DÉPARTEMENT FÉDÉRAL DES FINANCES ET DES DOUAKES

A. Finances. \. Historique, ^oxxb l'ancienne Confédération. Étant donné le peu de solidité du lien fédéral et l'absence de toute autorite executive supérieure, il ne pouvait être question, sous l'ancienne Confédération, ni de finances communes ni d'une administration centrale des finances. Même en temps de guerre, il n'existait aucune administration commune pour les troupes en campagne, vu que, conformément au pacte conclu pour la première fois en 1291 et renouvelé aepuis, les États confédérés étaient te-

* Dans l«s chapitres Historique^ Sphère â^activité et organietUion du Département des finances et Budget de la Confé» deration, l'aataar de ce travail s'est basé esMotiellement sur d«uz articles qu'il a fait paraître dans le HandtaOrterbuch der schweis. Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Vertoattung publié par N. Reirhesberg, professeur à rUniversité de Berne. Èo outre, une monographie sur Les Dettes de la Con^ fédération suisse psrue dsns V Annuaire financier de la Confédération suisse, édité ches Neukomm et Zimmermann. à Berne, a servi de base au chapitre ei-aprèt, qui porte le même titre.

nus, en cas de nécessité, de se prêter mutuellement assistance « à leurs frais » et qu'ainsi chaque contingent devait subvenir a ses propres besoins. La première constitution helvétique prescrivait que les impôts devaient être établis dans un but d'utilité publique et répartis entre les contribuables suivant leur fortune, leurs ressources et leurs revenus ; que le traitement des fonctionnaires devait être payé en proportion du travail et des capacités exigées et, chose curieuse, en une certaine quantité de blé ; qu'aucun immeuble ne pourrait être déclaré inaliénable et que les terres ne pourraient être grevées d'aucune charge, redevance ou ser\'itude dont on ne pourrait se racheter.

Ces principes eurent pour conséquence les mesures suivantes : suppression aes droits d établissement et liberté du commerce ; prise de possession par la République helvétioue de la fortune des anciens cantons, contre l'obligation de payer leurs dettes légales ; séquestration de la fortune des couvents, des fondations ecclésiastiques et des abbayes ; suppression absolue des droits féodaux personnels et abolition des charges féodales sur les propriétés, sans indemnité ou contre une indemnité minime, monopolisation, en (ÎBveur de l'État unifié, du commerce du sel, de la poudre à canon, des postes, des mines, de la frappe des monnaies; établissement d'une loi sur l'impôt (du 17 octobre 1798), avec des taxes sur la fortune et sur les objets de luxe, perception de droits d'entrée et conclusion de traités de commerce. L'époaue extrêmement tourmentée qui suivit et la durée éphémère de la République helvétique empêchèrent toutefois la conclusion ne ces traités.

L'administration des finances fut confiée à un Ministère des finances, qui peut être regardé comme le précurseur du Département fédéral des finances actuel. Les recettes que se promettait de son système d'impôt le premier ministre des finances helvétiques pour les caisses du nouvel État unitaire étaient évaluées à 14 450 600 francs de Suisse ; par contre, les dépenses se montaient à 13 825 600 francs oe Suisse. Mais les dépenses dépassèrent aussitôt les recettes. La fortune liquide des cantons avait été pillée par les Français, le pays tout entier était épuisé. Les quelques personnes qui, à cette époque, auraient encore pu payer des impôts ne le faisaient qu'à leur corps défendant. L'abolition des charges féodales avait été naturellement vue de bon œil par le peuple, mais l'enthousiasme était moins grand pour s'acquitter des nouveaux impôts directs. A la fin de 1799, par exemple, les impôts de I année précédente étaient encore dus en majeure partie. Il arriva ainsi que, malgré les ressources en apparence considérables qui avaient été mises par les mesures législatives ci-dessus indiquées à la disposition du nouvel État unifié, celui-ci devint bientôt insolvable. Aussi la ruine financière de la République helvétique fut-elle une des causes principales de son effondrement politique.

Cette première administration fédérale des iinances n'a pas laissé un bon souvenir, toutefois elle valait mieux

3ue sa réputation. En matière de finances, comme dans 'autres domaines, on s'était trop éloigné du terrain des traditions histori(|ues ; la plupart des mesures étaient précipitées, l'administration trop centralisée et tout le ménage compliqué de l'État, avec ses nombreux magistrats et fonctionnaires très bien payés pour l'époque, ne cadrait pas avec les habitudes simples et patriarcales de notre pays. D'un autre côté, il ne faut pas oublier que, depuis lors, la plupart des points essentiels du pro-

f gramme de la République helvétique ont été réalisés pour e plus grand bien du pays. Les droits féodaux, personnels ou réels, ont été abolis ou rachetés dans les cantons pendant la première moitié du siècle écoulé. Les péages cantonaux, dont l'ohmgeld a été un dernier vestige, ont été supprimés et personne ne les regrette. Les douanes ont passé en mains de la Confédération et nos relations commerciales avec l'étranger sont réglées par des traités tels aue les avait déjà prévus le gouvernement helvétique. La fabrication et la vente de la poudre à canon, les postes, les monnaies, ont été abandonnées à l'État.

Sous l'Acte de Médiation le monopole du sel, des poudres, du timbre, des monnaies et des postes fut enlevé à la Confédération; on abandonna également aux cantons les droits perçus à la frontière. Chaque canton devait payer lui-même ses députés à la Diète qui avait

SUi

SUI

été rétablie ; quant aux autres petites dépenses fédérales (traitement du landammann, du chancefier de la Confédération, etc.), c'était le canton Vorort en charge (alternativement et pour une année : Fribourg, Berne, Soleure, Bâle, Zurich et Lucerne) qui devait les supporter. Seuls, les frais des « Agences diplomatiques » entretenues par la Suisse à Paris, a Vienne et a Nlilan (environ 25000 fr. de Suisse annuellement) étaient à la charge de Tensemble des cantons. Les dépenses fédérales devaient être payées au moyen des contingents d'argent des cantons, lesquels sont aujourd'hui encore prévus dans la Constitution fédérale comme une ressource éventuelle de la Confédération. Le contingent d'argent simple de ce temps-là s'élevait à 409503 francs ; mais un dixième suffisait d'ordinaire; le plus élevé fut d'un quart, en 1811.

Mais, déjà pendant la période de l'Acte de Médiation, on se vit obligé de revenir, sur un point, au système financier de la République helvétique. Le 26 novembre 1813, la Diète établit en effet un nouveau tarif des droits d'entrée ; elle prescrivit que le produit de ces droits ne devait plus revenir aux cantons, mais qu'il devait être employé par la Diète pour couvrir les dépenses militaires extra'orainaires. Après la suppression en fait du blocus continental, l'importation fut si considérable que déjà à fin 1813, malgré des droits très modestes, une somme de 63 877 francs ae Suisse put être livrée soit au landammann de la Suisse, soit au commissariat générai des guerres, et qu'il resta encore 8 604 francs de Suisse dans les caisses a la frontière. Ainsi se trouva inauguré un système financier qui rendit possible à la Confédération raccomplissement de sa première et de sa plus haute mission, et par la suite la rendit indépendante des subsides cantonaux.

De 1815 à 1848. Le Pacte fédéral de 1H5 conserva les contingents d'argent des cantons, dont le montant total simple fut fixé a 540107 francs. Pour payer les frais de guerre, on créa une <( Caisse de çuerre fédérale commune », qui devait être augmentée jusqu'à ce qu'elle eût atteint le double montant d'un contingent d'argent. Cette caisse de guerre était destinée exclusivement à payer les dépenses militaires pour la levée de troupes fédérales, dans ce sens qu'en cas de mobilisation, la moitié des dépenses devait être couverte par la perception d'un contingent d'argent et l'autre moitié par la caisse de guerre. Les revenus de la caisse de guerre étaient constitués par les droits d'entrée susmentionnés, attribués à la Conrédération vers la fin de la période de Médiation et qui étaient prélevés sur les objets qui ne sont pas de première nécessité. Ces droits étaient perçus par les cantons- frontière lesquels chaque année devaient en rendre compte à la Diète.

En 1820, les États confédérés décidèrent de maintenir les droits d'entrée jusqu'à ce que la caisse eût atteint le montant de quatre contingents d'argent ; en 1835, l'état de la caisse fut fixé à 4 ill 000 francs, sur lesquels, à teneur d'un arrêté du 8 août 1837, il ne devait pas y avoir en caisse, en numéraire, plus de 1 100000 francs. A cette somme vint encore s'ajouter l'indemnité de guerre française de 1815, de trois millions de francs, mais qui, en réalité, ne produisit que 2 020014 francs. Ces sommes formèrent le fonds dit « fonds de guerre fédéral » qui s'élevait encore, en 1848, malgré les dépenses occasionnées par la guerre du Sonderbund, à la somme de 4116207 francs et 51 rappes, ancienne monnaie et qui passa à la nouvelle Confédération dont, au début, il constitua la principale fortune.

C'est ainsi que s'était reformée et développée, malgré les circonstances défavorables et contre la volonté pi'emière des auteurs du Pacte de 1815, une administration fédérale, bien qu'encore très modeste. Ses dépenses se composaient des frais d'administration du fonds de guerre, des dépenses militaires générales et des dépenses pour la représentation diplomatique à l'étranger, pour les commissions fédérales et la chancellerie fédérale. (Les indemnités au président de la Confédération, ainsi que les frais de bureau de la Chancellerie fédérale et des cérémonies^ publiques, qui se montaient annuellement de 10000 à 20000 fr., étaient supportés par le canton « Vorort » en charge). Par contre, les recettes de la Confédération étaient fournies par les intérêts des capitaux, le produit des droits d'entrée et, en cas de nécessité, les

contingents d'argent des cantons. Il était tenu deux comptes de cette trésorerie : celui du fonds fédéral de guenv et celui de la caisse dite « centrale «. Conformément à une décision du 14 août 1816, il existait, pour l'administration du fonds de guerre, trois caisses dans les cantons Vorort (de Zurich, de Berne et de Lucerne), sous la direction supérieure d'un administrateur ; par contre, la surveillance et la reddition des comptes étaient confiées à un Conseil d'administration composé de sept membres. La tenue de la caisse centrale incombait à la Chancellerie fédérale ; et c'était le président de la Confédération (président du Vorort) qui, nominalement du moins, présentait le compte de cette caisse.

Les auteurs de la Constitution fédérale de 1848 s'efforcèrent de créer, pour les finances du nouvel État fédératif, une base aussi solide que possible. A cet effet, l'art. 39 de la nouvelle constitution mit à la disposition de la Confédération les ressources suivantes pour couvrir ses dépenses : les intérêts des fonds de guerre fédéraux, le produit des péages fédéraux perçus a la frontière, celui des postes, des poudres, enfin, les contributions des cantons, c'est-à-dire les contingents d'argent déjà mentionnés plus haut. Il fallut cependant, sur le produit de< f>éages fédéraux, allouer une indemnité aux cantons. Pour a cession de la régale des postes, les cantons reçurt»nt également une bonification. En 1851 déjà, une nouvelle ressource, celle fournie par le produit du monopole des télégraphes, vint s'ajouter aux précédentes.

Pour mettre la Confédération en état de remplir les nouvelles taches qui lui étaient imposées par la Constitution fédérale revisée de 1874, on attribua à la caisse fédérale la moitié du produit brut de la taxe d'exemption du service militaire perçue par les cantons ; en outre, les indemnités pour les péages et les postes furent supprimées. En 1878, vint encore s'ajouter au monopole des télégraphes, celui des téléphones. Quant au monopole de l'alcool, conféré à la Confédération par une revision partielle de la Constitution en 1887, il ne touche en aucune façon les finances fédérales puisque le produit net en est versé intégralement aux cantons. Ennn« la régale de» monnaies, attribuée en 1848 à la Confédération, ne constitue également plus, depuis 1875, ainsi que nous le verrons ci-après, une recette pour l'administration des finances.

La Constitution fédérale de 1848 confia l'administration des finances au Conseil fédéral, dont l'un des départements porta dès lors le nom de Département des finances. Ainsi se trouvait de nouveau créée, environ un demisiècle après la République helvéticiue, une administration centrale des finances de la Confédération.

II. Sphère d'activité et organisation du Départetue^il des Finances, a) Sphère d'activité. De parla constitution de 1874, le Conseil fédéral forme un collège. Le Département fédérai des Finances n'a donc pas une situation aussi indépendante que celle du Ministère des finances dans d'autres États ; c'est plutôt une instance préparatoire, du moins en ce qui concerne les grandes affaires financières, sur lesquelles toutefois, grâce à ses connaissances spéciales, il exerce une influence prépondérante lorsqu'elles viennent en discussion au Conseil fédéral. Néanmoins, le Département des finances peut, de même que les autres départements, sous réservede la décision définitive du Conseil fédéral, régler de son chef les affaires qui lui sont renvoyées, soit en vertu de dispositions légales, soit par suite de dispositions spéciales du Conseil fédéral.

Le Département des finances n'est pas seulement chargé de l'administration des finances, il comprend aus^i l'administration des douanes et celle des alcools ; son titre officiel est Département des finances et des douanes. Mais ces trois administrations, indépendantes l'une de l'autre, ne sont reliées entre elles que parce qu'elles ont un directeur commun en la personne du chef du Département des finances et des douanes. Les décisions, demandes et correspondances de toute espèce adressées au Département des finances arrivent, il est vrai, à la chancellerie du Département (bureau des finances), mais après y avoir été enregistrées, elles sont transmises, par ordre du Département, aux divisions intéressées. Pour tout ce qui concerne les administrations des douanes et

SUI

SUl

des alcools, nous renvoyons aux chapitres spéciaux y relatifs.

Aux termes de l'article 27 de l'arrêté fédéral du 28 juin 1895, le Département des finances et des douanes est chargé, en ce qui a trait aux finances, de l'examen préalable et du soin des affaires suivantes :

1. Les lois, ordonnances et instructions touchant Tadrainistration des finances et de la caisse d'État fédérale. Il s'agit surtout ici de la préparation et de l'application des prescriptions concernant la surveillance, au sens étroit du mot, de l'administration des finances, de la caisse d'État et de tous les offices comptables de la Confédération. Le Département des finances participe en outre à l'élaboration des autres arrêtés législatifs qui se rapportent d'une Caçon quelconque aux finances ; ici, son activité est limitée toutefois à la sauvegarde des intérêts fiscaux de la Confédération. Lorsqu'il s'agit de la fixation des traitements et indemnités des fonctionnaires et employés, son préavis a tout naturellement une grande importance.

2. L'administration des immeubles, en tant que d'autres départements n'en sont pas chargés, et des fonds fédéraux, ainsi que les mesures à prendre pour le placement des capitaux et leur surveillance. Les immeubles gérés actuellement par le Département des finances comprennent les places d'armes de Thoune, de Hérisau, de Saint- Gall, de Frauenfeld et de Bière, ainsi que la place de tir du Sand près Schônbiihl, et de diverses propriétés. Les autres immeubles de la Confédération (les terrains des fortifications, les établissements de régie du Département militaire, les arsenaux, les magasins à munitions, les bâtiments des douanes, des postes et des télégraphes, le haras fédéral d'Avenches, les établissements fédéraux d'essais et d'analyses agricoles, sont administrés par les divisions de service dont ils relèvent. Par fonds fédéraux, il faut comprendre non seulement les fonds spéciaux, mais aussi, d'une manière générale, tous les fonds appartenant à la Confédération (titres de la Confédération, portefeuille de change). Les arrêtés autorisant des emprunts sont du resçiort de TAssemblée fédérale (Constitution fédérale, article 85, chiffre 10). Il en est de même des arrêtés concernant la conversion ou le remboursement d'emprunts, quoique e(>Ia ne soit pas dit expressément dans l'article que nous venons de citer. C'est le Département des finances qui est chargé de la préparation de ces diverses mesures et de leur exécution. Les obligations émises par la Confédération portent la signature du chef du Département des finances et celles du caissier d'État et du c?hef du service des titres. La veAte et l'achat de titres se font par décision du Département des finances, sous réserve des dispositions de la loi sur le placement des capitaux de la Confédération ; il en est de même de l'achat et de la vente d'effets de change. Lorsau'il s'agit de la cession de titres nominatifs, ce sont également les trois chefs prénommes qui sij^nent.

3. Les mesures concernant la fixation de l'échelle des contingents d'argent et les contributions éventuelles des cantons aux dépenses de la Confédération.