ADMINISTRATION. — FINANCES

Le mécanisme administratif, dont nous venons d'exposer l'organisation, ne doit avoir qu'un but : le développement du bien-être matériel et intellectuel de la nation. La protéger au dehors par la force militaire , faire régner au dedans la justice, assurer une répartition et une perception équitables de l'impôt; développer le commerce, l'industrie, l'agriculture; encourager les progrès des sciences, des lettres et des arts ; propager l'instruction , et régler les rapports des puissances temporelle et spirituelle, telle est la mission des gouvernements.

De V administration des finances sous V empire romain. — L'empire romain faisait prédominer la pensée d'ordre et d'unité ; il s'inquiétait peu du bien-être des peuples, t C'était, dit M. Guizot dans son Histoire de la civilisation en Europe , un despotisme administratif, qui étendait sur le monde romain un réseau de fonctionnaires hiérarchiquement distribués, bien liés, soit entre eux, soit à la cour impériale, et uniquement appliqués à faire passer dans la société la volonté du pouvoir, dans le pouvoir les tributs et les forces de la société. » L'accroissement des impôts fut la plaie de ce gouvernement. V indiction ou impôt foncier, la capitation ou impôt personnel, le chrysargyre qui pesait sur l'industrie, Yaurum coronarium qu'on appela, au moyen âge, droit de joyeux avènement, et bien d'autres exactions, ruinèrent la classe des curiales chargée de la perception de l'impôt et forcée de payer, sur son propre bien , ce qui manquait aux recettes.

Résistance des Francs à la fiscalité romaine. — Les Francs, maîtres de la Gaule, résistèrent à rétablissement de l'impôt territorial et delà capitation ; ils lapidèrent Parthénius, conseiller de Théodebert, pour avoir tenté de les soumettre à la fiscalité romaine. Le référendaire Marcus, qui avait dressé les registres d'impôt pour le Limousin , fut

I. Voy. les articles Commises, Maire, Municipalité, Mukicifes, et les indications bibliographiques données plus haut, p. m , note.

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chassfr de Limoges ; enfin Protadius, ministre gallo-romain de Brunehaud, périt assassiné. Sous les Mérovingiens, les ressources financières se réduisaient au revenu des métairies royales , aux redevances payées le plus souvent en nature par les leudes et les colons, enfin à la capitation maintenue pour les Gallo-Romains. Charlemagne et les Carlovingiensfurenfc réduits également aux produits de leurs métairies et à quelques aides (auxilia), que leur payaient, en cas de gmsrre, les propriétaires de bénéfices.

Finances à l'époque féodale et sous V administration monarchique. —Sot» le régime féodal, le roi n'avait que le produit de ses domaines administrés par deux officiers de la couronne, le grand bouteiller et le grand chambellan. Lraidè royale la plus ancienne est celle qui est connue sous le nom de dîme saladine; Philippe Auguste la leva, en avant son départ pour la croisade. Tous ceux qui refusèrent de prendre part à l'expédition durent payer pendant un an le dixième de leurs revenus et de leur fortune mobilière. Avec le xi.v* siècle commence la spécialité des services publics; impôts, administration dès finances et juridiction financières doivent être étudiés séparément.

fmpôtt. — L'administration monarchique maintint les anciennes taxes féodales et parvint à se créer de nouvelles ressources. Elle ajouta aux aides, qui restèrent des impôts extraordinaires, l'impôt foncier ou fouage. C'est à Philippe le Bel que remontent ces mesures fiscales; il soumit toutes les propriétés à une taxe de la valeur du centième des biens-fonds, puis du cinquantième. La nécessité de ces impôts s'explique surtout par le développement du pouvoir monarchique , par le grand nombre de fonctionnaires dispersés dans les provinces et soldés par la royauté. La première condition de force et môme d'existence pour là puissance centrale était l'organisation d'un impôt permanent. Mais jusqu'à Charles VII, les tailles varièrent d'après les besoins ou les caprices de la royauté ; fixée à 1 800000 livres par les états de 1439, la taille resta à ce taux sous Charles VII. Ses successeurs l'accrurent à volonté. Le taillon, établi par Henri II, en 1549, était spécialement affecté à Fentretien de l'armée. En le payant, lés villes se rachetaient du logement militaire.

On rétablit la capitation en 4695; la population fut divisée en vingt-deux classes, dont la première payait 2000 livres et la dernière 20 sous par tète. Cette taxe devait cesser trois mois après la conclu*-

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sion de la paix. ; mai» la guerre de la succession' d fopusme la fit rétablir presque immédiatement et avec de nouvelles charges. L'impôt du dixième des revenus, levé en 4710, fut une mesura extrême; il frappait les rentiers comme le* propriétaires , et donna lieu à des mesures inquiskoriales pour constater l'état des fortunes l e clergé s'en racheta par un don gratuit de huit millions. Louis XIV avait emprunté l'idée de ce dernier impôt à un excellent patriote, Vauban, qui, dans son livre intitulé La Mme royale, proposait de substituer un seul impôt territorial à la multitude de taxes qui pesaient sur le peupie. Ce projet fit disgracier Vauban ; mais on s'en empara pour ajouter une nouvelle taxe à celles qui écrasaient la France. L'inégalité et l'arbitraire ea matière d'impôts ne cessèrent qu'à la révolution de 4789. L'Assemblée constituante décida que l'impôt direct serait fixé par les représentants de la nation et également réparti entre tous les citoyens, d'après leur fortune.

Les contributions indirectes ont suivi la même marche. Dans le principe, ailes portaient le» noms d'aides, gabelles, traite foraine, rêve ou* haut passage. L'impôt sur les denrées, appelé aides, varia très-souvent de quotité. Il était au xvnr» siècle de 5 pour 400 du prix des denrées vendues en gros, et de 42 1,2 pour 100 des marchandises détaillées; on lui donnait les noms de vingtième et de huitième, ou de droit de gros et de droit de* huitième. Des taxes inventées par la fiscalité, comme le9 droits de jaugeage et de courtage, vinrent encore s'ajouter à l'impôt des aides. La marque des espèces d'or et d'argent et le papier timbré rentraient aussi dans les contributions indirectes. La gabelle, ou impôt sur le sel, fut établie par Philippe le Bel.

Les droits désignés sous le nom de haut passage , rêve, traite foraine, correspondaient aux douanes modernes. Mais les bureaux de péage étaient beaucoup plus nombreux et interceptaient la circulai tionides denrées et des marchandises dans le royaume. Colbert dîminua' le1 nombre de ces douanes intérieures et établit un tarif uniforme pour lès droits à payer; mais telle était la puissance de 1 habitude et du préjugé qu'il fut obligé de se résigner à sanctionner -l'inégalité des droite entre le» provinces. On en reconnut de trois sortes : les province* française?, les provinces réputées étrangères, et les provinces traitées comme pays étrangers. Les premières pouvaient seules commercer entre elles sans être entravées par des douanes intérieu-

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res; ce fat un avantage qu'elles durent à l'administration bienfaisante de Colbert. Les secondes avaient conservé leurs douanes particulières. Les provinces de la troisième catégorie pouvaient commercer librement avec l'étranger, parce que les douanes étaient placées sur la frontière des provinces françaises. L'Assemblée constituante a fait disparaître ces entraves qui rompaient les artères de la France, et depuis cette assemblée l'uniformité des impôts indirects a remplacé la multitude des traites dont l'institution remontait au moyen âge *.

Le domaine royal était une dernière source de revenu public. On y rattachait les monopoles , les droits de francs fiefs et nouveaux acquêts payés par les roturiers qui achetaient des terres féodales , Y amortissement lorsqu'une terre passait à une corporation ecclésiastique ou laïque, Y aubaine ou droit prélevé sur la succession des étrangers, le droit de bâtardise, les parties casuelles, le droit annuel ou le paulette que devaient les magistrats pour devenir propriétaires de leurs charges, les taxes judiciaires, le contrôle des actes notariés , les exploits, insinuations et droits de greffe. La Révolution a supprimé ces taxes qui tenaient au système féodal et à l'organisa-

i. Voy. les articles Banque, Budget, Finances, Gabelle, Impôts, Péages, Taille, Traites. — Ouvrages à consulter : le Secret des finances de France, par Froumenteau (Paris, 1581 y 1 vol.in-12); le Guidon général des finances de France, par J. Hennequin, avec les annotations de Vincent Gelée(Paris, ieoi, i vol. in-8); le Trésor des trésors de France volé à la couronne, découvert *et présenté au roy Louis XIII, en 1615, par Jean Beau fort; Recherches et considérations sur les finances de France, députe 1595 jusqu'à 1721, par de Forbonnais (Basle, 1758, 2 vol. in-4); Dictionnaire étymologi que et historique des finances, aides, gabelles, tabacs (Paris, 1722, 1 vol. in-fol.); Mémoires pour servir à Fhistoire du droit public de la France en matière d'impôts, ou Recueil concernant la cour des aides, de 1755 à 1775 (Bruxelles-Paris, 1779» in-4); Comptes rendue de t administration des finances, année par année, sous Henri IV, Louis XI II et Louis XIV, avec des recherches sur l'origine des impôts; les revenus et dépenses de nos rois, par Mallet, premier commis des finances sous Desmarets (Paris, 1789, in-4); préface du t. XIX des Ordonnances des rois de France, par le comte de Pastoret; Mémoires sur les droits et les imposition», par Horeau de Beaumont (1782-1769, 4 vol. in-4); Encyclopédie méthodique, article Finances; Necker, De V administration des finances (Paris, 1784, S vol. in-8); Histoire générale des finances de la France, depuis le commencement de la monarchie, par Arnould, ancien directeur de la balance du commerce (Paris, isoe, i vol. in-4); Bresson, Histoire financière de la France (Paris, 1829, 2 vol. in-8); Potherat de Tbou, Recherches sur Porigine de V impôt en France (Paris, 1838, i vol. in-8) ; Bailly, Histoire financière de la France (Paris, 1889, 2 vol. in-8); marquis d'Audiffret, Système financier de la France.

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tion judiciaire ou administrative de la monarchie absolue. Le Consulat, en établissant un nouveau système d'impôts, a substitué l'unité et l'égalité à la diversité et au privilège '.

Administration chargée Je la perception de V impôt et de la surveillance du domaine royal. — La perception de l'impôt fut d'abord confiée aux fonctionnaires chargés de l'administration de la justice et du commandement des armées. Les inconvénients de cette confusion de pouvoirs, qui conduisait à l'anarchie et à la tyrannie, devinrent plus manifestes lorsque le gouvernement eut des rouages compliqués et que les impôts se multiplièrent. Dès le xiv* siècle, on trouve quelques traces de la division des fonctions publiques. Philippe le Bel établit un trésorier général , Enguerrand de Marigny, avec deux clercs du trésor. Mais les baillis, sénéchaux, prévôts et vicomtes, restèrent encore longtemps chargés de la perception de l'impôt dan* les provinces. Enfin, au xvi* siècle, la séparation se compléta. François I" créa l'épargne, c qui fut comme la mer à laquello toutes le* autres recettes générales et particulières se vinrent rendre. » 11 en confia la garde à un trésorier; mais, comme l'office de trésorier était vénal, la fiscalité eut soin de le diviser; on établit quatre trésoriers qui servirent par quartier. Il y avait, en outre, quatre intendants des finances, qui surveillaient les recettes et les dépenses Le surintendant des finances ordonnançait les payements, et avait au-dessous de lui un contrôleur général. Louis XIV supprima la dignité de surintendant des finances, et , à partir de 4 664 , il n'y eut plus qu'un contrôleur général. Les intendants de finances formaient avec les trésoriers la chambre du trésor ou bureau de finances. Elle avait ses greffiers, huissiers et sergents, une juridiction spéciale, était chargée de la conservation du domaine royal, et assignait le fonds pour chaque payement ordonnancé par le surintendant.

La plupart des provinces eurent une administration financière semblable à celle de Paris, à partir des règnes de François I" et de Henri II. On établit seize, puis dix-sept , et enfin vingt généralités, avec des trésoriers et des receveurs généraux. Afin d'augmenter le nombre des charges dont trafiquait la cour, Charles IX rendit les trésoriers alternatifs en 4574 et triennaux en 4573. Henri III réunit

i. Voy. l'article Domawe, et Chopin, Traite du domaine dans la collection de «es urutres, publiées à Paris en i66«.

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en une seule chambre les trésoriers et les receveurs, à partir de l'année 4577. Chaque généralité eut alors, comme Paris, son bureau de finances composé de deux trésoriers pour le domaine , de deux receveurs généraux des finances et d'un garde du trésor. On leur adjoignit un grenier et un huissier. Toutes ces charges furent vénales et héréditaires. Les bureaux de finances avaient dans les provinces , comme à Paris , des attributions administratives et judiciaires. Ils faisaient la répartition de l'impôt pour chaque généralité et en remettaient les rôles à des fonctionnaires d'un rang inférieur, appelés élus, qui réparti s&aient les taxes dans chaque localité. Le bureau des finances exerçait un premier contrôle sur la gestion des financiers, qui était soumise en dernier ressort aux chambres des comptes. Comme tribunaux d'attribution, les bureaux de finances prononçaient sur les questions relatives^ ux domaines et aux contributions directes, et, entre autres, à la taille et au taillon. Ils jugeaient en dernier ressort jusqu'à la concurrence de 250 livres de capital ou de 40 livres de rente. Les appels ide leurs sentences étaient portés aux parlements. Les membres du bureau devaient faire des inspections, t à l'effet , disent les ordonnances, de voir le bon ou le mauvais ménage des élus, receveurs, grènetiers et contrôleurs. »

Dans les pays d'états (Languedoc, Provence, Bourgogne, Bretagne, Dauphiné, etc. ), et dans les provinces nouvellement conquises ( Franche-Comté , Alsace, Cambrésis, Roussillon , pays Messin), la répartition des impôts était confiée aux étals provinciaux et aux intendants. Les aides et les traites étaient affermées à de6 financiers nommés traitants, qui formèrent, depuis 4680, une compagnie dont les membres 6'appelèrent fermiers généraux.

La révolution française détruisit cette organisation compliquée, et le Consulat y substitua l'unité et la simplicité administratives. L'impôt voté par les représentants du peuple rat réparti entre les départements d'après leurs revenus et leur population. Les conseils généraux furent chargés de la répartition entre les arrondissements, les conseils d'arrondissement entre les communes, et les conseils municipaux entre les habitants des villes. Même simplicité pour le recouvrement de l'impôt : le percepteur pour la commune verse dans la caisse du receveur d'arrondissement, et celui-ci dans la caisse du receveur général. De là, l 'impôt passe dans le trésor public. Les autres revenus de l'État, domaines, eaux et forêts , enregistrement,

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tabacs, contributions indirectes, sont également soumis il une administration qui relève du minisire des finances et qui est f H-rpiitueilement inspectée par ses agents

Juridiction financière. — La juridiction financière ne fut reniement organisée qu'à partir du régne de Philippe le Bel. Il institua la chambre des comptes de Paris pour reviser la gestion iinancièoBde tous les receveurs et agents comptables. L'exieo*ion du domaine royal exigea la création de nouvelles chambres des complus Kilos furent établies à Montpellier, en 4437; à Rouen, en 4543; à Dijon, Aix> Grenoble, Nantes et BJois, en 4566; à Pan, en 4624; à Bar, en 466M, àiuetz et à Dôle, en 1602. Dans plusieurs villes, telles que Dijon, Grenoble 5 Rennes, Pau, Rouen, Aix, Metz et Dole, les maîtres de la cour des comptes avaient juridiction souveraine en matière d!aides et gabelles. Paris , Montpellier, Bordeaux, Oermont, Monlanban, avaient des tribunaux spéciaux appelés cours des aides et chargés de la juridiction pour les contributions indirectes. Les généraux pour le fait des aides remontaient aux états de 4 357, qui avaient délégué des commiâsaires généraux pour surveiller la répartition et la perception des aides ; ceux-ci avaient nommé pour chaque localité des sous-commissaires qu'on appela élus. Charles V transforma ces commissaires et sous-commissaires en fonctionnaires royaux; les premiers, appelés généraux pour le fait des aides, formèrent une cour spéciale; les seconds conservèrent le nom d'élus. Dans les pays qui n'avaient pas d'états et qu'on nommait pays d'élection, les élus étaient à la fois répartiteurs des aides et juges en première instance; l'appel de leurs sentences était porté dervant les cours des aides. La Révolution a changé entièrement cette organisation : une seule cour des comptes a remplacé les onze chambres des comptes de l'ancienne monarchie, et centralisé la comptabilité financière. Les cours des aides et les tribunaux des élus ont disparu. La juridiction financière a été attribuée, comme tout le contentieux administratif, aux conseils de préfecture en première instance, ;et les appels portés an conseil d'État*.

1. Voy Jes articles Bureau de finances. Domaines, Eaux et forêts, Élection, Enregistrement ( droit d'), Finances, Cadelle, Généualité, Surintendant, Trésoriers de France. — Pour les indications bibliographiques, voy. p. xxvni.

2. Voy. Chambre des comptes, Conseil d'Etat, Cour.s des aides, Election, Généralité, Intendants, Tribunaux administratifs. - Ouvrages à consulter : Traite