I . De l’envoi prescrit par l’art

qu’elle méconnaissait complètement l’objet et la pensée même du conflit, qui procède de la crainte d’empiétements de la part de l’autorité judiciaire sur l’autorité administrative, et qui, dès lors, ne peut être orgnnisé de façon à fournir à la première de ces autorités le moyen, d’une part, de consommer par une simple omission les empiétements mêmes que l’on redoute, d’autre part, de paralyser l’eflicacité de l’arme remise à l’administration pour les combattre.

Aussi, par de nombreuses décisions, le Conseil d’État a constamment déclaré recevables les conflits élevés dans de telles circonstances. jNous citerons notamment une décision du 26 août 1835, ainsi motivée :

« Considérant qu’il résulte de la lettre adressée le 24 juin 1835 au préfet du département de la Loire-Inférieure par le procureur général près la cour de Rennes, que le déclinatoire du préfet, en date du 15 novembre 1834, a été par lui déposé au greffe et n’a pas été mis sous les yeux de la cour ; que la cour royale de Rennes avait été appelée par ce mémoire à statuer sur sa compétence ; que la cour royale de Rennes n’a statué (au fond), par son arrêt du 9 avril 1835, que dans l’ignorance où elle était de l’existence dudit mémoire, présenté par le préfet, et de son dépôt au greffe ; que l’erreur ou l’omission de Y officier ministériel^ ne peut faire obstacle à l’exercice du droit que les lois confèrent à l’autorité administrative pour, revendiquer, par la voie du conflit, les contestations dont la connaissance lui appartient ; que le procureur général n’a adressé ledit arrêt du 9 avril 1835 au préfet que le 24 juin 1835 ; que dès lors l’arrêté de conflit du 6 juillet suivant a été pris dans les délais prescrits par l’ordonnance du l®'^juin 1828 . »

11 a été statué dans le même sens, et quelquefois dans les mêmes termes, les 1 5 décembre 1842, 21 août 1845 et 21 janvier 1847.

La Cour de cassation a eu, de son côté, l’occasion de s’associer à cette jurisprudence par un arrêt du 26 mars 1834, que nous aurons à citer plus loin (n° 129), et qui a posé en principe que l’administration ne saurait être responsable de l’inobservation de celles des formalités de l’ordonnance de 1828 dont l’exécution n’est pas mise à, sa charge. Telle est en effet la distinction qui doit être faite pour résoudre, dans les divers cas où elle se présente, la question de savoir quelles sont les irrégularités qui doivent entraîner la nullité du conflit Le Conseil d’État, ainsi qu’on l’a déjà vu, ainsi qu’on le verra encore, n’hésitait pas à prononcer cette nullité à raison de l’inobservation ou de la violation des conditions et formalités dont l’accomplissement incombe à l’administration, et il ne se préoccupait pas alors de ce que les ordonnances de 1828 et de 1831 n’ont point prescrit ces conditions et formalités à peine de nullité : cette sanction n’est écrite dans aucune des dispositions de ces ordonnances, elle est généralement inusitée dans les lois administratives, et cependant il n’est évidemment pas possible d’en conclure que ces lois et ordonnances

1. Le rédacteur de la décision a évidemment voulu dire : l'officier du ministère public. Les décisions intervenues ultérieurement sur des espèces semblables ont évité cette erreur.

peuvent être impunément violées. Il n’est pas davantage possible de transporter en ces matières la règle de l’art. 1 030 du Gode de procédure civile qui porte qu'aucun exploit ou acte de procédure ne pourra être déclaré nul si la nullité n’en est pas formellement prononcée par la loi, car il ne s’agit ici ni d’exploits ni d’actes de procédure.

Au surplus, si le préfet venait à être averti, par une voie quelconque, d’un jugement ou d’un arrêt rendu sur le fond dans l’ignorance de son déclinatoire, il ne serait pas obligé d’attendre, pour élever le conflit, l’envoi de la copie de ce jugement ou de cet arrêt par l’intermédiaire du parquet, et il pourrait, après avoir obtenu la délivrance d’une expédition de la décision, élever immédiatement le conflit ; ce serait même, de sa part, un acte de bonne et sage administration, qui atténuerait autant que possible les inconvénients inséparables du conflit dans ce cas.

102. En dehors de ce cas exceptionnel, l’art. 8 prévoit et règle les deux cas ordinaires : ou le déclinatoire est rejeté, ou il est admis par le tribunal. Cet article se place d’ailleurs dans la supposition d’un déclinatoire proposé en première instance ; mais nous verrons 112 et suiv.) que quelques-unes de ses dispositions peuvent également recevoir leur application en appel.

103. En premier lieu, le déclinatoire peut être rejeté par le tribunal : c’est le cas prévu par le I 1®*^ de l’art. 8.

Dans quels cas le déclinatoire est-il rejeté ? dans quels cas, par conséquent, le préfet peut-il exercer le droit qui lui est confié et remplir les obligations qui lui sont imposées en vue de cette hypothèse?

Il n’y a pas de difficulté d’abord si le tribunal, mentionnant expressément le déclinatoire, l’écarte en termes formels par le dispositif de son jugement, ou se déclare compétent et retient la cause, nonobstant la revendication élevée par le préfet.

II n’y a guère de difficulté, non plus, lorsque le procureur de la République a pris sur lui de ne pas communiquer le déclinatoire au tribunal, et que celui-ci n’a pas encore statué au fond : le préfet doit alors provoquer un jugement sur son déclinatoire, il ne peut pas élever immédiatement le conflit. (7 mars 1850.)

104. Mais il peut arriver que le ministère public ait omis de communiquer le déclinatoire au tribunal et que celui-ci procède immédiatement- au jugement du fond. 11 peut arriver également que le tribunal, tout en ayant reçu cette communication, procède comme si elle n’avait pas eu lieu, et statue, soit sur la compétence contestée par les parties, soit au fond sans faire aucune mention de l’intervention du préfet. 11 peut arriver encore que le tribunal, au lieu de rejeter le déclinatoire comme mal fondé, comme revendiquant mal à propos pour l’administration une question qui serait de la compétence judiciaire, l’écarte comme irrégulier ou tardif, et déclare qu’il n’y a lieu pour lui d’y statuer.

Déjà nous avons eu l’occasion 95 et 96) d’indiquer les solutions données à ces questions par la jurisprudence : nous n’y revenons pas. Ces solutions découlent d’un seul et même principe : l’autorité judiciaire a été mise en état et en de*-

662 CONFLIT, 105, loc.

meure d'examiner elle-même sa compétence ; le vœu de l’ordonnance de 1828 est dès lors accompli, l’administration peut user de son droit.

105. Il peut arriver, en outre, que le tribunal, connaissant ou ne connaissant pas le déclinatoire, rende un jugement simplement préparatoire ou même interlocutoire, qui ne juge, ni explicitement ni même implicitement, la question de compétence ; ce jugement équivaut-il au rejet du déclinatoire et autoiise-t-il le préfet à élever immédiatement le conflit ? La jurisprudence a résolu, elle devait résoudre négativement cette question. Le déclinatoire, en eflet, k la différence du conflit, n’oblige pas l’autorité judiciaire à surseoir absolument k toutes procédures, il ne saurait, dès lors, l’empêcher de prendre les mesures d’instruction qui peuvent lui paraître nécessaires, avant de statuer sur la question de compétence, et de là il suit que de telles mesures n’impliquent point par elles-mêmes le rejet de la revendication faite par le préfet.

Ainsi, sur une demande en réparation de dommages causés par l’exécution de travaux publics, le tribunal, en pi'ésence du déclinatoire du préfet, rend un jugement par lequel, avant dire droit, il ordonne une expertise k l’efifet de constater si les dommages sont temporaires ou permanents. Ce jugement pouvait bien faire supposer que, dans la pensée du tribunal, la question de compétence serait résolue par le rejet du déclinatoire, s’il était reconnu que les dommages étaient permanents. Mais, en définitive, le dispositif seul constitue la décision et, dans l’espèce, il n’y avait pas de décision sur le déclinatoire. Aussi le conflit a-t-il été annulé. (30 mars 1842.)

De même, sur l’appel d’un jugement rendu par un juge de paix, le préfet propose le déclinatoire et le défendeur conteste la recevabilité de l’appel ; le tribunal, sans s’occuperdu déclinatoire^ accueille ce dernier moyen ; le conflit élevé dans de telles circonstances est manifestement prématuré. (31 déc. 1814.)

On peut citer dans le même sens les décisions des 8 novembre 1829, 27 février 1836, 4 juillet 1837, 1 1 juillet 1845, 5 janvier 1860, etc. Elles se rattachent au principe même du conflit : il n’y a conflit qu’autant qu’il y a contradiction entre les deux autorités, et la contradiction ne résulte que de l’acte par lequel l’autorité judiciaire, régulièrement invitée par l’autorité administrative k se dessaisir, refuse de faire droit k cette demande, en affirmant sa propre compétence : le conflit ne peut donc être élevé qu’a cette condition.

106. Il faut néanmoins éviter d’exagérer le sens et la portée de cette jurisprudence ; elle n’a été établie que dans des espèces où le tribunal, même en préjugeant plus ou moins dans ses motifs la question de compétence posée par le déclinatoire, ne l’avait pas implicitement jugée par son dispositif ; mais, si cette dernière hypothèse se réalisait, le préfet pourrait et devrait regarder son déclinatoire comme ayant été rejeté, et élever alors le conflit. C’est ce qui résulte de la décision suivante du Tribunal des conflits (3 avril 1850):

« Considérant que, par mémoire en date du 17 juillet 1848, le préfet du Nord avait demandé,

devant le tribunal civil de Dunkerque, le renvoi de la cause devant l’autorité administrative ; que le procureur de la République a fait connaître ce mémoire au tribunal et a pris des conclusions formelles sur la demande qui en était l’objet 5 — considérant que, par jugement du 21 mai 1849 ‘, le tribunal, sans mentionner le déclinatoire, l’a rejeté implicitement en statuant comme s’il n’existait pas; — considérant que, dans ces circonstances, le préfet s’est conformé k l’art. 8 de l’ordonnance du l®*" juin 1828, lorsque, en élevant le conflit, il a tenu le déclinatoire pour rejeté.... »

La nuance qui sépare cette solution de celles que nous avons précédemment citées est délicate, il importe de la saisir exactement, pour faire, au besoin, une saine et judicieuse application de ces diverses décisions.

107. Si le déclinatoire est rejeté, le préfet élever le conflit. Il peut l’élever; c’est une faculté laissée k son appréciation, ce n’est pas une obligation pour lui ; soit que les motifs du jugement lui démontrent qu’il s’est trompé en revendiquant le litige pour l’administration, soit par toute autre cause, il peut ne pas pousser plus loin cette revendication. Mais si le jugement qui a rejeté sou déclinatoire est frappé d’appel par l’une des parties, l’abstention du préfet après ce jugement ne lui nuit pas devant les juges d’appel, il ressaisit alors son droit, il peut proposer devant eux un nouveau déclinatoire et élever, s’il y a lieu, le conflit. C’est Ik, comme nous l’avons vu (n°* bh et suivants).^ un des cas dans lesquels le conflit peut être élevé en appel, car il ne l’a pas été en première instance. (Art. 4, I 2, et art. 11.)

Si, au contraire, le rejet de son déclinatoire par le tribunal n’ébranle pas sa conviction, si ce rejet le détermine k agir immédiatement, il doit élever le conflit dans la quinzaine de l’envoi qui lui a été fait du jugement, conformément k l’art. 7, et le conflit n’est régulièrement élevé qu’autaiit que, dans le même délai, il a été déposé au greffe. (10 mars 1858, 16 fév. 1860, 2 août 1860, 16 mai 1863, 10 fév. 1883, etc.)

Ainsi qu’on le voit, c’est la date de l’envoi du jugement, constatée par le registre tenu au parquet, qui fait courir le délai ; il n’y a donc pas k rechercher la date plus ou moins incertaine de la réception des pièces k la préfecture. [Cons. d'Ét. 25 avril 1845^ 7 déc. 1847, implicite.)

Le conflit serait prématuré et par suite annulé pour violation d’une formalité substantielle s’il était pris par le préfet avant qu’il ait pu avoir connaissance du jugement de rejet du déclinatoire.

Mais le jour de l’envoi ne compte pas dans le délai (23 juill. 1841, 7 août 1843, etc.). Le jour de l’échéance, c’est-k-dire le dernier jour de la quinzaine, doit, au contraire, y être compris (30 déc. 1843). Ces deux règles sont de droit commun (sauf quelques exceptions spéciales) en matière de délais.

L’envoi du jugement ne suffirait pas s’il n’était

1. Par ce jugement, le tribunal, sans mentionner et même sans viser le déclinatoire, avait ordonné une expertise ayant pour objet, non pas seulement de vérifier certains faits pouvant influer plus ou moins sur la solution de la dilllculté, nia's d’examiner précisément la question préjudicielle dont le déclinatoire revendiquait la reconnaissance.

accompagné, ainsi que le prescrit l'art. 7, d'une copie des conclusions ou réquisitions du ministère public ; mais il suffirait que ces conclusions ou réquisitions fussent textuellement rapportées dans la copie du jugement. (28 janv. 1848, 25 nov. 1852.)

108. La signification du jugement au préfet par la partie intéressée ne remplacerait pas l'envoi exigé par l’art. 7 et ne ferait pas courir le délai. Ainsi jugé par le Conseil d'État le 8 septembre 1839.

Cette jurisprudence a été critiquée; on a dit que les parties avaient intérêt à mettre le préfet en demeure d’user de son droit, et que, si le ministère public négligeait de faire l’envoi dont le soin lui est confié, il fallait bien qu’elles eussent le moyen de suppléer à son inaction. Mais, d’une part, il est peu probable que le ministère public, averti officieusement par la partie qui croirait y avoir intérêt, ne s’empressât pas de satisfaire à l’obligation qui lui est imposée. D’autre part, le texte de l’ordonnance ne laisse pas prise à la discussion, et il faut reconnaître que, si elle est exécutée, le préfet sera bien plus promptement rais en demeure par un envoi fait dans les cinq jours qu’il ne le serait jamais par une signification.

109. De ce que l’envoi seul fait courir le délai, il suit que, si le ministère public ne l’a pas effectué dans les cinq jours du jugement (art. 7), on ne sera pas fondé à prétendre que le conflit élevé plus de vingt jours après la date du jugement, mais dans la quinzaine de l’envoi, doit être annulé comme tardif. Ainsi l’a jugé le Tribunal des conflits par une décision du 3 juillet 1850, qui n’a fait que confirnier la jurisprudence antérieure du Conseil d’État’, et qui est une nouvelle application des principes sur lesquels repose la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation, analysée au n° 102 ci-dessus.

110. Du reste, ainsi que nous l’avons déjà fait observer dans un cas analogue, si le préfet recevait les pièces nécessaires par une autre voie (ce qui peut arriver quand il est en même temps partie dans la cause), il ne serait pas obligé d’attendre l’envoi à faire par le parquet; il pourrait élever immédiatement le conflit, et il ne ferait en cela que se conformer à l’esprit de l’ordonnance de 1828, qui a voulu accélérer autant que possible le jugement des conflits. M. Bodlatignieu (p. 494) cite une décision du 1 0 septembre 1 845 qui l’aurait ainsi jugé ; cette décision n’indique cependant pas la question, et, si la difficulté a été agitée dans le sein du Conseil, la solution reste inaperçue au dehors ; mais, à notre avis, la difficulté n’en serait pas une.

111. En second lieu, le déclinatoire présenté en première instance peut être admis par le tribunal.

S’il en est ainsi, il n’y a pas de conflit, la reven- •dication destinée à le prévenir a atteint son but. Mais le jugement de première instance, qui a statué en ce sens, peut être fi*appé d’appel par la partie qui a ou croit avoir intérêt à contester la compétence administrative. Alors le conflit peut naître devant les juges d’appel, l’administration jeprend son droit et l’exercice en est réglé par le

1. Voy. notamment 3 février 1835, 19 novembre 1837 et .surtout 7 décembre 1844.

g 2 de l’art. 8 : le préfet peut élever le conjlit dans la quinzaine qui suit la signification de Vacte d'appel.

Déjà nous avons expliqué (n® 88) que la jurisprudence, depuis 1840, permet, dans ce cas spécial, d’élever le conflit directement sans que le préfet soit obligé, mais sans qu’il soit empêché de présenter préalablement un nouveau déclinatoire.

112. Quant au délai, l’application en est facile dans le cas où le préfet était en même temps partie en cause devant le tribunal de première instance ; car alors l’appel lui est nécessairement signifié. Mais s’il n’était pas partie en cause, le délai courtil de la date de la signification de l’appel faite par l’appelant à l’intimé, ou bien ne court-il que de la signification de cet appel faite au préfet luimême ? La première opinion aurait l’inconvénient d’exposer l’administration à voir périr son droit sans qu’elle eût le moyen de l’exercer : en effet, l’appel, s’il ne doit pas être signifié au préfet, peut fort bien être ignoré de ce fonctionnaire, surtout pendant le délai fort court que fixe le g 2 de l’art. 8 ; or, ce résultat serait d’autant plus regrettable que la déclaration d’incompétence déjà émanée des premiers juges rend la revendication plus sérieuse et en augmente extérieurement la force. D’un autre coté, obliger l’appelant à signifier l’appel au préfet, c’est aggraver les frais de la procédure, en ajoutant au texte de l’art. 8 une disposition qu’il ne contient pas. Cependant la difficulté a été résolue dans ce dernier sens par le Conseil d’État le 30 août 1847.

113. Cette question n’a pas, au surplus, tout l’intérêt qu’elle paraît avoir ; car, ainsi que nous l’avons dit et ainsi que le constate M. Boui.ati- GMEH (p. 491), les préfets peuvent, au lieu d’élever directement le conflit dans les termes du I 2 de l’art. 8, renouveler d’abord le déclinatoire, non seulement dans la quinzaine de la signification de l’appel du jugement par lequel le tribunal de première instance s’est déclaré incompétent, mais dans tout le cours de l’instance jusqu'à l’arrêt définitif sur le fond. Si donc un préfet laissait expirer ce délai de quinzaine sans élever le conflit, il pourrait encore revendiquer la contestation à la condition de proposer un nouveau déclinatoire, tant que les juges d’appel n’auraient pas définitivement statué au fond. Seulement si, plus de 15 jours après la signification qui lui aurait été faite de l’acte d’appel, il élevait directement le conflit, ce conflit devrait être annulé comme irrégulier ; dans l’état actuel de la jurisprudence, la disposition du § 2 de l’art. 8 n’a pas d’autre sanction. {Trib. confl. 13 nov. 1875.)

114. Quant à l’appel lui-même, l’art. 8 n’a posé aucune règle particulière : il s’est ainsi référé aux formes et délais déterminés par les art. 4i3 et suivants du Gode de procédure, d’où il suit notamment que la partie intéressée a, dans les cas ordinaires, deux mois pour interjeter appel, à dater de la signification qui lui a été faite du jugement. Un temps assez long pouvant s’écouler avant que cette signification soit faite, et le conflit pouvant renaître en appel, la question de compétence ne recevra peut-être pas toujours une solution définitive aussi prompte que le désiraient

664 CONFLIT, us, lie.

les auteurs de Tordonnance de 1828. Sous ce rapport, il eût pu être utile d'établir un mode particulier de signification des jugements qui admettent ou rejettent le déclinatoire ; mais il eût fallu concilier ces prescriptions spéciales et d’intérêt public avec le droit et l’intérêt de la partie privée, qui ne sauraic être tenue d’interjeter appel qu’autant que la partie adverse, qui a obtenu le bénéfice du jugement, la met en demeure d’acquiescer à ce jugement ou d’en poursuivre la réformation. Quoi qu’il en soit, l’ordonnance de 1828 a laissé les choses à cet égard sous l’empire du droit commun.

115. L’art. 8, ainsi que nous l’avons dit, prévoit surtout le cas où le déclinatoire est présenté en première instance. Mais on a vu qu’il peut également être proposé pour la première fois ou être renouvelé en appel, aux mêmes conditions générales qu’en première instance.

S’il est admis par la cour d’appel, cette décision termine ou plutôt arrête la lutte, quant à la compétence. Il peut arriver cependant que la partie intéressée se pourvoie en cassation et que l’arrêt qui a admis le déclinatoire soit cassé : l’affaire est alors renvoyée devant une autre cour à l’état d’appel, et les parties et l’administration se retrouvent, devant cette nouvelle cour, dans la même situation et avec les mêmes droits qu’avant l’arrêt cassé.

116. Si, au contraire, le déclinatoire est rejeté par la cour d’appel, et si le préfet, dans la quinzaine de l’envoi de l’arrêt, n’élève pas le conflit, il n’a plus, comme en première instance, la ressource éventuelle de l’élever encore devant une autre juridiction : il n’a du moins cette ressource qu’autant que, sur le pourvoi en cassation formé par l’une des parties, l’arrêt viendrait à être cassé et les parties renvoyées à une autre cour. Mais, à ce sujet, une hypothèse assez délicate s’est présentée devant le Conseil d’Etat. Par suite de la cassation d’un arrêt, l’affaire avait été portée devant une autre cour ; là le préfet, usant pour la première fois de son droit, propose un déclinatoire, et la cour rend un arrêt par lequel, en même temps qu’elle rejette le déclinatoire, elle renvoie la cause et les parties, sur le fond, devant un tribunal de première instance autre que celui qui avait déjà connu du procès. Le préfet n’élève pas le conflit dans la quinzaine de l’envoi de cet arrêt ; mais il propose un nouveau déclinatoire devant le tribunal saisi du renvoi, et, ce déclinatoire ayant été rejeté, il élève le conflit. Ce conflit était-il recevable ? Pour la négative, on argumentait des termes des art. 8 et 1 1 , qui en effet semblaient imposer, dans ce cas, l’obligation de le présenter, à peine de nullité, dans le délai que le préfet avait laissé expirer. Mais, en sens contraire, on répondait qu’en principe le conflit peut être élevé tant que l’autorité judiciaire n’a pas définitivement prononcé sur le fond de la contestation 5 on ajoutait que la déchéance établie par l’art. 1 1 s’applique seulement au cas où le préfet voudrait, après le délai de Part. 8, élever le conflit devant le tribunal saisi de V affaire, c’est-à-dire devant le même tribunal, et qu’en fait telle n’était pas la situation. Cette dernière interprétation a prévalu. (15 déc. 1853.)