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étendait son autorité du centre aux extrémités de l'empire, et portait partout ses ordres et ses légions, survécut à l'empire romain. Il grandit même à mesure qu'on s'éloigna de l'époque où dominaient les Césars, semblable aux ruines qui apparaissent plus imposantes dans le lointain. On ne voyait plus la tyrannie des agents du fisc, la misère des curialeset la révolte naissant de l'oppression. Les rois barbares et leurs conseillers gallo-romains ou ecclésiastiques étaient surtout frappés de la puissante unité de l'empire romain et .du mécanisme savant de son administration. Ils s'efforcèrent de le reproduire; mais leur gouvernement n'en fut qu'une grossière imitation : le kœnig ou roi barbare se para de titres romains , prit le diadème, s'entoura de référendaires , de chambellans et de ministérielles.

Ce fut surtout à l'époque de Charlemagne que la cour impériale présenta l'étrange alliance du cérémonial byzantin et des mœurs de la Germanie. Mais la confusion des pouvoirs militaire, judiciaire et administratif, la prépondérance des grands propriétaires souverains dans leurs domaines, tout attestait l'impuissance des efforts tentés pour faire revivre la centralisation romaine. La féodalité, qui est le dernier terme de l'affaiblissement de l'autorité centrale, finit par annuler la puissance monarchique. La souveraineté confondue avec la propriété se mesura à l'étendue des terres, et les derniers carlovingiens réduits à la ville de Laon furent condamnés à l'impuissance l.

Royauté capétienne. — Les premiers capétiens n'étaient guère plus redoutables. L'alliance de Louis VI avec les communes commença à relever le pouvoir central. La royauté capétienne se rattachait à l'Église par le sacre, à la féodalité par l'autorité du suzerain sur le vassal , au peuple par son influence tutélaire; elle ne tarda pas à invoquer le principe romain qui la représentait comme la personnification de l'État, comme la loi vivante. Le duché de France soumis à l'autorité royale, la féodalité vaincue dans les châteaux du Puiset, de Montlhéry, de la Roche-Guyon; le sentiment national s'éveillant à l'approche d'une invasion germanique (1125), l'union étroite de la royauté et du peuple, un mariage enfin qui donnait le duché d'Aquitaine à l'héritier présomptif de la couronne, telles furent les premières causes de la renaissance du pouvoir central en

i. Voy. les articles Capitulaires, Féodalité, Mérovingiens, Roi, S i, Romains, et les ouvrages cités plus haut, p v, note.

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France. Les principes romains se propagèrent ; la découverte des Pandectes à Amalfi, les leçons de l'école de Bologne, et surtout d'Irnerius, les réponses des jurisconsultes qui déclaraient à Frédéric Barberousse que la volonté du prince était la loi souveraine, enfin ce courant d'idées qui entraîne tout un peuple, la révolution morale qui fait désirer et accepter une forme nouvelle de gouvernement, tout contribua à relever au xnc siècle la puissance monarchique. Suger écrivait dès cette époque , dans sa Vie de Louis le Gros, que le roi et la loi avaient la même autorité, la même majesté.

Lutte de la royauté contre la féodalité. — Mais il fallait convertir le droit en fait, détrôner cette multitude de petits souverains établis par la féodalité ; il fallait unir sous une même loi et animer d'une même pensée les peuples mobiles et ingénieux de l'Aquitaine, du Languedoc et de la Provence, les descendants des pirates Scandinaves, les rudes habitants du Jura et des Alpes, et le Celte indompté de la Bretagne; il fallait substituer à la hiérarchie féodale, fondée sur la propriété territoriale, une hiérarchie de fonctionnaires qui, ne relevant que du pouvoir central , pussent porter ses volontés et faire exécuter ses ordres dans toutes les parties de la France. Cette laborieuse conquête de la puissance monarchique fut l'œuvre de six siècles et d'une politique persévérante servie par des agents dévoués et habiles. A la fin du xne siècle, l'autorité monarchique était encore bien faible; le roi n'était qu'un suzerain à peine reconnu par les grands vassaux. Son autorité législative était restreinte au duché de France; il ne pouvait juger un vassal qu'avec le concours de ses pairs. Les impôts qu'il prélevait se réduisaient à quelques faibles redevances déterminées par les usages féodaux. Le service militaire dû par les vassaux était limité à quarante ou soixante jours, et, dans certains cas, le vassal pouvait combattre le roi; les Établissements de saint Louis lui reconnaissaient formellement ce droit. La même loi proclame la souveraineté de chaque baron dans ses domaines. Telles furent les faibles origines d'une puissance qui devait parvenir au despotisme le plus absolu.

Triomphe delà royauté et institutions monarchiques. — Au xnie siècle, la royauté, grâce aux conquêtes de Philippe Auguste, aux lois de saint Louis et aux institutions de Philippe le Bel, fit reconnaître son autorité dans toute la France. Elle eut la souveraine garde du royaume, comme dit Philippe de Beau nanoir. Au xive siècle, après

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de longues et crue. les épreuves, l'autorité monarchique établit l'impôt permanent et l'armée permanente (ordonnances de Vincennes, 1373), qui ne devaient être définitivement organisés que sous Charles VII. Le xvc siècle vit tomber la féodalité apanagée, sortie de la tige royale et couvrant de ses rameaux la plus grande partie de la France; Louis XI l'abattit. Au xvr siècle, la royauté, quoique détournée de ses conquêtes intérieures par les guerres d'Italie, et arrêtée dans ses progrès par les guerres de religion, n'en poursuivit pas moins son plan d'organisation. Les grandes ordonnances émanées du pouvoir central réglèrent toutes les parties de l'administration, armée, finances, justice, commerce, industrie, rapports du spirituel et du temporel. Il n'y eut plus en France qu'un souverain. Vainement les agents de la puissance monarchique, parlements et gouverneurs de provinces, tentèrent contre l'autorité centrale une résistance criminelle. Ils furent vaincus au xvir siècle. La royauté, victorieuse des communes, de la féodalité, du clergé, et de toutes les oppositions locales, put dire : « L'État c'est moi! »

La puissance monarchique dégénéra alors en despotisme, glorieux sous Louis XIV, honteux sous son successeur. Louis XVI expia les fautes des règnes précédents, et une révolution brisa le trône. Mais (chose merveilleuse et qui prouve à quel point l'unité de puissance était acceptée par la France!) l'autorité centrale ne fit que s'accroître. Que le pouvoir souverain s'appelle convention, directoire, consulat, empire, royauté constitutionnelle, il couvre la France de ses représentants, il fait pénétrer ses ordres partout , et obtient du pays son sang et ses trésors. Une seule loi , un mode uniforme d'administration , ont succédé aux diversités provinciales; tout part du centre, tout y revient; on ne peut méconnaître le progrès du mécanisme administratif. En résumé, l'autorité centrale, puissante sous l'empire romain, affaiblie par les barbares, nulle sous la féodalité, se relève lentement depuis le xne siècle jusqu'à nos jous. Ses conquêtes ont donné à la France l'unité centrale la plus vigoureuse '.

Grands officiers de la couronne. — Même progrès dans les agents

i. Voy., sur la royauté et ses progrès eu France, l'article Roi et les indications bibliographiques à la suite ; voy. aussi les articles Constitution, Étiquette, Maison du koi, Sacke, avec le3 indications bibliographiques.

POUVOIR CENTRAL. xv

du pouvoir, dans les ministres et les conseils qui entourent l'autorité centrale , l'éclairent et exécutent ses ordres. Sous les rois barbares, le souverain n'a pour guides que son caprice et son intérêt, pour instrument que la force brutale. Quelques Gallo-Romains, et entre autres Arcadius, Parthenius, le référendaire Marcus, paraissent seulement de loin en loin comme conseillers des chefs barbares et comme collecteurs des impôts. Dans la suite, les maires du palais, qui n'étaient primitivement que les intendants des rois , usurpèrent la souveraineté sous des souverains la plupart faibles et mineurs, comme les derniers Mérovingiens.

Charlemagne s'entoura de grands officiers, ainsi que les anciens Césars; il eut ses chambellans, grands veneurs, sénéchaux, bouteillers, panetiers, connétables, chanceliers, apocrisiaires, chapelains, etc. Ces dignités devinrent héréditaires pendant la période féodale. La royauté fut alors entourée de grands feudataires investis d'un pouvoir indépendant. Les ducs d'Anjou furent sénéchaux héréditaires de France jusqu'à la fin du xne siècle; en cette qualité, ils commandaient l'armée royale, et présidaient le tribunal en l'absence du roi. Le grand bouteiller avait droit d'inspection sur toutes les tavernes et prélevait une redevance sur les taverniers; dans la suite, il fut président-né de la cour des comptes. Au grand panetier appartenail la surveillance des boulangers; au grand chambellan, celle des pelletiers; le connétable commandait la cavalerie.

La royauté ne laissa pas longtemps à ces grands officiers une autorité qui affaiblissait la puissance centrale. Dès 1191, la dignité de sénéchal fut supprimée, comme trop étendue; les fonctions du sénéchal furent partagées entre le connétable qui commanda l'armée et le grand maître du palais, auquel appartint la juridiction dans l'intérieur des demeures royales. Les grands officiers ne furent plus que les mandataires du pouvoir central ; au lieu d'une autorité personnelle, territoriale, inhérente à leur domaine, ils n'eurent qu'un pouvoir délégué par le roi et confié temporairement à ses représentants. La nomination d'un grand amiral et d'un grand maître des arbalétriers sous saint Louis, prouve l'extension que prenaient les armées de terre et de mer. Vers la fin du xve siècle, sous Louis XI, le grand maître de l'artillerie remplaça le grand maître des arbalétriers; ce changement correspondait à la modification introduite dans la tactique militaire par la découverte de la poudre à canon. Jusqu'au xvie siècle,

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les grands officiers de la couronne furent les véritables ministres '. Mais sous Louis XII et François Ier, une nouvelle puissance commença à s'élever, celle des secrétaires d'État

Ministres secrétaires d'État. — Philippe le Bel avait institué , en 4 309, des clercs du secret chargés de tenir la plume aux délibérations du grand conseil et d'en rédiger les actes. Jusqu'au règne do Louis XII, il est à peine question de ces fonctionnaires. Florimond Robertet fut le premier qui releva cette dignité ; il était secrétaire d'État sous Louis XII et François Ier. Dès le milieu du xvie siècle, les quatre secrétaires d'État devinrent des personnages importants, qui contre-signèrent les ordonnances des rois. Leurs attributions étaient réglées à cette époque par une division géographique, qui plaçait dans leur département un certain nombre de provinces françaises et de pays étrangers. Au xvnc siècle, on substitua à cette étrange division des départements ministériels une répartition méthodique des affaires. Les quatre secrétaires d'État furent chargés des relations extérieures, de la guerre, de la marine et de la maison du roi. Le ministère de la maison du roi comprenait plusieurs branches de la police générale et les affaires religieuses. Il y avait cependant encore des traces de l'organisation primitive, une certaine confusion dans les attributions des ministres et un reste de l'ancienne division géographique. Les finances et la justice étaient dirigées par le surintendant ou contrôleur général des finances et par le chancelier; quelquefois même, lorsque le chancelier ne convenait pas à la cour, on le remplaçait par un garde des sceaux qui pouvait être révoqué. L'assemblée constituante et les gouvernements qui l'ont suivie ont substitué à cette organisation , qui avait gardé l'empreinte de la féodalité, une division plus simple et qui répondait mieux aux services publics. Les affaires étrangères, l'intérieur, les finances, la justice, ia guerre, la marine, les cultes et l'instruction publique, le

,. Voy., dans le Dictionnaire, les articles Amiral, Chancelier, Grand prévôt, M aiues du palais, Officiers (grands), Sénéchal.— On trouvera à la suite de l'article Officiers (Grands) les principales indications bibliographiques. Ajoutez Y Amiral de France, par P. de La Popelinière (Paris, 1584, 1 vol. in-4); le grand aumosnier de France, par Sébastien Uoulliard (Paris, 1607, l vol. in-8); Origines et règlements des charges de connétables, mareschaux de France., baillis, séneschaux% par Boursier de Montarlot (Paris , 1618, l vol. in-8); YHistoire des chanceliers et gardes des sceaux de France, par François Du Cbesue (Paris, îôbO, 1 vol. in-ïol.).

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commerce, l'agriculture et les travaux publics, ont formé autant de départements ministériels \

Conseil d'État. — Les conseils de la couronne ont suivi la même marche. Dans le principe, le conseil ou parlement des rois féodaux se composait des grands officiers de la couronne et des pairs du duché de France. Finances, justice, administration relevaient de cette assemblée. Les affaires se multipliant, il fallut diviser les fonctions. En 4302, Philippe le Bel partagea l'ancien parlement en trois conseils : grand conseil ou conseil étroit pour les affaires politiques, parlement pour l'administration de la justice, et chambre des comptes pour l'examen de la comptabilité du royaume. Le grand conseil lui-même avait des attributions très-diverses, il était à la fois conseil politique et tribunal. Charles VIII divisa ses attributions. Le grand conseil proprement dit resta une cour de justice qui jugeait certains procès réservés et spécialement les questions relatives aux bénéfices ecclésiastiques. Le conseil d'État se composa de quatre sections, dont l'organisation définitive fut due à Richelieu : l'une judiciaire , où les conseillers d'État, sous la présidence du chancelier, prononçaient sur le rapport des maîtres des requêtes. Ce tribunal jugeait surtout ies conflits de juridiction. Deux autres sections du conseil d'État formèrent le conseil des finances et le conseil des dépêches ou de l'intérieur. Quant aux affaires politiques , elles étaient réservées au conseil d'en haut, composé d'un petit nombre d'hommes d'État, au choix du roi.

La Révolution et l'Empire n'ont fait que préciser et compléter les attributions de ces divers conseils. Le conseil des ministres a conservé la direction politique; au conseil d'État sont réservés les procè? administratifs , les réclamations contre les abus de pouvoir, et en général les règlements administratifs. La cour de cassation revise toutes les sentences des tribunaux ordinaires ; la cour des comptes a la surveillance de la gestion financière; d'autres conseils établis pour des administrations spéciales, comme la marine, la guerre, l'instruction publique, sont chargés de diriger ces branches d'administration. En un mot, le conseil du [roi ou parlement féodal embrassait tout, au xme siècle. La multiplicité des affaires et la spécialité des services forcèrent les rois de le subdiviser, d'abord, en

t. Voy., dans le Dictionnaire, l'article Ministères, Ministres, avec les indications bibliographiques.

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trois conseils, qui eux-mêmes se sont partagés an un grand nombre de conseils secondaires répondant à chaque branche spéciale des services publics ' .

Cette forte organisation de l'autorité centrale pouvait, en donnant Tordre et l'unité, conduire au despotisme. Le contre-poids naturel se serait trouvé dans les assemblées nationales chargées de défendre les intérêts du peuple, si elles eussent existé réellement. Mais, jusqu'à la révolution de 1789, elles ne furent pas véritablement constituées.

Assemblées nationales. — Je ne remonterai pas jusqu'aux assemblées des Gaulois sur lesquelles nous n'avons que des renseignements fort incertains. En 44 8, Honorius convoqua à Arles une assemblée des sept provinces de la Gaule méridionale. C'était un appel désespéré du despotisme aux abois; il ne réussit pas. Les Germains introduisirent dans la Gaule l'usage des assemblées qu'on désigne sous le nom de mallum , champ de mars et champ de mai. Dans le principe, on y admettait tous les guerriers Francs; ils siégeaient en armes et conservaient l'indépendance barbare; ils approuvaient les orateurs en frappant leurs boucliers de leurs framées ou étouffaient leur voix par des murmures. La population conquérante siégeait •d'abord seule dans ces champs de mars. Plus tard les évêques furent appelés au mallum, la supériorité de leur instruction et le caractère sacré dont ils étaient revêtus leur donnèrent l'avantage sur les guerriers francs. Au champ de mars de Paris en 615, il y avait soixante-dix-neuf évêques. Sous Charlemagne, l'assemblée nationale se borna à donner des avis ; l'empereur se réservait la décision.

Le système féodal, en morcelant la France, rendit inutiles les assemblées générales, puisqu'il n'y avait plus d'intérêts communs. Cha-

i. Voy. les articles Chambre des comptes, Conseil d'État, Grand conseil, Pairs, Parlements, Tribunaux. — Ajoutez aux ouvrages indiqués à ces articles les Recherches sur l'origine du conseil du roi, par PEscalopier (Paris, 1765, l vol. in-12); VExamen historique des offices, droits, fonctions et privilèges des conseil lers du roi, rapporteurs et référendaires près des cours souveraines et conseils supérieurs, par Gorneau, conseiller référendaire (Paris, 1777, 1 vol. in-4); l'Histoire du conseil du roi, par Guillard (Paris, 1728, 1 vol. in-4). Sur les pairs, outre les ouvrages indiqués à l'article Pairs, on pourra consulter un Recueil de mémoires sur le droit des pairs de France d'être jugés par leurs pairs (Paris, 1770-1771, 1 vol. itt-8) ; Des pairs de France et de l'ancienne constitution française, par le président Henrion de Pansey (Paris, 1816, 1 vol. in-8).

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que fief eut son parlement, composé des pairs du seigneur, et s'occupant de la justice, des finances et de l'administration du domaino féodal. Jusqu'au xme siècle, il n'y eut pas d'autres assemblées. A cette époque, la France formait une association de grands fiefs, et la cour des Pairs fut le tribunal suprême de cette confédération. Elie jugea Jean sans Terre en 4203. Un siècle plus tard, Philippe le Bel convoqua (4 302) les premiers états généraux composés du clergé, de la noblesse et du tiers état. Ces assemblées nationales, réunies irrégulièrement, lorsque les besoins de la royauté l'exigeaient, ne pouvaient exercer une influence durable. Leurs décisions n'avaient point de sanction obligatoire; les États Savaient ni traditions, ni plan suivi, ni habitudes de la vie parlementaire. Aussi se bornèrentils à faire entendre de loin en loin quelques paroles généreuses, quelques principes de liberté. Les états généraux tentèrent deux fois, en 4357 et 4484, d'obtenir pour la nation une représentation permanente; ils n'y parvinrent pas. Enfin, depuis 1789, on eut de véritables assemblées nationales; la Constituante, la Législative, la Convention, les Cinq-Cents, le conseil des Anciens, le Corps législatif, les Chambres des députés de 184 5 à 4848 , et, depuis cette époque, les assemblées élues par le suffrage universel ont représenté presque sans interruption les droits du peuple en face du pouvoir central, partagé avec lui la souveraineté, fait les lois, autorisé l'impôt et exercé une surveillance active sur le pouvoir exécutif1.

Inspecteurs chargés par les rois de surveiller l'administration; missi dominici; enquesteurs royaux; maures des requêtes. — Le pouvoir central se rattache au pouvoir local par des fonctionnaires qui portent la volonté souveraine dans toutes les parties de l'administration et s'assurent de l'exécution des lois et des ordonnances. Les misst dominici de Charlemagne avaient ce caractère. Saint Louis chargea

1. Voy. les articles Assemblées politiques, Corps législatif , États généraux, Mallum, Pairs, Sénat. Ajoutez aux indications bibliographiques qui accompagnen' ces articles les ouvrages suivants : Des Estats de France et de leur puissance (Paris, 1588 , 1 vol. in-8 ) ; Chronologie des estats généraux , où le tiers estât est compris , par Savaron (Paris, 1615, 1 vol. in-8); Recueil général des estats tenus en France sous les rois Charles VI, Charles VIII, Charles IX, Henri III et Louis XIII, pat Toussaints Quirtet (Paris, 1651, in-4); Recueil relatif aux estats de 1614, par Florimond Rapine ( Paris, 1651, l vol. in-4); Des états généraux, ou Histoire des as. semblées nationales en France, par de Landine (Paris, 1788, 1 vol. in-8).

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de ces inspections des moines que les historiens du temps désignent sous le nom à'enquesteurs royaux. Dans la suite , les maîtres des requêtes eurent mission de parcourir le royaume et de constater l'état de l'administration. L'ordonnance de Moulins (1566) le leur prescrit formellement; l'ordonnance de Blois (1579) enjoint au garde des sceaux de faire chaque année « un département des provinces du royaume, où les maistres des requêtes de l'Hostel feront leurs chevauchées. » Les universités mêmes furent soumises à l'inspection de ces commissaires royaux.

A mesure que l'administration se perfectionna, les inspections se divisèrent et se multiplièrent. Sous Richelieu, les intendants de 'police et de finances n'étaient que des commissaires chargés temporairement de surveiller ces services publics ; un écrivain du xvir siècle les compare aux missi dominici de Charlemagne. Louis XIV créa des inspecteurs spéciaux pour l'armée et pour la marine. Les maîtres des requêtes et conseillers d'État reçurent souvent des missions temporaires pour inspecter les diverses branches d'administration. Ainsi, en 1665, MM. Poncet, Bignon et Mole furent envoyés à Bordeaux , à Pau et à Dijon , avec ordre de surveiller la conduite des parlements et de réformer les abus. Enfin, l'Assemblée constituante, l'Empire et la monarchie constitutionnelle ont établi, auprès de la plupart des ministères, des inspecteurs. L'armée, la marine, les finances, l'instruction publique et d'autres branches d'administration sont ainsi soumises à une surveillance perpétuelle qui y entretient le zèle, l'activité et la pensée unitaire. C'est là un des instruments les plus puissants de la centralisation ,.

Pouvoir local. — Représentants du pouvoir central dans

les provinces.

Représentants du pouvoir central dans les provinces, sous la domination romaine et sous les rois barbares. — Les Romains avaient mis dans chaque province des magistrats qui relevaient directement du

i. Voy. les articles Enquêteurs royaux, Intendants des provinces, MaItuei les requêtes, Missi dominici, avec les indications bibliographiques à la suite.

POUVOIR LOCAL. xxi

pouvoir suprême et qu'ils désignaient sous le nom de redores, présides, proconsules, etc. Les rois barbares établirent, dans les subdivisions de leur empire, des heretogs ou ducs, des grafs eu comtes, des centeniers et des dizainiers qui, dans le principe, commandaient à cent hommes ou à dix hommes, mais qui plus tard eurent sous leur juridiction une circonscription territoriale indépendante du nombre des habitants. Ces magistrats cumulaient tous les pouvoirs, militaire, judiciaire, financier, administratif. A la faveur de l'anarchie qui suivit la dissolution de l'empire carlovingien , les ducs et les comtes devinrent inamovibles et rendirent leurs dignités héréditaires. Le capitulaire de Kiersy-sur-Oise, en 877, confirma et régularisa ces usurpations. Pendant les trois siècles, xe, xr et xne, où le régime féodal fut dans toute sa vigueur, l'autorité centrale n'eut plus de représentants dans les provinces. Chaque seigneur féodal exerçait, dans ses domaines, une autorité presque absolue; la suzeraineté royale n'était guère respectée.

Baillis et sénéchaux. — Les conquêtes de Philippe Auguste changèrent l'état de la France; au lieu d'une fédération de princes, il y eut une monarchie féodale. Le roi se fît représenter dans les provinces qu'il conquit par des magistrats qu'on nomma baillis dans le nord de la France et sénéchaux dans le sud; au-dessous d'eux étaient les vicomtes et les prévôts. Saint Louis leur enjoignit, par les ordonnances de 1254 et 4255, de rendre compte au parlement royal de leur administration judiciaire et financière. Afin de les empêcher de prendre racine dans le pays soumis à leur autorité et d'y constituer une nouvelle féodalité, ce roi leur interdit d'y acquérir aucune propriété et même de s'y marier. Philippe le Bel confirma ces ordonnances et y ajouta de nouvelles prescriptions; les baillis et sénéchaux devaient être changés tous les trois ans. Cependant , le cumul des fonctions judiciaires, militaires et financières, était un abus dangereux pour le pouvoir et pour le peuple. La royauté l'atténua par l'ordonnance de Montils-lès-Tours (1453) '.

1. Voy. les article Baillis, Comtes, Préfets du prétoire , Sénéchaux, Vicomtes, Viguiers. On peut ajouter aux ouvrages indiqués à la suite de ces articles Y Harmonie ou Conférence des magistrats romains avec les officiers françois tant laiz qu'ecclésiastiques, où est traicté de l'origine , progrez et juridiction d'un chacun, par Jean Duret(Lyon, 1574, 1 vol. in-8); De ducibus et comitibus provincialibus Gallix , lib. HT, auct. Ant. Dadino Alteserra (Tolosae , 1643 , in- 4 ).

xxii INTRODUCTION.

Gouverneurs des provinces. — Lorsque Louis XI eut vaincu la féodalité apanagée et affermi l'autorité monarchique, lorsque l'institution des postes eut permis de transmettre avec rapidité et sûreté les ordres du pouvoir central jusqu'aux extrémités de la France, il s'opéra une nouvelle organisation de l'administration locale. Douze gouverneurs de province , établis par les rois Charles VIII, Louis XII et François Ier, représentèrent l'autorité centrale dans les grandes subdivisions du royaume. Ils n'eurent que la puissance militaire. L'ordonnance de Moulins leur interdit toute levée de deniers, toute usurpation de fonctions judiciaires; la royauté les tenait si fortement sous sa main, que d'un mot elle suspendait tous leurs pouvoirs (ordonnance de François Ier, 1542) f. Huit parlements pour l'administration de la justice, trente-deux tribunaux inférieurs, nommés présidiaux, une justice prévôtale pour la répression des brigandages et des flagrants délits, dix-sept recettes générales pour la perception de l'impôt, des chambres des comptes, des cours des aides et des bureaux de finances établis à côté des parlements pour la régularisation des comptes, la répartition de l'impôt, la surveillance des agents financiers et du domaine royal, complétèrent l'organisation de l'administration locale au xvie siècle.

Les efforts des provinces, pendant les troubles de la Ligue et de la Fronde, pour reconquérir leur indépendance, ne servirent qu'à consolider l'autorité monarchique. La plupart des provinces perdirent leurs assemblées particulières ou États provinciaux. Ils ne furent conservés qu'en Languedoc, Dauphiné, Bretagne, Provence et dans quelques contrées moins importantes, qu'on. appelait exceptionnellement pays d'états. Richelieu vainquit les gouverneurs qui avaient tenté de se rendre indépendants; Lonis XIV leur enleva même la disposition des troupes en garnison dans leurs provinces, et les assujettit à prendre tous les trois ans de nouvelles provisions; ce qui les plaçait dans une dépendance absolue du pouvoir central ; le plus souvent, les rois retenaient ces grands seigneurs à la cour dans une brillante servitude.

Intendants. — A leur place gouvernaient les intendants, établis d'abord par Richelieu (1635), supprimés par la Fronde (1648), rétablis enfin par Mazarin (1654). Agents dociles du pouvoir absolu,

t. Recueil des anciennes lois françaises, par Isambert, t. XII , p. 779.

POUVOIR LOCAL xxiii

tenus par les ministres dans une dépendance complète, les intendants avaient pour mission de surveiller toutes les parties de l'administration , guerre, finances, justice, marine, commerce, agriculture, instruction publique, relations des puissances temporelle et spirituelle. Ils s'emparèrent d une partie de l'autorité, qui avait longtemps appartenu aux parlements. Ces derniers perdirent tout pouvoir politique sous Louis XIV, et virent même diminuer leur autorité administrative. Lorsqu'ils voulurent, à l'occasion de la famine de 4709, s'occuper de la question des approvisionnements , Louis XIV leur en fit un reproche , d'après Saint-Simon , et déclara qu'aux intendants seuls appartenait de pourvoir aux subsistances. Peu à peu, ces représentants de l'autorité centrale dans les provinces devinrent odieux par leur despotisme. Au xviii6 siècle , toutes les sympathies populaires furent pour les parlements en lutte avec les intendants et l'autorité monarchique.

Directoires de département; préfectures. — L'Assemblée constituante brisa ce.s deux pouvoirs, l'un hostile à la liberté, l'autre à l'unité de la France. Mais la constitution de 1791 ne résolut pas heureusement le problème de la conciliation de la liberté et de l'unité. Elle confia l'autorité administrative dans chaque département à un directoire élu par le peuple. Les administrateurs pouvaient, à la vérité, être suspendus par le roi; mais il était obligé d'en instruire immédiatement le pouvoir législatif. Celui-ci seul avait le droit de confirmer ou lever la suspension; il pouvait même dissoudre le directoire de département et l'envoyer devant les tribunaux criminels. Le pouvoir central était ainsi frappé d'impuissance dans les départements; les directoires de département, comprenant eux-mêmes un grand nombre de membres, manquaient d'unité. Les autorités révolutionnaires suppléèrent à cette faiblesse, en exaltant les passions et organisant des clubsmais le remède était plus dangereux que le mal. Enfin, en 1800, sous le consulat , on reconnut la nécessité de donner plus d'unité à l'administration locale; delà, l'établissement des préfectures et souspréfectures (loi du 47 février 4 800). Les conseils généraux de département et les conseils d'arrondissement furent placés à côté des préfets et sous-préfets pour veiller aux intérêts de la population- L'unité du pouvoir fut maintenue, et la liberté garantie \ .

I. Voy. les articles Directoire de département, Généralités, Gouvernements, Intendants des provinces, Pagi, Préfecture, Provinces.

xxiv liNTKObUCTlON.

Administrations municipales. — Au-dessous des agents de l'autorité centrale, il a toujours existé dans les communes des magistrats populaires. Rome elle-même, malgré son despotisme, avait laissé une place considérable aux administrations municipales. La curie comprenait tous les citoyens qui possédaient au moins vingt-cinq arpents de terre; on choisissait parmi les curiales ou décurions les sénateurs et les magistrats municipaux, duumvirs, curatores civitatis, etc. Écrasés par les impôts et ruinés par le despotisme romain, les curiales disparurent, au ve siècle, dans la plupart des villes de la Gaule. Cependant quelques cités conservèrent des traditions romaines et les municipes furent, dans une partie de la France méridionale, !e berceau des communes. Au nord de la France, du ve au xue siècle> le pouvoir municipal appartint presque toujours aux évêques, auxquels l'empereur Gratien avait donné le titre de defensores civitatis.

Enfin , le xne siècle vit se développer la puissance des bourgeois enrichis par le commerce. Les communes se formèrent, ici par l'insurrection, là par des concessions de chartes royales; elles formaient autant de petites républiques, sans unité. Saint Louis leur imposa une meilleure organisation , en exigeant qu'on lui présentât une liste de candidats entre lesquels il choisissait le maire de la commune , et en soumettant la comptabilité municipale au contrôle de la chambre des comptes. Peu à peu, l'autorité royale annula les privilèges des communes ; elles furent assujetties à l'impôt, malgré leur résistance opiniâtre, et, au xive siècle, la plupart des chartes communales furent abolies. Le gouvernement municipal fut alors confié à des échevins placés sous l'autorité des magistrats royaux, et ne s'occupant que de l'administration de la cité. Louis XIV finit par remplacer toutes ces municipalités, diverses d'origine et de caractère, par des mairies royaies (1692); les administrateurs des villes ne furent plus les représentants de la. cité, mais des agents du pouvoir central. L'Assemblée constituante rendit aux villes le droit de nommer leurs magistrats; et, depuis 4789 jusqu'à nos jours, on a cherché à concilier l'intérêt municipal, qui doit prévaloir dans le choix des maires et des conseils des villes , avec l'autorité centrale qui doit conserver la surveillance générale de l'administration. Aujourd'hui les maires et adjoints sont nommés par le pouvoir exécutif dans tous les chefs-

FINANCES. xxv

lieux d'arrondissement et dans les villes de plus de vingt mille

âmes