DE LA REFORME DE LA COKTRIBDTIOK DES PORTES ET FENÊTRES
Ainsi qu'on l'a vu dans l'historique, la contribution des portes et fenêtres a été l'objet de nombreuses tentatives de réforme ; on a cherché, à diverses reprises, une amélioration de l'assiette de l'impôt soit dans ses modifications de tarifs, soit dans la transformation des bases de cotisation.
Aucun des essais qui ont été tentés n'a pu aboutir parce que la substitution au nombre des portes et fenêtres d'éléments de cotisation tirés de la valeur même des propriétés bâties nécessitait deux opérations préalables : 1" la division, dans les matrices, des propriétés non bâties et des propriétés bâties qui étaient confondues dans le même document depuis 1821 ; 2° une évaluation générale de ces dernières propriétés.
Toute tentative de réforme devait échouer devant ces deux obstacles. Il n'en serait plus de môme aujourd'hui. Depuis le 1^"' janvier 1883, les propriétés bâties sont inscrites dans des matrices spéciales en exécution de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 ; d'autre part, il a été procédé (L. 8 aotU 1885, art. 34) au recensement de toutes les propriétés bâties et à l'évaluation de leur valeur locative réelle : comme on le sait, les résultats de cette dernière opération, sanctionnés par la loi du 8 août 1890, servent, depuis le l^"" janvier 1891, de base à l'assiette de la contribution foncière des propriétés bâties.
Le Parlement a donc entre les mains les moyens de transformer l'impôt dans un sens plus conforme aux règles de la justice distn'butive. La question a été examinée d'une manière approfondie par M. Godefroy Cavaignac, rapporteur du projet de loi sur les contributions directes de 1892 ; il a exposé avec détail les résultats des études faites par la direction générale des contributions directes et les conditions dans lesquelles la réforme pouvait être réalisée {rapport du 11 juin 1891); mais la commission du budget a pensé qu'il serait prématuré d'utiliser, dans le budget de 1892, les résultats du travail d'évaluation des propriétés bâties et qu'il convenait « avant de tirer de cette évaluation de « nouvelles conséquences pratiques , d'attendre « qu'elle ait été consolidée par l'épreuve des <r faits ».
Il ne sera pas sans intérêt de faire connaître ici les différents systèmes suivant lesquels pourrait s'effectuer la transformation de l'impôt actuel.
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19. Réunion de la contribution des portes et fenêtres à l'impôt personnel-mobilier.
La contribution des portes et fenêtres a été souvent considérée comme un supplément à la contribution personnelle-mobilière. On doit reconnaître qu'à l'origine les créateurs de l'impôt avaient entendu lui attribuer ce caractère ; dans son rapport au Conseil des Anciens du 1" frimaire an VU, Legrand disait : « Il ne faut pas se le dissimuler, l'impôt « des portes et fenêtres qu'on nous propose est un « accroissement à l'imposition directe et à l'imposi- « tion mobilière ; cet impôt est, dans sa plus grande « partie, un impôt mobUier, puisqu'il s'exige, en « définitive, et toutes les fois qu'il y a location, des « principaux locataires et de leurs sous-locataires, « qu'on fait abstraction de la propriété, et que c'est « l'occupation du logement qui fixe la portion con- « tributive de chacun »
Quelle qu'ait été l'intention du législateur, il faut constater que la réunion des deux contributions personnelle-mobilière et des portes et fenêtres rencontre aujourd'hui peu de partisans : la majorité des auteurs, la plupart des commissions parlementaires qui ont étudié la question pensent qu'il ne faut voir, dans l'impôt des portes et fenêtres, qu'un supplément à l'impôt foncier sur les propriétés bâties. C'est l'avis qu'exprimait déjà, quelques années après la création de l'impôt, Fabre de l'Aude dans son rapport au Tribunal du 10 floréal an X, sur les contributions directes de l'an XI. « On aurait, du reste, de la peine à se persuader, disait-il, qu'une contribution assise sur les portes et fenêtres, que le propriétaire est obligé de payer pour toute sa maison s'il l'occupe seul, et même pour la partie habitée par le locataire, si ce dernier ne paie point, ne soit pas une addition à la
contribution foucière » On a fait remarquer, il
est vrai, que le locataire ou l'occupant devant payer l'impôt des portes et fenêtres aussi bien que l'impôt personnel-mobilier, la fusion de ces deux impôts n'apporterait aucun changement dans ce qui existe en fait.
Or, l'administration des contributions directes a cherché à se rendre compte, en 188*9, de l'usage que faisaient les propriétaires de la faculté qui leur est accordée d'exiger le remboursement, par leurs locataires, delà contribution des portes et fenêtres. Elle a constaté que, dans les communes rurales, les propriétaires ne se faisaient généralement pas rembourser l'impôt. Il n'en est autrement que dans 1 1 départements appartenant aux régions du centre, de l'ouest et du nord-ouest, et encore, dans ces départements, l'exception ne porte-t-elle que sur les fermes et les maisons importantes louées par baux authentiques. Dans les villes, les propriétaires usent plus fréquemment du droit que leur donne la loi du 4 frimaire an VU; mais l'enquête a montré qu'en résumé la majeure partie des propriétaires payaient l'impôt, soit pour les locaux qu'ils occupent personnellement, soit pour ceux qu'ils donnent à loyer, et que la contribution n'était directement acquittée que par le tiers des locataires (1,4'J0,000 environ).
La réunion de la contribution des portes et fenêtres à l'impôt personnel-mobilier aurait donc pour première conséquence d'imposer la majorité des locataires au profit des propriétaires qui perçoivent actue'Ucment la taxe, sous forme de loyer, 6ur leurs locataires. D'autre part, U n'y a pas iden-
tité de matière imposable entre les deux contributions, la contribution mobilière ne portant pas sur les locaux commerciaux ou industriels atteints par l'impôt des portes et fenêtres. Enfin, le recouvrement de l'impôt serait moins bien assuré qu'il ne l'est aujourd'hui.
La répartition du principal de la contribution des portes et fenêtres au prorata des valeurs locatives d'habitation aurait pour résultat d'augmenter 33 départements, quelques-uns dans des proportions considérables (Seine-et-Oise, 70 p. 100; Haute- Savoie, 47 p. 100, Seine, 37 p. 100), et d'en diminuer 54.
20. Réunion de la contribution des portes et fenêtres à l'impôt foncier.
La réunion de ces deux contributions serait favorable a 7 1 départements ; mais eUe augmenterait les 16 autres dans des proportions relativement importantes : trois d'entre eux (Alpes-Maritimes, Corse et Seine) verraient doubler leurs contingents.
La fusion parait, au premier abord, d'une réalisation facile ; mais elle soulève cependant diverses objections qui méritent d'être retenues : on peut faire remarquer notamment que la matière imposable frappée par l'impôt des portes et fenêtres n'est pas la même que celle qui sert de base à la contribution foncière, d'où il suit que la réforme serait préjudiciable à un grand nombre de contribuables qu'elle priverait d'immunités dont ils jouissent gous le régime actuel.
Il faut tenir compte aussi de la situation défavorable dans laquelle se trouveraient les propriétaires qui se font rembourser par leurs locataires la contribution des portes et i'enctres ; ces propriétaires, bien que moins nombreux que les locataires qui auraient à souffrir de la réunion des deux contributions personnelle-mobilière et des portes et fenêtres, ne sont pas cependant quantité négligeable et des dispositions exceptionnelles devraient sauvegarder leurs droits jusqu'à l'expiration des baux en cours de durée.
21. Division du contingent de la contribution des portes et fenêtres entre les contributions foncière et personnelle-mobilière.
Les partisans de ce système font observer que l'impôt des portes et fenêtres a un double aspect. Par son caractère impersonnel, il semble affecter seulement l'immeuble et former une addition à la contribution foncière, mais il a été établi, en fait, pour atteindre les revenus présumés et il constitue un complément de l'impôt personnel-mobilier. Ils en tirent cette conclusion qu'il est impossible, sans méconnaître l'esprit de la loi, de ne pas ajouter à la contribution personnelle-mobilière une partie au moins du montant de l'impôt.
Ce système transactionnel ne résoudrait aucune des dillicultés que soulèverait la fusion de la contribution des portes et fenêtres soit avec la contribution foncière des propriétés bâties, soit avec la contribution personnelle-mobilière. Il atténuerait, à la vérité, ces inconvénients, mais il ne les supprimerait pas.
Dans ce système, 24 départements seraient rehaussés et C3 dégrevés. Les départements de la Lozère, de la Somme et des Hautes-Alpes bénéficieraient de dégrèvements dépassant 41 p. 100.
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22. Remplacement de la contribution des portes et fenêtres par ane taxe représentative.
L'établissement d'une taxe représentative, distincte de l'impôt foncier mais basée, comme lui, sur le revenu net des propriétés bâties, paraîtrait la solution la plus acceptable.
Elle avait ete demandée par M. Bailue, député, dans son rapport du 26 novembre ISSG, concernant sa proposition sur la réforme de l'assiette de l'iinpùt (!'.) )iov. I8.s:>).
Dans ce système, l'impôt, tout en restant attaché à l'immeuble comme précédemment, pourrait continuer à être recouvré par le proprictaire sur ses locataires. D'autre part, on pourrait maintenir en tout ou en partie les exemptions dont bénéficient actuellement certains bâtiments.
On doit faire remarquer toutefois que la taxe représentative, qui devrait être d'environ 2. 25 p. 100 du revenu net pour assurer au Trésor les produits en principal qu'il retire aujourd'hui de l'impôt des portes et fenêtres, aurait pour ellet de rehausser dans des proportions importantes la cotisation des maisons de peu d'ouvertures et celle des usines; mais il serait facile de remédier à cet inconvénient en appliquant au revenu net de ces propriétés un taux atténué.
La question vient d'être examinée par la commission du budget qui, à propos du projet de loi sur les contributions directes de 1S93, a été saisie d'un amendement (21 mai 1892) signé par M.Cornudet, député, et U2 de ses collègues. Cet amendement a pour objet de remplacer la contribution des portes et fenêtres par une taxe additionnelle à la contribution foncière des propriétés bâties, réglée à raison de 2.15 p. 100 du revenu net imposable.
Dans un intéressant rapport {2G juin 1892), M. Burdeau a étudié dune manière approfondie la question de la contribution des portes et fenêtres et a pensé que cet impôt paraissait devoir être remplacé par une taxe représentative établie dans les conditions que nous avons indiquées. Après avoir montré les avantages de cette taxe calculée d'après un taux de 2.25 p. 100 du revenu net des propriétés bâties, il a reconnu toutefois que les maisons de 1 à 3 ouvertures, au nombre de 3,575,456, éprouveraient, par l'application de ce système, une surcharge sensible, qui devrait être évitée. Il a pensé, en conséquence, que ces bâtiments, dont le nombre correspond assez exactement à celui des maisons
(3.858,015) dout la valeur lo.;alive est inférieure à 50 fr.. ne devraient être taxés que d'après un taux de moitié, soit 1.125 p. 100.
Les usines seraient également l'objet d'un traitement spécial; le revenu net de ces établissements est établi, en ellet, non seulement sur la valeur locative des bâtiments |)ro[)rement dits, mais aussi sur le loyer du gros outillaf^e. 11 faut donc éliminer ce loyer pour déterminer le revenu net, base de la taxe représentative ; la commission du budget a pensé qu'il serait fait une apprécialion exacte de la situation exceptionnelle des établissements industriels en ne les taxant qu'à raison d'un taux inférieur des deux tiers (0.75 p. 100) à celui qui devrait être appliiiué aux propriétés bâties ordinaires. Toutefois, il a semble nécessaire de faire rentrer les manufactures dans le droit commun, en supprimant l'exemption édictée par la loi du 4 germinal an XI et dont nous avons parlé plus haut. Cette disposition exceplionnelle, dont l'abrogation avait déjà été demandée par le Gouvernement dans son projet du 4 avril 1850 {V. suprà), se comprend dillicilement aujourd'hui, puisque les progrès de l'industrie ont eiracé les limites qui séparaient autrefois les manufactures et les usines.
Enfin, nous l'avons dit ci-dessus, les fonctionnaires gratuitement logés dans les bâtiments publics sont imposables nominativement à raison des ouvertures des locaux atl'ectès à leur habitation personnelle. Cette prescription législative pourrait, avec le système d'une taxe représentative, continuer à recevoir son application, puisqu'il sullirait d'appliquer le taux de 2.25 p. 100 au revenu net des locaux occupés par les fonctionnaires, dont la valeur locative a été relevée, à titre de renseignement statistique, par l'administration des contributions directes, lors de l'évaluation des propriétés bâties de 1887-1889.
Le rapport de M. Burdeau fait connaître quels seraient les elTots généraux de l'adoption de la taxe représentative : 73 départements obtiendraient un dégrèvement de 7,490,877 fr. ; le surplus des départements (Alpes-Maritimes, Aude, Bouches-du- Rhône, Cher, Corse, Gironde, Hérault, Meurthe-et- Moselle, Pyrénées-Orientales, Rhône, Savoie [Haute-], Seine, Seine-et-Marne, Seine-et-Oise) seraient augmentés de 8,265,941 fr.
Voici, d'autre part, quelles seraient les conséquences de la réforme pour les diverses communes rangées par catégories de population :
