ADMINISTRATION. — FINANCES

Le mécanisme administratif, dont nous venons d'exposer l'organisation, ne doit avoir qu'un but : le développement du bien-être matériel et intellectuel de la nation. La protéger au dehors par la force militaire, faire régner au dedans la justice, assurer une répartition et une perception équitables de l'impôt; développer le commerce, l'industrie, l'agriculture; encourager les progrès des sciences, des lettres et des arts; propager l'instruction , et régler les rapports des puissances temporelle et spirituelle, telle est la mission des gouvernements.

De r administration des finances sous l'empire romain. — L'empire romain faisait prédominer la pensée d'ordre et d'unité; il s'inquiétait peu du bien-être des peuples. « C'était, dit M. Guizot dans son Histoire de la civilisation en Europe , un despotisme administratif, qui étendait sur le monde romain un réseau de fonctionnaires hiérarchiquement distribués, bien liés, soit entre eux, soit à la cour impériale, et uniquement appliqués à faire passer dans la société la volonté du pouvoir, dans le pouvoir les tributs et les forces de la société. » L'accroissement des impôts fut la plaie de ce gouvernement. Vindiction ou impôt foncier, la capitation ou impôt personnel, le chrysargyre qui pesait sur l'industrie, Yaurum coronarium qu'on appela, au moyen âge , droit de joyeux avènement, et bien d'autres exactions, ruinèrent la classe des curiales chargée de la perception de l'impôt et forcée de payer, sur son propre bien, ce qui manquait aux recettes.

Résistance des Francs à la fiscalité romaine. — Les Francs, maîtres de la Gaule, résistèrent à l'établissement de l'impôt territorial et de la capitation ; ils lapidèrent Parthénius, conseiller de Théodebert, pour avoir tenté de les soumettre à la fiscalité romaine. Le référendaire Marcus , qui avait dressé les registres d'impôt pour le Limousin , fut

1. Voy4 les articles Communes, Maire, Municipalité, Municipes, et les indications bibliographiques données plus haut, p. in , note.

xxyi INTRODUCTION.

chassé de Limoges; enfin Protadius, ministre gallo-romain de Brunehaud, périt assassiné. Sous les Mérovingiens, les ressources financières se réduisaient au revenu des métairies royales , aux redevances payées le plus souvent en nature par les leudes et les colons, enfin à la capitation maintenue pour les Gallo-Romains. Charlemagne et les Garlovingiens furent réduits également aux produits de leurs métairies et à quelques aides (auxilia), que leur payaient, en cas de guerre, les propriétaires de bénéfices.

Finances à V époque féodale et sous V administration monarchique. — Sous le régime féodal, le roi n'avait que le produit de ses domaines administrés par deux officiers de la couronne, le grand bouteiller et le grand chambellan. L'aide royale la plus ancienne est celle qui est connue sous le nom de dîme saladine; Philippe Auguste la leva, en 4 1 89, avant son départ pour la croisade. Tous ceux qui refusèrent de prendre part à l'expédition durent payer pendant un an le dixième de leurs revenus et de leur fortune mobilière. Avec le xive siècle commence la spécialité des services publics; impôts, administration des finances et juridiction financières doivent être étudiés séparément.

Impôts. — L'administration monarchique maintint les anciennes taxes féodales et parvint à se créer de nouvelles ressources. Elle ajouta aux aides, qui restèrent des impôts extraordinaires, l'impôt foncier ou fouage. C'est à Philippe le Bel que remontent ces mesures fiscales; il soumit toutes les propriétés à une taxe de la valeur du centième des biens-fonds, puis du cinquantième. La nécessité de ces impôts s'explique surtout par le développement du pouvoir monarchique , par le grand nombre de fonctionnaires dispersés dans les provinces et soldés par la royauté. La première condition de force et même d'existence pour la puissance centrale était l'organisation d'un impôt permanent. Mais jusqu'à Charles VII, les tailles varièrent d'après les besoins ou les caprices de la royauté ; fixée à 4 800 000 livres par les états de 4 439, la taille resta à ce taux sous Charles VIL Ses successeurs l'accrurent à volonté. Le taillon, établi par Henri II, en 1549, était spécialement affecté à l'entretien de l'armée. En le payant, les villes se rachetaient du logement militaire.

On rétablit la capitation en 4695; la population fut divisée en vingt-deux classes, dont la première payait 2000 livres et la dernière 20 sous par tête. Cette taxe devait cesser trois mois après la conclu-

FINANCES. xxvn

sion de la paix ; mais la guerre de la succession d'Espagne la fit rétablir presque immédiatement et avec de nouvelles charges. L'impôt du dixième des revenus, levé en 1710, fut une mesure extrême; i! frappait les rentiers comme les propriétaires, et donna lieu à des mesures inquisitoriales pour constater l'état des fortunes. Le clergé s'en racheta par un don gratuit de huit millions. Louis XIV avait emprunté l'idée de ce dernier impôt à un excellent patriote, Vauban, qui, dans son livre intitulé La Dîme royale, proposait de substituer un seul impôt territorial à la multitude de taxes qui pesaient sur le peuple. Ce projet fit disgracier Vauban ; mais on s'en empara pour ajouter une nouvelle taxe à celles qui écrasaient la France. L'inégalité et l'arbitraire en matière d'impôts ne cessèrent qu'à la révolution de 1789. L'Assemblée constituante décida que l'impôt direct serait fixé par les représentants de la nation et également réparti entre tous les citoyens, d'après leur fortune.

Les contributions indirectes ont suivi la même marche. Dans le principe, elles portaient les noms d'aides, gabelles, traite foraine, rêve ou haut passage. L'impôt sur les denrées, appelé aides, varia très-souvent de quotité. Il était au xvme siècle de 5 pour 100 du prix des denrées vendues en gros, et de 12 1/2 pour 100 des marchandises détaillées; on lui donnait les noms de vingtième et de huitième, ou de droit de gros et de droit de huitième. Des taxes inventées par la fiscalité, comme les droits de jaugeage et de courtage, vinrent encore s'ajouter à l'impôt des aides. La marque des espèces d'or et d'argent et le papier timbré rentraient aussi dans les contributions indirectes. La gabelle, ou impôt.sur le sel, fut établie par Philippe le Bel.

Les droits désignés sous le nom de haut passage , rêve, traite foraine, correspondaient aux douanes modernes. Mais les bureaux de péage étaient beaucoup plus nomDreux et interceptaient la circulation des denrées et des marchandises dans le royaume. Colbert diminua le nombre de ces douanes intérieures et établit un tarif uniforme pour les droits à payer; mais telle était la puissance de l'habitude et du préjugé, qu'il fut obligé de se résigner à sanctionner l'inégalité des droits entre les provinces. On en reconnut de trois sortes : les provinces françaises, les provinces réputées étrangères, et les provinces traitées comme pays étrangers. Les premières pouvaient seules commercer entre elles sans être entravées par des douanes intérieu-

xxvin INThODUCTÎON.

res; ce fut un avantage qu'elles durent à l'administration bienfaisante de Colbert. Les secondes avaient conservé leurs douanes particulières. Les provinces de la troisième catégorie pouvaient commercer librement avec l'étranger, parce que les douanes étaient placées sur la frontière des provinces françaises. L'Assemblée constituante a fait disparaître ces entraves qui rompaient les artères de la France, et depuis cette assemblée l'uniformité des impôts indirects a remplacé la multitude des traites dont l'institution remontait au moyen âge '. Le domaine royal était une dernière source de revenu public. On y rattachait les monopoles , les droits de francs fiefs et nouveaux acquêts payés par les roturiers qui achetaient des terres féodales , Y amortissement lorsqu'une terre passait à une corporation ecclésiastique ou laïque, Yaubaine ou droit prélevé sur la succession des étrangers, le droit de bâtardise, les parties casuelles, le droit annuel ou la paulette que devaient les magistrats pour devenir propriétaires de leurs charges, les taxes judiciaires, le contrôle des actes notariés , les exploits, insinuations et droits de greffe. La Révolution a supprimé ces taxes qui tenaient au système féodal et à l'organisa-

i. Voy. les articles Banque, Budget, Finances, Gabelle, Impôts, Péages, Taille, Traites. — Ouvrages à consulter : le Secret des finances de France, par Froumenteau (Paris, 1581, 1 vol.in-i2);/e Guidon général des finances de France, par J.Hennequin, avec les annotations de Vincent Gelée (Paris, 1601, 1 vol. in-8); le Trésor des trésors de France volé à la couronne, découvert et présenté au roy Louis XIII. en i6ii, par Jean Beaufort; Recherches et considérations sur les finances de France, depuis 1595 jusqu'à 1721, par deForbonnais (Basle, 1758, 2 vol. in-4); Dictionnaire étymologique et historique des finances, aides, gabelles^ tabacs (Paris, 1722, 1 vol. in- fol.); Mémoires pour servir à l'histoire du droit public de la France en matière d'impôts, ou Hecueil concernant la cour des aides, de 1755 à 1775 (Bruxelles-Paris, 1779» in-4) ; Comptes rendus de l'administration des finances, année par année, soui Henri IV, Louis XIII et Louis XIV, avec des recherches sur l'origine des impôts; les revenus et dépenses de nos rois, par Mallet, premier commis des finances sous Desmareis (Paris, 1789, in-4 1; préface du t. XIX des Ordonnances des rois de France, par le comte de Pastoret; Mémoires sur les droits et les impositions, par Moreau de Beaumont (1762-1769, 4 vol. in-4); Encyclopédie méthodique, article Finances; Necker, De l'administration des finances (Paris, 1784, 3 vol. in-8); Histoire générale des finances de la France, depuis le commencement de la monarchie, par Arnould, ancien directeur de la balance du commerce (Paris, 1806, i vol. in-4); Bresson, Histoire financière de la France (Paris, 1829, 2 vol. in-8); Potherat de Thou, Recherches sur l'origine de Vimpôt en France (Paris, 1838, 1 vol. in-8); Bailly, Histoire financière de la France (Paris, 1839, 2 vol. in-8); Ad. Vuitry, Études sur le régime financier de la France avant 1789 (Paris, Guillaumin, 1883).

FINANCES. xxii

tion judiciaire ou administrative de la monarchie absolue. Le Consulat, en établissant un nouveau système d'impôts, a substitué l'unité et l'égalité à la diversité et au privilège *.

Administration chargée de la perception de l'impôt et de la surveillance du domaine royal. — La perception de l'impôt fut d'abord confiée aux fonctionnaires chargés de l'administration de la justice et du commandement des armées. Les inconvénients de cette confusion de pouvoirs, qui conduisait à l'anarchie et à la tyrannie, devinrent plus manifestes lorsque le gouvernement eut des rouages compliqués et que les impôts se multiplièrent. Dès le xive siècle, on trouve quelques traces de la division des fonctions publiques. Philippe le Bel établit un trésorier général , Enguerrand de Marigny, avec deux clercs du trésor. Mais les baillis, sénéchaux, prévôts et vicomtes, restèrent encore longtemps chargés de la perception de l'impôt dans les provinces. Enfin, au xvie siècle, la séparation se compléta. François I-T créa l'épargne, « qui fut comme la mer à laquelle toutes les autres recettes générales et particulières se vinrent rendre. » Il en confia la garde à un trésorier; mais, comme l'office de trésorier était vénal, la fiscalité eut soin de le diviser; on établit quatre trésoriers qui servirent par quartier. Il y avait, en outre, quatre intendants des finances, qui surveillaient les recettes et les dépenses. Le surintendant des finances ordonnançait les payements, et avait au-dessous de lui un contrôleur général. Louis XIV supprima la dignité de surintendant des finances, et, à partir de 1661, il n'y eut plus qu'un contrôleur général. Les intendants de finances formaient avec les trésoriers la chambre du trésor ou bureau de finances. Elle avait ses greffiers, huissiers e\ sergents, une juridiction spéciale, était chargée de la conservation du domaine royal, et assignait le fonds pour chaque payement ordonnancé par le surintendant.

La plupart des provinces eurent une administration financière semblable à celle de Paris , à partir des règnes de François Ier et de Henri II. On établit seize, puis dix-sept, et enfin vingt généralités, avec des trésoriers et des receveurs généraux. Afin d'augmenter le nombre des charges dont trafiquait la cour, Charles IX rendit les trésoriers alternatifs en 1571 et triennaux en 1573. Henri 111 réunit

I. Voy. l'article Domaine, et Chopin, Traite du domaine dans la collection de ses œuvres, publiées à Paris en 16G6.

xxx INTRODUCTION.

en une seule chambre les trésoriers et les receveurs, à partir de l'année 1577. Chaque généralité eut alors, comme Paris, son bureau de finances composé de deux trésoriers pour le domaine , de deux receveurs généraux des finances et d'un garde du trésor. On leur adjoignit un greffier et un huissier. Toutes ces charges furent vénales et héréditaires. Les bureaux de finances avaient dans les provinces comme à Paris , des attributions administratives et judiciaires. Ils faisaient la répartition de l'impôt pour chaque généralité et en remettaient les rôles à des fonctionnaires d'un rang inférieur, appelés e7ws, qui répartissaient les taxes dans chaque localité. Le bureau des finances exerçait un premier contrôle sur la gestion des financiers, qui était soumise en dernier ressort aux chambres des comptes. Comme tribunaux d'attribution, les bureaux de finances prononçaient sur les questions relatives aux domaines et aux contributions directes, et , entre autres , à la taille et au taillon. Ils jugeaient en dernier ressort jusqu'à la concurrence de 250 livres de capital ou de 40 livres de rente. Les appels de leurs sentences étaient portés aux parlements. Les membres du bureau devaient faire des inspections , c: à l'effet , disent les ordonnances, de voir le bon ou le mauvais ménage dessus, receveurs, grènetiers et contrôleurs. »

Dans les pays d'états (Languedoc, Provence, Bourgogne, Bretagne, Dauphiné, etc.), et dans les provinces nouvellement conquises (Franche-Comté, Alsace, Cambrésis, Roussillon , pays Messin), la répartition des impôts était confiée aux états provinciaux et aux intendants. Les aides et les traites étaient affermées à des financiers nommés traitants, qui formèrent, depuis 4 680, une compagnie dont les membres s'appelèrent fermiers généraux.

La révolution française détruisit cette organisation compliquée, et le Consulat y substitua l'unité et la simplicité administratives. L'impôt voté par les représentants du peuple fut réparti entre les départements d'après leurs revenus et leur population. Les conseils généraux furent chargés de la répartition entre les arrondissements, les conseils d'arrondissement entre les communes, et les conseils municipaux entre les habitants des villes. Même simplicité pour le recouvrement de l'impôt : le percepteur pour la commune verse dans la caisse du receveur d'arrondissement, et celui-ci dans la caisse du receveur général. De là, l 'impôt passe dans le trésor public. Les autres revenus de l'État, domaines ^ eaux et forêts , enregistrement f

FINANCES. xxxi

tabacs, contributions indirectes, sont également soumis à une administration qui relève du ministre des finances et qui est perpétuellement inspectée par ses agents '.

Juridiction financière. — La juridiction financière ne fut réellement organisée qu'à partir du règne de Philippe le Bel. Il institua la chambre des comptes de Paris pour reviser la gestion financière de tous les receveurs et agents comptables. L'extension du domaine royal exigea la création de nouvelles chambres des comptes. Elles furent établies à Montpellier, en 4 437; à Rouen, en 4 543; à Dijon, Aix> Grenoble, Nantes et Blois, en 4 566; à Pau, en 4 624; à Bar, en 4661, à Metz et à Dôle, en 1692. Dans plusieurs villes, telles que Dijon, Grenoble. Rennes, Pau, Rouen, Aix, Metz et Dôle, les maîtres de la cour des comptes avaient juridiction souveraine en matière d'aides et gabelles. Paris, Montpellier, Bordeaux, Clermont, Montauban, avaient des tribunaux spéciaux appelés cours des aides et chargés de la juridiction pour les contributions indirectes. Les généraux pour le fait des aides remontaient aux états de 4 357, qui avaient délégué des commissaires généraux pour surveiller la répartition et la perception des aides ; ceux-ci avaient nommé pour chaque localité des sous-commissaires qu'on appela élus. Charles V transforma ces commissaires et sous -commissaires en fonctionnaires royaux ; les premiers, appelés généraux pour le fait des aides, formèrent une cour spéciale; les seconds conservèrent le nom d'élus. Dans les pays qui n'avaient pas d'états et qu'on nommait pays d'élection , les élus étaient à la fois répartiteurs des aides et juges en première instance, l'appel de leurs sentences était porté devant les cours des aides. La Révolution a changé entièrement cette organisation : une seule cour des comptes a remplacé les onze chambres des comptes de l'ancienne monarchie, et centralisé la comptabilité financière. Les cours des aides et les tribunaux des élus ont disparu. La juridiction financière a été attribuée, comme tout le contentieux administratif, aux conseils de préfecture en première instance, et les appels portés au conseil d'État 2.

i, Voy les articles Bureau de finances, Domaines, Eaux et forêts, Election, Enregistrement (droit d'), Finances, Gabelle, Généralité, Surintendant, Trésoriers de France. — Pour les indications bibliographiques, voy. p. xxviii.

i. Voy. Chambre des comptes, Conseil d'État, Cours des aides, Élection. Gr- Vékalité, Intendants, Tribunaux administratifs. — Ouvrage! à consulter : Traité

xxxii INTRODUCTION.

Monnaies. — Le droit de battre monnaie est une des attributions du pouvoir souverain. L'empire romain avait établi des hôtels des monnaies dans plusieurs villes de la Gaule. Après les invasions des barbares et le partage des terres qui en fut la suite, les possesseurs d'alleux et de bénéfices profitèrent de l'affaiblissement du pouvoir central pour battre monnaie. Charlemagne s'opposa à cette usurpation, et défendit même de battre monnaie hors de son palais d'Aix-la- Chapelle. Mais , sous ses successeurs , cette ordonnance ne fut pas exécutée. De là , une multitude de monnaies qui entravaient le commerce et fournissaient trop souvent aux grands feudataires l'occasion de spéculations sur les monnaies, injustes et odieuses. Saint Louis, sans enlever aux seigneurs un droit que le temps avait consacré, battit une monnaie de bon aloi qui avait cours dans tout le royaume. Ce fut un avantage considérable pour le commerce. Mais ses successeurs abusèrent de cette institution et s'en firent une ressource inique. Philippe le Bel donna l'exemple de l'altération de la monnaie et mérita d'être flétri par l'histoire du nom de faux monnayeur. Sous les règnes de Philippe de Valois et de Jean le Bon, les variations des monnaies furent perpétuelles. La royauté augmentait le taux de la monnaie quand elle avait à payer; elle l'abaissait quand elle devait percevoir un impôt. Charles V mit un terme à cet abus, et son précepteur, Nicolas Oresme, écrivit par ses ordres un traité sur la nécessité de la fixité des monnaies. Mais, dans la suite, l'administration eut encore plus d'une fois recours à ces odieuses altérations.

Le nombre des hôtels des monnaies a varié ; il fut porté successivement jusqu'à seize. Le pouvoir central les faisait surveiller par les maîtres généraux des monnaies , qui parcouraient alternativement la France pour inspecter les hôtels des monnaies. Chaque hôtel avait un essayeur, un graveur, un inspecteur et un commissaire du roi. Sous le ministère deColbert, le système de régie générale fut appliqué à la fabrication de la monnaie. A partir de cette époque, tout directeur d'un hôtel de monnaie acheta, fabriqua et vendit avec les fonds et pour le compte du roi, moyennanc

de la Chambre des comptes, de ses officiers et des matières dont elle connait (Paris, 1702, i vol. in- 12); Dissertation historique et critique sur la Chambre des comptes, et sur l'origine, l'état et les fonctions de ses différents officiers , par J. L. I.e Chanteur (Taris. 17 55, 1 vol. in-4 ).

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l'allocation d'un prix fixe par marc. Paris avait une cour des monnaies, dès le temps de Charles VI ; elle se composait des maîtres généraux des monnaies. Henri IU'érigeaen cour souveraine, en 4 552; elle connaissait en dernier ressort des procès relatifs aux mines, des métaux, du poids, du titre, prix, cours des espèces d'or et d'argent, de la fabrication des monnaies, etc. La Révolution a fait disparaître cette juridiction exceptionnelle et réduit le nombre des hôtels où Ton bat monnaie; il n'y a plus aujourd'hui d'hôtels des monnaies qu'à Paris et Bordeaux.

Eaux et forêts. — Les eaux et forêts avaient aussi dans l'ancien régime leur organisation et leur juridiction particulières. Les gruyers ou gardes-forestiers n'étaient chargés que de la police. Les tribunaux des maîtres des eaux et forêts jugeaient les procès relatifs aux eauxet forêts; ils se composaient des maîtres particuliers, d'un lieutenant versé dans l'étude des lois, du garde-marteau, d'un procureur, d'un avocat du roi, d'un greffier et d'un huissier. Les appels étaient portés en dernier ressort devant les tribunaux nommés tables de marbre , annexés aux parlements de Paris, de Rouen , de Toulouse, de Bordeaux , d'Aix , de Dijon , de Grenoble et de Bretagne. Ils se composaient du grand maître des eaux et forêts, d'un président au parlement et de plusieurs conseillers. Cette juridiction exceptionnelle a disparu , comme toutes les autres , à l'époque de la Révolution, et l'administration des eaux et forêts n'est plus aujourd'hui qu'un des services publics rattachés au ministère des finances 2. Les contestations relatives aux eaux et forêts sont jugées par les tribunaux ordinaires, et par les tribunaux administratifs, lorsqu'il s'élève un conflit entre les particuliers et l'administration.

En résumé, le gouvernement, d'abord dénué de ressources financières ou n'ayant que des revenus faibles et précaires, obtint l'établissement d'un impôt permanent au xve siècle; il l'augmenta à son gré pendant les xvie et xvne siècles; aides, traite foraine, gabelle, tailles, capitation , vingtième, s'accrurent successivement. La royauté institua, pour faire passer les revenus publics dans son épargne, une hiérarchie de fonctionnaires, depuis le surintendant

i. Voy., pour les détails, l'article Monnaie et les indications bibliographique» à la suite.