CHAP. IV. — ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION

Fect. 1. — Caractère de cette organisation.

49. L’organisation de l’administration n’est pas chose indiflerente. Destinée à être le lien de la société, a y réaliser les objets que nous venons de passer en revue, elle doit ressembler à un mécanisme dont les rouages fonctionnent avec régularité, précision, continuité et sans choc ni écart.

11 a fallu bien du temps pour que cet instrument ait atteiiit le degré de perfection qu’on lui reconnaît actuellement.

C’est la Révolution de 1789 qui lui a fait faire d’abord un pas considérable, en la séparant de l’autorité judiciaire, en lui assurant Findépendance et en lui donnant une hiérarchie particulière et symétrique. Toutefois, l’organisation créée par la loi du 22 décembre 1789 avait un grave défaut. Elle institua partout des autorités collectives. « 11 en résulta, dit Vivien, que l’autorité locale se trouva sans vigueur, le pouvoir central sans influence, les intérêts publies et privés sans garantie, et la nouvelle administration, si bien réglée dans une ordonnance théorique, si savante dans ses combinaisons, se déroba au pouvoir public quand il eut besoin de son concours. » [Études administratives, t. p. G4.1

50. Le premier Consul fit disparaître cette organisation en substituant, par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 fév. 1800), les préfets aux directoires des départements. « Administrer, dit alors le conseiller d’État Rœderer dans son rapport, est le fait d’un seul homme, et juger le fait de plusieurs. »

Il maintint et développa même, peut-être trop selon quelques auteurs, la centralisation qui, surtout depuis 1789, est l’un des caractères distinctifs de l’administration française’. 11 constitua cette administration d’une manière si rationnelle, que, dépositaire intelligente des traditions accumulées par la pratique de nombreuses années, instrument puissant et en même temps docile aux impulsions du Gouvernement, elle est toujours

1. r.a cPiUialisaiion a donné lieu à de bien vives attaques, et, en effet, elle n’çsl pas sans inconvénients, mais elle présente aussi d’importants avantages {yoy. Centralisation); il s’agiiait de trouver la juste mesure pour satisfaire à tous les intérêts. En attendant, de nombreuses mesmes ont été prises pour en desserrer les mailles.

prête à indiquer les améliorations suggérées par l’expérience et à les appliquer, si tel est le désir du ministre qui la dirige. Elle prendra rarement l’initiative des progrès, elle n’en a pas la mission • d’ailleurs elle n’en aurait que la peine et jamais la récompense, mais il faut reléguer parmi les fables « la sourde résistance des bureaux ». Elle ne résiste jamais à un ordre, pas même à la volonté présumée du ministre. [Voy. Bureaux.)

51. Actuellement l’autorité administrative est représentée à tous les degrés hiérarchiques par un fonctionnaire unique. Un ministre pour chaque branche de l’administration; un préfet pour chaque département, un sous-préfet par arrondissement, un maire par commune. Chacun de ces fonctionnaires est entouré de conseils, dont les avis sont tantôt nécessaires, tantôt facultatifs. Enfin, un système de juridiction complète l’organisation administrative, qui peut être l’ésumée en trois mots : action, conseil, jugement. L’action est confiée à des agents, ce mot pris dans un sens ti’ès large ; le conseil à des assemblées portant le nom de conseil, comité, chambre ; les jugements à des tribunaux administratifs. Énonçons brièvement les attributions de ces diverses autorités.

Sect. 2. — Agents.

52. L’autorité administrative, créée par les lois ou les Constitutions parce qu’aucun grand État ne peut s’en passer, émane du chef de FÉtat, et elle est souvent exercée par lui. Son intervention est indispensable dans un assez grand nombre d’actes, dont l’énumération serait impossible ici. Elle est motivée, soit par une délégation spéciale de la loi, soit par l’importance de la matière qu’il s’agit de régler. Ces actes embrassent une certaine généralité dans leur objet, s’étendent dans l’avenir par leur prévoyance et imposent des obligations ou des restrictions soit à l’ensemble des Français, soit à une classe de citoyens. Généralement , ces actes doivent être précédés d’une délibération du Conseil d'État.

53. iMais il est aussi des décisions prises sur le simple rapport d’un ministre ; elles sont généralement relatives à l’organisation d’un service public, à des intérêts individuels, à la nomination de fonctionnaires et de juges, à la concession des insignes de la Légion d'honneur, etc.

Tous les actes du chef de l’État doivent être contresignés par un ministre et insérés au Journal ojjiciel et au Bulletin des lois.

ART. l. - MINISTRES.

54. Sous l’autorité immédiate du chef de l’Etat, les ministres sont les chefs de l’administration, chacun dans la branche dont il porte le titre.

55. Les pouvoirs et les attributions des ministres sont afférents à leur fonction ou au departement dont ils sont chargés. Les premiers sont généraux, les seconds spéciaux.

Les pouvoirs et attributions générales sont :

Le contreseing des actes du chef de FÉtat relatif aux attributions de leurs ministères respectifs. De là vient le titre de secrétaire d’État ;

L’ordonnancement des dépenses publiques ;

La mise à exécution des lois et décrets ou ordonnances jiar des règlements, des instructions, des interprétations ;

ADMINISTRATION, 5G-go.

La iiOQiination d’un grand nombre de leurs subordonnés et agents 5

Le contrôle des actes des autorités inférieures qu'ils peuvent généralement conlirmerou réformer;

La direction des services publics qui leur sont confiés, et la préparation des mesures, décisions, règlements nécessaires ;

L’autorité des ministres s’exerce dans toute l’étendue de la France, et meme hors de ses frontières, si les nécessités du service l’exigent.

56. Le nombre des départements ministériels est fixé jiar le chef de l’État et peut être modifié selon la convenance des services publics ou selon les exigences de la politique. Il y a quelquefois (selon les régimes) des ministres sans portefeuille ; ils ne sont pas secrétaires d’État.

On a souvent nommé des sous-secrétaires d'État pour seconder les ministres. Ces derniers leur délèguent alors une partie de leurs fonctions administratives. Les sous-secrétaires d'État font généralement (comme les ministres sous la plupart des régimes) partie des assemblées législatives.

AUT. 2. - PUÉFETS.

57. Le préfet administre le département territorial. 11 y est à la fois l’organe du Gouvernement et le représentant des intérêts départementaux.

Nommé par le chef de l’État sur la proposition du ministre de l’intérieur, il est l’agent de tous les ministres. Son autorité ne se renferme pas dans une branche spéciale des services publics, mais elle est restreinte aux limites du département qu’il administre.

58. Comme organe ou rei)résentant du Gouvernement, il exerce une autorité qui lui est propre et qui lui est déléguée, soit directement par une loi, soit par le chef du Gouvernement.

11 peut prendre des arrêtés et prescrire des mesures obligatoires pour la totalité ou partie des habitants de son département; il nomme la plupart des fonctionnaires ou agents qui lui sont subordonnés ; il en révoque quelques-uns et en suspend d’autres, sauf à en référer à l’autorité supérieure. Il est le chef de la police dans son département et peut, au besoin, requérir la force publique. 11 rend exécutoires les rôles des contributions directes; détermine l’époque de l’ouverture et de la fermeture de la chasse et de la pêche ; exerce dans certains cas la tutelle administrative sur les communes et établissements d’utilité publi(|ue, et prend, en général, toutes les mesures nécessaires pour l'exécution locale des lois.

59. Comme agent des ministres, il exécute leurs ordres, transmet aux autorités inférieures leurs décisions, règlements, instructions; i)rend des informations, donne son avis, fait des propositions et surveille la marche des divers services publics.

60. Comme chef de l’administration départementale, il en établit le budget, ordonnance les dépenses, applique les mesures légalement votées par le conseil général et lui en rend comjite. 11 a toujours le droit de prendre telle mesure provisoire qui serait réclamée par l'intérêt du département, sauf à en référer à l'autorité compétente. Enfin, le préfet représente le département devant les tribunaux.

ADMINISTRATION, gi-gô.

AUT. 3. - SOUS-PUÉFETS.

61. Les sous-i)réfets représentent le Gouvernement dans les arrondissements. Leur autorité est très restreinte. Ils ne sont en général que des agents de transmission, d'information, de surveillance.

Le sous-préfet a une autorité i)ropre dans des questions de grande voirie {L. Jlorécd un .V, urt. 3) et dans celle du recrutement. (/>. 2t murs 1832, u?'t. 10 et 12.) Il jemplace le préfet dans les cas spéciliés à l’art. 17 du Code forestier; il nomme les répartiteurs des contributions directes; il délivre des commissions aux gardes cham|)êtres communaux et agrée les gardes particuliers.

Comme le préfet, le sous-préfet est nommé par le chef de l’État.

AUT. 4. - MAIUES.

62. Le maire est le chaînon qui relie l’administration à l’administré. C’est lui qui, en général, doit obtenir l’exécution effective des lois, des décrets et des décisions de l’autorité supérieure. Quoique hiérarchiquement subordonné au souspréfet, au préfet, au ministre, ses pouvoirs propi-es sont très étendus, très variés, mais restreints aux limites de sa commune.

11 est à la fois :

Chargé directement par la loi de certaines fonctions;

Agent de l’autorité supérieure;

Chef de l’administration communale et représentant des intérêts communaux.

63. Comme délégué direct des lois, il estollicier de l’état civil, oflicier de police judiciaire, enfin il est investi du droit de prendre des arrêtés sur les objets confiés par les lois à sa vigilance. (Voy. Organisation communale.)

64. Comme agent de l’autorité, il est chargé de l’ordre public ; il transmet les décisions des fonctionnaires supérieurs, veille à leur exécution, vérifie ou contrôle les résultats obtenus, en rend compte, prend des informations ; en un mot, il est l’œil et le bras de l’administration supérieure dans la commune.

65. Comme chef de l’administration de la commune et commeorgane de ses intérêts, le maire est chargé, saufla surveillance de l’autorité supérieure:

1® De la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoira l'exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs ;

2® De la conservation et de l'administration des propriétés de la commune, et de faire en conséquence tousactes conservatoires desesdroits ;

3® De la gestion des revenus ; de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale;

4® De la proposition du budget et de l’ordonnancement des dépenses ;

ô® De la direction des travaux communaux ;

G® De souscrire des marchés, de passer des baux et les adjudications des travaux communaux, dans les formes établies par les lois et règlements ;

7® De souscrir(‘, dans les mêmes formes, les acU'S de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été dOment autorisés ;

26 ADMINISTRATION, gg-ti.

8^* De représenter la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant.

66. Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels la loi ne prescrit pas un mode spécial de nomination. 11 suspend et révoque les titulaires de ces emplois.

67. Le maire peut déléguer une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en leur absence, aux conseillers municipaux qui sont appelés à en faire les fonctions.

68. Les fonctions des maires, ainsi que celles de leurs adjoints, sont essentiellement gratuites. Ces fonctionnaires sont, selon le régime politique en vigueur en France, soit nommés par le Gouvernement, soit él us. (Foy. Organisation communale.)