CH&P. VI. COMMERCE ET VOIES DE COMMUMICATION
La statistique de l'empire, créée en 1872, n'a pas encore, au moment où nous écrivons ces lignes, publié de tableaux d'ensemble, indiquant la valeur du commerce , ni le mouvement général des voies de communication.
Nous pourrions, il est vrai, réunir et insérer ici quelques chiffres isolés, nous aimous mieux renvoyer à l'arlicle lollverein , dans l'espoir que nous pourrons alors offrir au lecteur un travail plus complet. Maurice Block.
EMPRUNTS PUBLICS. Nous avons parlé au mot Dette de l'histoire des dettes publiques et de leur influence sur la politique et la société; nous exposerons ici le mode de les contracter.
Selon qu'un particulier ou un État a plus ou moins de crédit, il lui sera aisé ou difficile de contracter des emprunts. Tout dépend de l'idée qu'on se fait de sa solvabiHté et des avantages du placement. La solvabilité est cependant le point principal , puisque son absence rend illusoires tous les avantages du placement. 11 en résulte qu'en principe l'État , comme le particulier , verra diminuer son crédit à mesure qu'il s'endettera. On dira peutêtre que les faits dont la génération actuelle est témoin paraissent contredire cette assertion, mais ou oublie que la demande de titres a augmenté eu même temps. Elle augmente
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naturellement par le progrès de l'aisance qui multiplie le nombre des personnes ayant des économies à placer; elle est augmentée artificiellement par la peine que l'on se donne pour faire pénétrer le goût de la rente dans de nouvelles couches sociales, celles qui thésaurisaient ou plaçaient leurs économies aux caisses d'épargne, sur hypothèques, ou commanditaient de petites entreprises. Mais l'accroissement de la demande de rentes , s'il va jusqu'à détourner les capitaux des emplois productifs, est préjudiciable à la fortune générale et, par contre-coup, au crédit public lui-même; ensuite, qu'il soit naturel ou artificiel, l'accroissement de la demande de titres ne pourra jamais marcher à pas égal avec la rapide progression de l'olTre, telle qu'elle est produite par la multiplication inconsidérée des emprunts.
Le système de la souscription publique paraît particulièrement susceptible de surexciter la demande de titres; mais ce système se recommande aussi par des avantages sérieux , qui lui permettent de faire une concurrence sérieuse à l'adjudication. Ces deux systèmes se partagent aujourd'hui le marché financier. Autrefois, l'adjudication était seule pratiquée. La rente était peu recherchée par les populations; les fonds publics ne se plaçaient que dans une certaine classe de capitalistes qui formait, pour ce genre d'affaires, la clientèle ordinaire des banquiers. C'est donc l'intermédiaire de ces derniers qu'invoquait tout État en qnête d'argent. Le gouvernement négociait confidentiellement avec une ou plusieurs maisons de banque, débattait et arrêtait les conditions de l'emprunt: le public ne les connaîtra que lorsque la négociation sera terminée, et n'en connaîtra que ce qu'on voudra bien lui en faire savoir. Il est arrivé que la conclusion même d'un emprunt resta le secret des deux contractants, les banquiers n'en émettaient les titres nouveaux que successivement et aux moments par eux choisis.
Ce système de la négociation confidentielle entre le gouvernement emprunteur et les adjudicataires , ou plutôt les placeurs de l'emprunt, est encore assez fréquemment mis en usage; quelque peu compatible qu'il paraisse avec les exigences modernes, on pourrait en citer des exemples nombreux. L'Angleterre . toutefois , a depuis longtemps introduit une heureuse variante dans ce mode d'emprunt : c'est l'adjudicalion publique avec concurrence. Le gouvernement annonce la somme qu'il veut emprunter, et indique le maximum du prix qu'il payerait aux capitaux offerts; il reçoit sous pli cacheté toutes les soumissions qui offrent des garanties d'exécution; elles sont ouvertes publiquement au jour et à l'heure fixés d'avance; l'emprunt est adjugé alors à la maison de banque, au groupe de banquiers, qui offre les conditions les plus avantageuses. Si cette maison ou ce groupe ne demande qu'une partie de l'emprunt, on descend, pour placer le reste, aux offres qui approchent le plus des premières offres acceptées.
Grâce à cette coucurrence, il arrivera parfois que le gouvernement emprunteur obtient des conditions meilleures qu'il ne s'était cru en droit de demander ou d'espérer. En tout cas, les avantages que l'adjudication avec publicité et concurrence présente sur l'adjudication directe et plus ou moins secrète sont manifestes. Mais les gouvernements sûrs de leur crédit et pouvant compter sur une concurrence réelle et large des oflYes, osent seuls tenter la première voie; là où ces conditions manquent, le système de l'adjudication avec publicité et coucurrence pourrait n'aboutir qu'à un éclatant échec. Le gouvernement moins sûr de son crédit aime mieux traiter directement avec des maisons de banque qui , mettant leur savoir-faire au service de l'emprunt , cherchent à en assurer la réussite; au besoin . elles consentent aussi à faire des avances en attendant les versements échelonnés des acheteurs de la nouvelle rente.
Ces services, naturellement, ne sont pas gratuits. L'État emprunteur doit les payer par la commission, par la provision et par d'autres faveurs; de plus, l'adjudicataire reste dans une certaine mesure maître de rémission et peut s'assurer ainsi, s'il manœuvre avec habileté , de grands profits accessoires aux dépens du public, l'acheteur final de la rente. Le service rendu par les intermédiaires est donc chèrement payé. Gomment ne pas arriver dès lors à se demander: l'Éiat emprunteur et le public prêteur, dont les intérêts se confondent dans le contribuable, ne peuvent-ils pas se passer de l'intermédiaire et s'entendre directement? De là le système de la souscription publique ou de l'emprunt national. Cet appel direct aux capitaux a été, depuis soixante à soixante-dix ans, tenté par plus d'un gouvernement, quand une situation ou un but exceptionnel semblait de nature à stimuler le zèle patriotique des capitaux. Le loi/altii loaii, ouvert le I»"" décembre 1796 à Londres, fournissait en peu de jours une somme de 18 millions liv. st.; l'emprunt de 27 millions de florins, négocié en 18ii par le gouvernement néerlandais pour la conversion du 5 p. 100 en 3 p. 100. eut un plein succès; le prêt national émis dès son avènement par le gouvernement de Juillet , en France , donna des résultats passables; mais la tentative analogue faite en ISiS par le gouvernement provisoire, échoua complètement. C est en France, cependant, que la souscription publique, jusque-là d'un emploi seulement exceptionnel . a fini par être érigée en système Peu de mois après que l'Empire eut émis son premier emprunt national, l'Autriche demandait également par la voie directe la somme si considérable de 500 millions de fiorins. Ce système a également été transplanté au delà des Alpes; on s'en est servi avec un brillant succès pour les emprunts faits de 1859 à 186! par le gouvernement piémoutais, par les gouvernements intermédiaires des provinces annexées, et finalement à l'inauguration du grandlivre du royaume d'Italie. Le gouvernement italien est revenu à l'ancien mode lors de son
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emprunt de mars 1863; mais radjudicataire a dû s'engager à eu offrir une certaine partie à la souscription publique sur les places de Turin, de Paris et de Londres.
Le choix, en général, n'est donc pas encore fait entre les deux systèmes: adjudication directe ou souscription publique. En France seule , ce dernier système parait l'avoir déflnitivement emporté; le succès, quant à l'empressement du public pour répondre à l'appel qui lui était adressé , ne laissait effectivement rien à désirer. Cela s'est vu dans les emprunts faits sous le gouvernement de JN^apoléon III , mais d'une manière bien plus éclatante encore lors de l'emprunt de trois milliards pour la libération du territoire. Les souscriptions publiques ont une chance sérieuse de succès dans tous les pays qui jouissent d'un crédit solide, car elles attirent , outre les économies de leurs nationaux, les fonds disponibles dans les autres contrées.
Nous devons maintenant aborder un point important: le prix d'émission et la manière de 1 énoncer. Le particulier qui veut emprunter fixe la somme dont il a besoin et discute ensuite le prix du prêt qu'il sollicite. Ce prix, variant selon le crédit dont jouit l'emprunteur — à part les variations générales du prix de l'argent sur le marché dans le moment donné — devient ainsi l'indiscret révélateur de la solvabilité reconnue au débiteur. 11 n'a pas été toujours loisible aux gouvernements emprunteurs de suivre ce mode loyal et simple; étant obligés de payer 8 ou 10 p. 100 et même davantage, quand tout intérêt au delà de 5 ou G p. 100 était llétri comme usuraire, il fallait bien déguiser d'une façon ou de l'autre le surplus d'intérêt que l'on payait. Les gouvernements s'y prenaient comme les particuliers sans crédit, comme les flis de famille prodigues, qui consentent à laisser retenir, à titre de complément d'intérêts une partie du capital dont ils se reconnaissaient débiteurs. Aujourd'hui cette nécessité de se tromper et de tromper les autres n'existe plus : soit parce que les lois limitatives d'intérêt sont abolies , soit parce que les gouvernements se mettent au-dessus de ces lois ; ensuite, parce que les gouvernements quelque peu solides et considérés ne sont plus disposés à payer au delà de 5 à6p. 100 d'intérêt annuel. On maintient néanmoins et on applique presque partout le mensonge systématique sur le taux effectif de l'intérêt en émettant au-dessous du pair.
Le gouvernement anglais est le seul aujourd'hui dont le mode d'emprunter échappe à ce reproche. Il emprunte en réalité au taux officiellement énoncé, c'est-à-dire à .3 p. 100; si le prix de l'argent sur le marché ne permet pas de l'obtenir à ces conditions, on comble la différence, qui n'est pas grande, par quelque combinaison accessoire, par une charge passagère que l'État emprunteur s'impose en sus de la charge permanente des intérêts, pour rétablir ïelFcctivilê de l'emprunt, pour toucher intégralement la somme dont il se reconnaît débiteur. Ainsi a fait le Trésor anglais lors de
l'emprunt de 16 millions de livres sterling contracté pour les besoins de laguerre de Crimée. En sus de l'intérêt perpétuel de 3 liv. sterl. pour chaque 100 liv. avancées, il a consenti pour trente ans à ses prêteurs une annuité de 4 sh. 6 d. Capitalisée, cette annuité vaut 11 liv. 12sh.; elle comblait donc et au delà la différence entre la valeur nominale de la rente (100) et le cours du jour, qui était alors de 90. Grâce à ce léger surcroit trcntenaire des charges, l'Échiquier anglais a pu toucher la totalité des 16 millions liv. sterl. pour lesquels il s'est constitué débiteur et paye l'intérêt perpétuel de 3 p. 100 l'an. Ce mode de péréquation devient plus difficile à mesure que grandit l'écart entre le prix nominal et le prix réel auquel le gouvernement emprunteur trouve du crédit. Quand l'écart est fort large, la péréquation est presque impossible. Ainsi, l'emprunt de 500 millions contracté par la France à l'occasion de la guerre d'Italie, l'a été aux environs de 60 '/s pour chaque obligation de iOO fr. que souscrivait le gouvernement en s',engageant à en payer l'intérêt à 3 p. 100 l'an; les prêteurs ne lui donnaient que 60 fr. 50 c. ou même 58 fr. 50 c. seulement. S'il eîit voulu, à l'instar du gouvernement anglais , encaisser la totalité de la somme dont il se constituait débiteur, sans émettre plus de titres que pour un capital de 500 millions, le gouvernement français aurait dii, l'écart entre CO et 100 fr. étant presque du simple au double, combiner des charges accessoires égales presqu'à la charge principale de 3 p. 100; forcément il y renonça.
Moins encore saurait-on penser à réaliser cette combinaison dans des Élats qui touchent la moitié à peine ou les deux cinquièmes des sommes dont ils se reconnaissent débiteurs. Ainsi l'emprunt espagnol de 300 millions de réaux, émis en 1856 à Paris en titres 3 p. 100, se plaçait nominalement à 42.56. mais ne rapportait effectivement au Trésor madrilène que 38 réaux pour chaque titre de 100 réaux qu'il souscrivait. Autrement dit: la nation espagnole payait à peu près 9 p. 100, quand on prétendait lui faire accroire qu'elle émettait du 3 p. IOO! Constater officiellement et devant tout le monde, par l'énoncé sincère de Finlérêt payé, que l'on ne trouve à emprunter qu'à 8 ou 10 p. 100, quand d'autres gouvernements, quand des particuliers, à côté de vous, empruntent à 3 ou 4 p. IOO; constater une autre fois qu'on a glissé sur l'échelle du crédit et que l'on doit aujourd'hui accepter des conditions plus onéreuses que celles obtenues précédemment, cela peut être gênant et même humiliant pour le gouvernement emprunteur. Nous ne saurions le regretter, car cette gêne peut devenir un frein contre les entraînements dispendieux; et l'humiliation est la juste punition d'un abus du crédit ou d'une mauvaise administration. Il est vrai, en outre, que cette énonciation sincère du taux d'intérêt dérangerait forcément l'unité du titre, quand les emprunts se multiplient et se contractent à des conditions ditl'érentes. Mais cet inconvénient peut-il entrer en ligne de compte avec les inconvénients bien autrement
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sérieux du mode opposé, aujourd'hui en vigueur ? Citons-en deux seulement. Le premier est l'illusion que se fait le g-ouvernement, et qu'il communique notamment au pays, sur l'état réel de son crédit: il fait croire qu'on lui prête à 3 p. 100 quand, en réalité, il doit payer 5 ou 6 p. 100; c'est un moyen d'entraîner la nation plus facilement à s'endetter. Le second mal, c'est d'éterniser la dette en rendant le remboursement presque impossible; qui voudrait racheter demain à 100 fr. une oblig-alion pour laquelle il n'a touciié hier que CO fr.? Les mauvaises pratiques ainsi s'enchainent; la fausse honte — pour admettre l'hypothèse la moins défavorable — qui cherche à dissimuler le vrai taux de 1 intérêt, prête fatalement un fort appui à la détestable habitude qui consiste à emprunter sans se soucier du remboursement. (Il est juste de dire que personne ne s'y trompe plus; chaque cuisinière sait à quoi s'en tenir sur le vrai taux de l'intérêt. Mais pourquoi alors émettre l'emprunt au-dessous du pair? C'est qu'outre le taux avantageux de l'intérêt on demande la chance de voir s'élever le cours du capital. Ne vaudrait-il pas mieux, pour l'État, d'offrir de préférence un intérêt un peu plus élevé? — JI. B.)
Au point de vue du remboursement, que nous regardons comme fort désirable, nous sommes portés envers les emprunts à loterie ou à primes à plus d'indulgence qu'ils n'en rencontrent il'habitude. C'était un mode fort usité en Allemagne, mais qu'une loi de 1872 a presque supprimé. Ce mode d'emprunt, abandonné en France par l'État, mais pratiqué par la ville de Paris, le département de la Seine, par d'autres vUles et départements, puis par les compagnies de chemins de fer et par d'autres institutions flnancières et industrielles , implique toujours le remboursement du capital; c'est là un avantage inappréciable. Le remboursement commence immédiatement on après un délai déterminé; il s'opère par des tirages successifs et s'achève dans un nombre plus ou moins grand d'années. L'attrait que ce genre d'emprunt offre au prêteur peut prendre diverses formes ; tantôt c'est simplement la certitude d'obtenir une somme plus forte que celle par lui versée, tantôt c'est le lot attaché à certains titres qui attire le capitaliste. En France la plupart des emprunts à primes cumulent les deux combinaisons. L'emprunteur doit naturellement retrouver la compensation de ces bénéfices accordés au capital en payant un moindre intérêt. On a vu des emprunts à lots entièrement affranchis de la charge des intérêts; l'intérêt de cette sorte d'obligations ne se paye qu'au moment où le sort la désigne au remboursement. Le débiteur profite ainsi de l'intérêt des intérêts retenus jusqu'au payement du capital; il trouve encore dans cette combinaison l'avantage de n'avoir presque aucune charge d'intérêt a supporter dans les premiers temps de l'emprunt. Il est évident toutefois que le nombre des capitalistes, pouvant ainsi attendre de longues •années les intéiêts de leur capital, ne peut jamais être bien considérable : le débouché
pour cette sorte de titres se trouve ainsi singulièrement rétréci. Cet inconvénient n'existe pas dans le système adopté en France, où la prime sur le capital et le lot n'excluent pas le payement régulier des intérêts.
Le côté fâcheux de ces emprunts est qu'ils entretiennent dans une certaine mesure le goût du jeu de hasard, surtout par le commerce des primes qui se fait quelquefois sur une assez lai'ge échelle. Mais il n'est pas encore dit que f État, qui a fermé les petites loteries et poursuit les jeux de hasard jusque dans les maisons presque privées, dût rester tout à fait impuissant et inactif vis-à-vis de ces nouvelles loteries qui, à rapproche des tirages trimestriels, s'ouvrent aux vitrines des changeurs. Mais, abstraction faite de cet inconvénient, les emprunts à primes, grâce à la rareté des tirages et surtout à l'élévation de l'enjeu qui est toujours de quelques centaines de francs , ne peuvent point exercer sur les classes ouvrières la funeste influence qu'on a justement reprochée aux anciennes loteries. L'abus que les compagnies financières et industrielles peuvent faire des primes est certes regrettable. Mais appliqué aux emprunts publics, le système des loteries ou primes a l'avantage d'assurer le remboursement, avantage qu'on ne saurait exagérer et qui peut faire fermer les yeux sur plus d'un défaut de ce système. Jamais les dettes publiques n'auraient atteint le chiffre effrayant que l'on sait, si le système du remboursement, à primes ou non, avait été érigé en règle générale et rigoureusement pratiqué. {Voy. Rente )
Inutile de dire qu'en demandant au gouvernement de rattacher toujours, comme le débiteur particulier, le devoir de payer au droit d'emprunter, nous n'entendons pas établir une similitude absolue entre l'État emprunteur et le particulier emprunteur. Ainsi, il est évident que rÉtat ne saurait accorder à ses créanciers la faculté de redemander à leur gré les capitaux prêtés. Ces demandes de remboursement pourraient souvent devenir très -embarrassantes. Elles le scH-aient d'autant plus sûrement qu'elles se produiraient nombreuses et pressantes, juste aux moments de crises où le Trésor serait le moins en mesure d'y faire face. Il faut donc de toute nécessité, ou que les termes du remboursement soient fixés d'avance, ou que l'Elat reste le maître de choisir le moment et de déterminer retendue de chaque remboursement. (Toy. Amortissement.) Mais parce qu'il faut le laisser libre de régler le payement de sa dette, il ne s'ensuit pas qu'il ne doive -pas payer du tout. C'est à son propre crédit que le Trésor porte préjudice par le non-remboursement. Les prêteurs ne peuvent s'en plaindre, d'une part parce qu'en renonçant à la faculté de redemander à leur gré f argent prêté, ils se résignent d'avance à l'éventualité de le voir à tout jamais aliéné; et de l'autre, puisque, dans le cours ordinaire des choses, la négociabilité des titres de rentes donne aux préleurs le moyen de rentrer dans leurs fonds. La question change de face, quand il ne s'agit pas de prêteurs volontaires. L'emprunt forcé est l'un des moyens les moins
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recommandables qu'un gouvernement puisse imaginer pour se procurer de l'argent. C'est sous le Direcloire qu'a é(é faite en France la dernière tentative d'un emprunt forcé; dès le lendemain du 18 brumaire, il fut abandonné sur les instances de Gaudin, qui lui substituait un supplément d'impôts de 25 p. 100. Les propositions d'emprunts forcés , faites depuis, dans des moments agités, par certaines écoles trop «avancées», ont été étouffées dans leur germe par le bon sens public. Depuis la fin des guerres du premier Empire, durant lesquelles aucun gouvernement d'Europe ne reculait de- Tant les moyens les plus violents pour faire argent , l'Espagne et l'Autriche sont les seuls pays où l'emprunt forcé ait été pratiqué sur une assez large échelle. L'emprunt forcé ne peut s'excuser que dans les cas les plus extrêmes où il devient une mesure de salut public. C'est alors une réquisition extraordinaire. Le moins qu'on puisse faire pour réparer cette violence , c'est de s'empresser de rembourser les prêteurs involontaires aussitôt après le retour de l'état normal des choses.
L'espèce la plus anodine d'emprunt forcé c'est l'anticipation: le Trésor demande aux contribuables en général, ou seulement à certaines catégories de contribuables, d'acquitter leurs redevances avant le terme légal. Ce mode d'emprunter, qui peut être très-onéreux pour le contribuable sans jamais offrir des ressources bien abondantes au fisc en détresse, est presque entièrement abandonné aujourd'hui; les gouvernements disposent d'autres expédients pour faire des emprunts à courte échéance. L'expédient le plus simple et le moins répréhensible est l'émission de bons du Trésor: ce sont des traites sur le gouvernement, à échéances diverses (ordinairement de 3, 6, 9 et 12 mois), et dont l'intérêt varie selon le prix courant de l'argent et la durée de l'échéance. L'abus est, là aussi, bien facile pour un gouvernement imprévoyant; on cherche à le prévenir en limitant par la loi la somme que le gouvernement est autorisé à se procurer par ce moyen. En ces dernières années, les exchequer bills et bonds se tenaient en Angleterre à 20 ou 25 millions liv. sterl.; en France, la loi de Onances annuelle fixe le maximum des bons à émettre; depuis plusieurs années, le chiffre légal de rémission est maintenu à 250 milhons de francs. Le royaume d'Italie était promptement arrivé au même chiffre; en retour de l'autorisation obtenue du Parlement pour l'émission de l'emprunt de 18G3, la circulation des bons devait être réduite à 100 millions, mais les combinaisons se suivent et ne se ressemblent pas.
Bien d'autres moyens encore ont été et sont constamment employés par les gouvernements dans l'embarras pour se procurer des ressources en sus de celles que fournit le budget des recettes. L'émission du papier-monnaie était autrefois fort usitée pour ce but ; elle se pratique aujourd'hui encore sur une large échelle en Russie, en Turquie; l'Autriche aussi eu a usé de toutes les façons et sous toutes les formes durant et après les perturbations des années
1848-1849. ainsi qu'en 1867. Nous avons dit à l'article Dette publique quelle est la valeur financière et économique de cet expédient, dont on reparlera à l'article Papier-Monnaie. Quand ce papier porte intérêt, il ressemble à tous les égards à l'emprunt forcé dont il se distingue cependant par ses procédés plus lents et ses résultats moins certains. Les gouvernements empruntent encore, quelquefois contre leur gré. l'argent qu'ils détiennent comme gardiens des fonds des caisses d'épargnes, les dépôts judiciaires, les cautionnements, etc.; Fensemble de ces emprunts indirects constitue la majeure partie de la dette flottante, dont on connaît les graves inconvénients. C'est assez dire que le gouvernement devrait éviter autant que possible cette sorte d'emprunts; lorsqu'ils lui sont imposés par des nécessités de trésorerie ou par d'autres considérations, il doit tout au moins s'appliquer à n'immobiliser que la partie la plus faible possible et se tenir toujours en état d'opérer sans retard les remboursements qui lui seraient demandés.
J. E. HORN
Comparez : Amortissement, Crédit, Dette.
ENCLAVE. Territoire , généralement peu étendu , détaché de la masse du pays et situé dans un autre; on donne le même nom à une parcelle de terre située au milieu d'une autre propriété.
Dans les rapports entre des particuliers , la loi civile intervient pour les régler. Elle confère d'une manière absolue le droit de passage au propriétaire de l'enclave, mais «par le chemin le plus court» (C. Kap., art. 683); naturellement à charge d'indemnité.
Aucune loi ne régit les relations entre les États souverains. iS'ous parlons , bien entendu , d'une loi armée d'une sanction. Le droit des gens n'est pas tout-puissant. Il ne reste qu'à négocier, à convenir librement des conditions auxquelles le propriétaire de l'enclave obtiendra le fibre passage. Depuis 1816, la Prusse a dû faire ainsi une série de traités, sous le nom de Eiape?i-Co?iven(io?i, pour obtenir, à de certaines conditions, le fibre passage de ses troupes.
L'état de morcellement d'un territoire n'est pas sans inconvénients. Il en est cependant une fois résulté un bien. C'est à la nécessité d'obtenir le libre accès commercial à des portions détachées de son territoire qu'on fait remonter les premières tentatives de la Prusse de créer l'Association douanière, le Zollvercin. C'est presque involontairement qu'il a pris le développement que l'on connaît. M. B.
Comparez : Pass.igo de troupes.
ENCOURAGEMENTS. Beaucoup d'économistes contestent d'une manière absolue l'utilité des encouragements émanés du gouvcrnempnt ou de l'administration. Ils n'accordent à l'État que des attributions pour ainsi dire négatives: il doit se borner à protéger la vie et^ les propriétés des citoyens, administrer la' justice, etc. Quelques-uns ajoutent que le gou-