les sources des revenus propres des bureaux de bienfaisance et quel soin le législateur a pris pour les leur assurer en les mettant sous ce rapport sur la même ligne que les administrations hospitalières. Ils peuvent encore, en cas d’insuffisance de ressources, recevoir des subventions sur les fonds municipaux ou sur les fonds des départements et de l’État. Enfin les bureaux de bienfaisance reçoivent tous les dons et legs faits aux pauvres, dont ils sont les représentants légaux. [Voy. Assistance publique, 'I 12, Dons et legs.)

8. L’art. 14 de la loi du 24 juillet 1867 avait remis aux préfets le pouvoir de créer les bureaux de bienfaisance, après avis des conseils municipaux. Cette loi ayant été abrogée par celle du 5 avril 1884, les créations sont maintenant autorisées par décret rendu en Conseil d’État. [Cire, min. Int. 15 mai 1884.) Antérieurement à 1867, la compétence des préfets avait été contestée par diverses décisions judiciaires, d’après lesquelles un bureau de bienfaisance n’avait d’existence légale qu’autant qu’il avait été autorisé par un décret du chef de l’État. Cette jurisprudence avait mis en question la validité des décisions en vertu desquelles les bureaux créés par arrêtés

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préfectoraux avaient été autorisés à recevoir des dons ou legs ; mais elle a été réformée par un arrêt de la Cour suprême, du 1®^’ février 1875, qui décide « qu’on doit considérer comme ayant une existence légale, bien qu’ils n’aient pas été spécialement autorisés par un acte de l'autorité souveraine, les bureaux de bienfaisance qui, après avoir été autorisés par des arrêtés préfectoraux, en exécution et conforiiiément aux prescriptions de la loi du 7 fiimaire an V, ont fonctionné depuis sous la surveillance et avec le concours de l’administration ». {Gaz. des Trib. du 3 féor. 1875.)

9. La composition et le mode de nomination des commissions administratives ont été réglés par les lois du 21 mai 1873 et du 5 août 1879 qui sont communes aux hospices et aux bureaux de bienfaisance. D’après les dispositions combinées de ces lois, chaque commission est composée de six membres renouvelables et du maire. Des six membres renouvelables, deux sont élus parle conseil municipal; les autres sont choisis par le préfet. Une circulaire ministérielle du 1 5 mai 1 884 a déterminé les conditions de ces nominations. La présidence appartient au maire, qui a voix prépondérante en cas de partage. Les commissions ayant, aux termes de la loi, le droit d’élire, chaque année, un vice-président, le maire ne peut être remplacé par un adjoint que dans le cas où ce dernier remplit dans leur plénitude les fonctions de maire. Les délégués de l’administration sont nommés pour quatre ans. Chaque année, la commission se renouvelle par quart. Les commissions ne peuvent être dissoutes et leurs membres révoqués que par le ministre de l’intérieur. En cas de renouvellement total ou de création nouvelle, la commission est nommée par le ministre de l’intérieur, sur la proposition du préfet.

10. Les fonctions des administrateurs des bureaux de bienfaisance sont entièrement

Dans les villes populeuses, où la tâche serait audessus de leurs forces, ils peuvent se faire aider par les sœurs de charité « dont l’institution a pour but de porter aux pauvres des soins, des secours, des remèdes à domicile. » [D. 18 fée. 1809.) Les bureaux de bienfaisance peuvent également nommer, dans les divers quartiers des villes, pour les soins qu’il est jugé utile de leur confier, des commissaires et des dames de charité. {Ord. roy. 31 oct. 1821, art. 4.)

11. Après le choix des administrateurs, il n’en est pas de plus important que celui du receveur pour les établissements charitables. Ce comptable est nommé par le préfet sur une liste de trois membres présentés par la commission administrative. En cas de refus motivé par le préfet, la commission est tenue de présenter d’autres candidats. Les receveurs ne peuvent être révoqués que par le ministre de l’intérieur. [Art. G de la toi du 21 mai 1873.) Cette loi n’a point rapporté, d’ailleurs, les dispositions de l’ordonnance royale du 1 7 septembre 1837 et de la loi du 7 août 1851 suivant lesquelles le receveur municipal est, de droit, chargé de la recette charitable, lorsque les revenus réunis de l’hospice et du bureau de bienfaisance n’excèdent pas 30,000 fr. Mais, au cas où les revenus ordinaires d’un bureau de bienfai-

su BUREAUX DE BIENF., 12-I6.

sance ont dépassé ce chiffre pendant trois années consécutives, la commission administrative a le droit d’avoir un receveur spécial, en vertu des art. ?4 de l’ordonnance du 31 octobre 1821 et 12 de l’ordonnance du 17 septembre 1837.

12. Aux termes de l’art. 18 de l’ordonnance royale du 31 octobre 1821, il appartient aux préfets de nonmier les médecins des bureaux de bienfaisance, sur la présentation des administrateurs. Ces médecins sont révocables dans les mêmes formes ; mais leur révocation n’est définitive qu’après l’approbation du ministre de l’intérieur.

13. Les commissions administratives des bureaux de bienfaisance doivent présenter, chaque année, un compte moral rédigé d’après le mode tracé pour les hospices par la circulaire ministérielle du 8 février 1823, mais pouvant néanmoins recevoir les modifications nécessitées par la différence des opérations. {Art. 10 rfw décr. du 7 floréal an XIII; Cire. min. 10 mars 1866.)

14. Les bureaux de bienfaisance doivent tenir un registre contenant les noms de tous les indigents assistés par eux. Ce registre est divisé en deux parties : la première pour les indigents temporairement secourus, et la seconde, pour les indigents secourus annuellement. [Cire. 8 fév. 1823.) On en ajoute aujourd’hui une troisième pour ceux qui ne sont secourus (\\x' accidentellement.

15. Conformément à l’art. 17 de l’ordonnance du 31 octobre 1821, les bureaux doivent rédiger un règlement du service intérieur qui a pour principal objet de déterminer : 1° le nombre et l’ordre des séances de la commission ; 2® le nombre et les attributions des agents ou employés ; 3“ le mode d’admission aux secours ; 4° les règles à suivre pour leur répartition. Ces règlements doivent être approuvés par le préfet. Un modèle est annexé à la circulaire ministérielle du 10 février 1876.

16. Les règles de la comptabilité communale sont applicables aux bureaux de bienfaisance en ce qui concerne la division et la durée des exercices, la spécialité et la clôture des crédits, la perception des revenus, l’ordonnancement et le paiement des dépenses, et, par suite, le mode d’écritures et de comptes, ainsi que la formation et le règlement des budgets. [Art. 547 du déc. du 31 mai 1862.)

Un avis de la section de l’intérieur du Conseil d’État du 2 juin 1885 a décidé que la loi du 5 avril 1884 n’a point modifié la compétence des préfets en ce qui touche les aliénations, acquisitions, échanges, partages des biens immobiliers des bureaux de bienfaisance. Les préfets tiennent en effet leurs pouvoirs en cette matière du g 55, tableau A, du décret du 25 mars 1852, lequel n’a pas été abrogé par la loi du 5 avril.

L’art. 121 de la loi du 5 avril 1884, aux termes duquel, à défaut de décision rendue par le conseil de préfecture dans le délai de deux mois à compter du jour de la demande en autorisation d’ester en justice, la commune est autorisée à plaider, est applicable aux bureaux de bienfaisance. {C. d’Èt. 4 nov. 1891 et (j févr. 1892.)

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CHAP. II. — PBIHCIPES GÉNÉBADX DE L’ADMINISTBATIOM DES SECODBS À DOMICILE.

17. La loi du 7 frimaire an V voulait créer un bureau de bienfaisance par commune ; sans demander l’exécution stricte de cette loi dépourvue d’ailleurs de sanction, l’administration supérieure met toute occasion favorable à profit pour susciter l’organisation de bureaux de bienfaisance dans les communes où les besoins locaux réclament leur création.

Dans l’intérêt même des établissements et pour assurer leur stabilité, la jurisprudence exige qu’ils se trouvent pourvus d’une dotation d’au moins 50 fr. de revenus, soit eu immeubles, soit en rentes sur l’État, sans compter les subventions communales et les recettes légalement attribuées aux pauvres, telles que le tiers du produit des concessions funéraires, le droit des pauvres sur les spectacles, etc., les quêtes dans les églises. [Cire. M. I. 15 7nai 1884.)

18. Les ressources, très limitées, des bureaux de bienfaisance ne leur permettent de donner que des secours modiques. Ils sont empêchés de faire tout le bien qu’ils voudraient et ne peuvent qu’exceptionnellement tenter de tirer de la misèi e, à l’aide d’un secours d’une certaine importance, la famille nécessiteuse ou l’indigent qui mérite d’être sauvé. Mais il faut se garder d’en conclure que l’assistance du bureau soit inefficace et inutile. Le secours permanent donné au vieillard, le secours temporaire alloué à l’indigent valide surpris parle chômage ou la maladie n’est pas bien élevé ; mais, accru des dons de la charité privée, il rend la vie moins difficile, l’épreuve du moment moins douloureuse. Pour juger l’action charitable des bureaux de bienfaisance, il ne faut pas les isoler ; il faut au contraire les compléter en groupant autour d’eux les sociétés de charité maternelle, les ci-èches, le service des enfants assistés, les hospices et hôpitaux, les établissements généraux de bienfaisance, le service de la médecine gratuite en faveur des indigents des campagnes, les sociétés de secours mutuels, les monts-de-piété, les associations pour l’extinction de la mendicité, et toutes les œuvres si nombreuses, si actives de la charité privée qui, en ajoutant leur assistance à celle des bureaux de bienfaisance, ne laissent pour ainsi dire aucune souffrance sans soulagement, aucune misère sans secours. [Rapport de l’inspection générale des établisseme^its de bienfaisance, présenté à la suite de l’enciuête sur les bureaux de bienfaisance. Imp.nat., déc. 1874.)

19. La jurisprudence administrative tend à limiter les bureaux de bienfaisance, comme tous autres établissements dans le cercle de leurs attributions légales ; institués pour secourir les indigents à domicile, ils sont incapables de recevoir et d’administrer des libéralités faites en vue de créer un hospice, de fonder des lits d’hôpital, d’entretenir des écoles (Cire. Instr. publ. 8 fév. 1888). Toutefois, le règlement d’administration publique qui régit le service des secours à domicile de Paris {D. 12 août 1886) autorise les bureaux de bienfaisance à instituer des secours spéciaux pour frais de route et de rapatriement, loyers, apprentissage, admission dans les orphelinats, stations méridionales, établissements maritimes et autres

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établissements de bienfaisance ; elle les autorise aussi à faciliter l’admission des indigents dans les sociétés de secours mutuels [art. 4 G et Al).

Il est essentiel que l’intervention du bureau de bienfaisance soit discrète, accidentelle, essentiellement temporaire. « Il ne faut pas qu’elle vienne énerver l’esprit d’initiative et supprimer le sentiment de la responsabilité. Dans le temps de chômage, de concert avec l’autorité municipale, le bureau doit s’efforcer principalement d’organiser des ateliers de charité et de créer des travaux utiles à la commune et qui ont l'avantage de réhabiliter le secours et de transformer ainsi l’aumône en salaire. » {Rapp. de l’insp. (jén., déjà cité.) [Voy. aussi Atelier de charité.]

20. L’art. 7 de la loi du 21 mai 1873 sur les commissions administratives des établissements de bienfaisance a réalisé une amélioration dont la nécessité était depuis longtemps reconnue. D’après la loi du 7 frimaire an V, les bureaux de bienfaisance étant exclusivement chargés de la distribution des secours à domicile, les hôpitaux devaient, pour assister les mala*Jes indigents, attendre que ceux-ci eussent obtenu leur admission. L’expél ieiice a démontré les graves inconvénients de ce régime, qui scinde le traitement des malades en deux services séparés, ayant chacun son personnel médical indépendant et son administration distincte. Les bureaux de bienfaisance portaient ainsi le poids d’une dépense considérable qui absorbait une grande partie de leurs ressources. De création récente, puisqu’ils ne remontent pas au delà du 7 frimaire an V, ces établissements ne sont pas, à beaucoup près, aussi bien dotés que les hospices dont l’origine est plus ancienne et qui, de plus, ont hérité des fondations affectées aux indigents malades, alors qu’ils étaient exonérés du soin de les traiter à domicile. D’un autre côté, si, dans les cas graves, le traitement à l’hôpital est une nécessité, l’assistance à domicile est le plus souvent suffisante et même préférable. Elle m’impose aux classes nécessiteuses aucun changement d’habitudes; elle laisse le malade au milieu des siens ; et quand le médecin du bureau de bienfaisance est appelé dès le début, la maladie, dans la plupart des cas, cède à des soins bien diiigés. Les hôpitaux, au contraire, ne peuvent toujours se prêter à une admission immédiate, et la durée du traitement est alors d’autant plus longue que le mal lui-même est resté plus longtemps négligé. De là des charges plus lourdes pour les liôpitaux, qui se voient forcés d’augmenter le nombre de leurs lits et d’agrandir leurs bâtiments. Aussi, l’administration supéiieure a-t-elle émis le vœu «« que les bureaux de bienfaisance puissent arriver peu à peu à se décharger sur les hospices d’une dépense qui devrait incomber à ceux-ci. Ils pouri'ont, alors, secourir plus efficacement les indigents valides et perfectionner leur mode d’action. » {Enquête sur les bureaux de bienfaisance, Rapport du 20 déc. 1874.) La loi du 21 mai 1873 y aidera. Elle autorise, en effet, les hospices à affecter un tiers de leurs revenus au traitement des malades à domicile.

21. Par une circulaire du 2ô juin 1873, le ministre de l’intéiieur a cru devoir signaler aux préfets « la tendance abusive qui porte certains con-

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seils municipaux à s’immiscer dans l’administration charitable et à usurper ses fonctions, sous le prétexte que les établissements de bienfaisance sont plus ou moins largement subventionnés par la commune. Sans doute les assemblées municipales peuvent accorder ou refuser les subventions demandées par les hospices ou les bureaux de bienfaisance, puisque l’assistance ne constitue pas une dépense obligatoire. Mais il ne s’ensuit nullement que les conseils municipaux aient le droit de se substituer aux commissions charitables. La distribution des secours publics ne rentre pas dans les attributions de ces conseils ; l’art. 4 de la loi du 7 frimaire an V en a formellement investi les bureaux de bienfaisance. Il ne faut pas oublier que ces établissements, aussi bien que les hospices, ont, d’après notre législation, des revenus propres et une existence indépendante. »

22. On trouvera au mot Assistance publique les règles d’organisation du service de l’assistance médicale gratuite, telles qu’elles out été établies par la loi du là juillet 1893, et la part que doit prendre la commission administrative du bureau de bienfaisance de chaque commune dans l’application de la loi.