ADMINISTRATION. — FINANCES
Le mécanisme administratif, dont nous venons d'exposer l'organisation, ne -doit avoir qu'un but : le développement du bien-être matériel et intellectuel de la nation. La protéger au dehors par la force militaire, faire régner au dedans la justice, assurer une répartition et une perception équitables de l'impôt; développer le commerce/l'industrie, l'agriculture; encourager les progrès des sciences, des lettres et des arts ; propager l'instruction , et régler les rapports des puissances temporelle et spirituelle, telle est la mission des gouvernements. v
De V administration des finances sous l'empire romain. — L'empire romain faisait prédominer la pensée d'ordre et d'unité; il s'inquiétait peu du bien-êlre des peuples. « C'était, dit M. Guizot dans son tftstoirede la civilisation en Europe , un. despotisme administratif, qui étendait sur le monde romain un réseau de fonctionnaires hiérarchiquement distribués, bien liés, soit entre eux, soit à la cour impériale, et uniquement appliqués à faire passer dans la société la volonté du pouvoir, dans le pouvoir les tributs et les forces de la société. » L'accroissement des impôts fut la plaie de ce gouvernement. Vindiction ou impôt foncier, la capitation ou impôt personnel, le chrysar- 9yre qui pesait sur l'industrie, Vaurum coronarium qu'on appela, au moyen âge, droit de joyeux avènement , et bien d'autres exactions, ruinèrent la classe des curiales chargée de la perception de l'impôt et forcée de payer, sur son propre bien , ce qui manquait aux recettes.
Résistance des Francs à la fiscalité romaine. — Les Francs, maîtres delà Gaule, résistèrent à l'établissement de l'impôt territorial et delà capitation; ils lapidèrent Parthénius, conseiller de Théodebert, pour avoir tenté de les soumettre à la fiscalité romaine. Le référendaire Marcus, qui avait dressé les registres d'impôt pour le Limousin , fut
i. Voy. les articles Communes, Maire, Municipalité, Mumcipes, et les indications bibliographiques données plus haut, p. m , note.
xxvi LNTRODUCTIOrs.
chassé de Limoges; enfin Protadius, ministre gallo-romain de Brune-
haud, périt assassiné. Sous les Mérovingiens, les ressources fin an* cières se réduisaient au revenu des métairies royales , aux redevances payées le plus souvent en nature par les leudes et les colons» enfin à la capitation maintenue pour les Gallo-Komains. Charlemagne et les Carlovingiens furent réduits également aux produits de leurs métairies et à quelques aides (auxilia), que leur payaient, en cas de guerre, les propriétaires de bénéfices.
Finance* à l'époque féodale et sous V administration monarchique. — Sous le régime féodal, le roi n'avait que le produit de ses domaines administrés par deux officiers de la couronne, le grand bouteiller et le grand chambellan. L'aide royale la plus ancienne est celle qui est connue 60us le nom de dime saladine; Philippe Auguste la leva, en H 89, avant son départ pour la croisade. Tous ceux qui refusèrent de prendre part à l'expédition durent payer pendant un an le dixième de lçurs revenus et de leur fortune mobilière. Avec le xiv* siècle commence la spécialité des services publics; impôts, administration des finances et juridiction financières doivent être étudiés séparément.
Impôts. — L'administration monarchique maintint les anciennes taxes féodales et parvint à se créer de nouvelles ressources. Elle ajouta aux aides , qui restèrent des impôts extraordinaires, l'impôt foncier ou fouage. C'est à Philippe le Bel que remontent ces mesures fiscales; il soumit toutes les propriétés à une taxe de la valeur du centième des biens-fonds, puis du cinquantième. La nécessité de ces impôts s'explique surtout par le développement du pouvoir monarchique , par le grand nombre de fonctionnaires dispersés dans les provinces et soldés par la royauté. La première condition de force et même d'existence pour la puissance centrale était l'organisation d'un impôt permanent. Mais jusqu'à Charles Vil, les tailles varièrent d'après les besoins ou les caprices de la royauté ; fixée à 1 800000 livres par les états de 1439, la taille resta à ce taux sous Charles VU. Ses successeurs l'accrurent à volonté. Le taillon, établi par Henri H, en 4549, était spécialement affecté à l'entretien de l'armée. En le payant, les villes se rachetaient du logement militaire.
On rétablit la capitation en 1695 ; la population fut divisée en vingt-deux classes, dont la première payait 2000 livres et la dernière 20 sous par tète. Cette taxe devait cesser trois mois après la conclu-
FINANCES. XXfH
sion de la paix ; mais la guerre de la succession d'Espagne la fit réta* blir presque immédiatement et avec de nouvelles charges. L'impôt du dixième des revenus, levé en 4740, fut une mesure extrême; il frappait les renliers comme les propriétaires, et donna lieu à des mesures inquisitoriales pour constater l'état des fortunes. Le clergé s'en racheta par un don gratuit de huit millions. Louis XIV avait emprunté l'idée de ce dernier impôt à un excellent patriote, Vauban, qui, dans son livre intitulé La Dime royale, proposait de substituer on seul impôt territorial à la multitude de taxes qui pesaient sur le peuple. Ce projet fit disgracier Vauban ; mais on s'en empara pour ajouter une nouvelle taxe à celles qui écrasaient la France. L inégalité et l'arbitraire en matière d'impôts ne cessèrent qu'à la révolution de 1789. L'Assemblée constituante décida que l'impôt direct serait fixé par le9 représentants de la nation et également réparti entre tous les citoyens, d'après leur fortune.
Les contributions indirectes ont suivi la même marche. Dans le principe, elles portaient les noms d'aides, gabelles, traite foraine, rêve ou haut passage. L'impôt sur les denrées, appelé aide», varia très-souvent de quotité. 11 était au xvin* siècle de 5 pour 400 du prix des denrées vendues en gros, et de 42 4/2 pour 400 des marchandises détaillées; on lui donnait les noms de vingtième et de huitième, ou de droit. de gros et de droit de huitième. Des taxes inventées par la fiscalité, comme les droits de jaugeage et de courtage, vinrent encore s'ajouter à l'impôt des aides. La marque des espèces d'or et d'argent et le papier timbré rentraient aussi dans les contributions indirectes. La gabelle, ou impôt sur le sel, fut établie par Philippe le Bel.
Les droits désignés sous le nom de haut passage , rêve, traite foraine, correspondaient aux douanes modernes. Mais les bureaux de péage étaient beaucoup plus nombreux et interceptaient la circulation des denrées et des marchandises dans le royaume. Colbert diminua le nombre de ces douanes intérieures et établit un tarif uniforme pour les droits à payer; mais telle était la puissance de l'habitude et du préjugé, qo'il fut obligé de se résigner à sanctionner l'inégalité des droits entre les provinces. On en reconnut de trois sortes : les provinces françaises, les provinces réputées étrangères, et les provittces traitées comme pays étrangers. Les premières pouvaient seules commercer entre elles sans être entravées par des douanes intérieo-
xxviu INTRODUCTION.
res; ce fut un avantage qu'elles durent à l'administration bienfaisante de Colbert. Les secondes avaient conservé leurs douanes particulières. Les provinces de la troisième catégorie pouvaient commercer librement avec l'étranger, parce que les douanes étaient placées sur la frontière des provinces françaises. L'Assemblée constituante a fait disparaître ces entraves qui rompaient les artères de la France, et depuis celte assemblée l'uniformité des impôts indirects a remplacé la multitude des traites dont l'institution remontait au moyen âge
Le domaine royal était une dernière source de revenu public. On y rattachait les monopoles, les droits de francs fiefs et nouveaux acquêts payés par les roturiers qui achetaient des terres féodales , V amortissement lorsqu'une terre passait à une corporation ecclésiastique ou laïque, \J aubaine ou droit prélevé sur la succession des étrangers, le droit de bâtardise, le3 parties casuelles, le droit annuel ou le paulette que devaient les magistrats pour devenir propriétaires de leurs charges, les taxes judiciaires, le contrôle des actes notariés , les exploits, insinuations et droits de greffe. La Révolution a supprimé ces taxes qui tenaient au système féodal et à Torganisa-
l. Voy. les articles Basque, Budget, Finances, Gabelle, Impôt*, Péages, Taille, Traites. — Ouvrages à consulter : le Secret des finances de France, par Froumenteau (Paris, i58l, l vol.in-12); le Guidon général des finances de France, par J.Hennequin, avec les annotations de Vincent Celée (Paris, 1601, l vol. in-8); le Trésor des trésors de France volé à la couronne, découvert et présenté au roy Louis XIII, en 1615, par Jean Beaufort; Recherches et considérations sur les finances de France, depuis 1595 jusqu'à 1721, par de Forbonnais (Basic, 1758, 2 vol. in-4); Dictionnaire étymologique et historique des finances, aides, gabelles, tabacs (Paris, 1722, l vol. in-fol.); Mémoires pour servir à l'histoire du droit public de la France en matière d'impôts, ou Recueil concernant la cour des aides, de 1755 à 1775 (Bruxelles-Paris, 1779» in-4) ; Comptes rendus de l'administration des finances, année par année, sous Henri IV, Louis XIII et Louis XIV, avec des recherches sur l'origine des impôtsles revenus et dépenses de nos rois, par Mallet, premier commis des finances sous Desmareis ( Paris, 1789, in-4;; préface du t. XIX des Ordonnances des rois de France, par le comte de Pastoret; Mémoires sur les droits et les impositions, par Moreau de Beaumont (1762-1769, 4 vol. in-4) ; Encyclopédie méthodique, article Finances; Necker, De l'administration des finances (Paris, 1784, 3 vol. in-8); Histoire générale des finances de la France, depuis le commencement de la monarchie, par Arnould, ancien directeur de la balance du commerce (Paris, 1806, 1 vol. in-4); Bresson, tft«iotr« financière de la France (Paris, 1829, 2 vol. in-8); Potherat de Thou, Recherches sur l'origine de V impôt en France (Paris, 1838, 1 vol. in-8); Bailly, Histoire financière de la France (Paris, 1839, 2 vol. in-8); marquis d'Audiffret, Système financier de la France.
FINANCES. xxix
Uon judiciaire ou administrative de la monarchie absolue. Le Consulat, en établissant un nouveau système d'impôts, a substitué l'unité et l'égalité à la diversité et au privilège *.
Administration chargée de la perception de l'impôt et de la surveillance du domaine royal. — La perception de l'impôt fut d'abord confiée aux fonctionnaires chargés de l'administration de la justice et du commandement des armées. Les inconvénients de cette confusion de pouvoirs, qui conduisait à l'anarchie et à la tyrannie, devinrent plus manifestes lorsque le gouvernement eut des rouages compliqués et que les impôts se multiplièrent. Dès le xiv* siècle, on trouve quelques traces de la division des fonctions publiques. Philippe le Bel établit un trésorier général, Enguerrand de Marigny, avec deux clercs du trésor. Mais les baillis, sénéchaux, prévôts et vicomtes, restèrent encore longtemps chargés de la perception de l'impôt dans les provinces.' Enfin, au xvie siècle, la séparation se compléta. François Ier créa l'épargne, « qui fut comme la mer à laquelle toutes les autres recettes générales et particulières se vinrent rendre, * II en confia la garde à un trésorier; mais, comme l'office de trésorier était vénal, la fiscalité eut soin de le diviser; on établit quatre trésoriers qui servirent par quartier. Il y avait, en outre, quatre intendants des finances, qui surveillaient les recettes et les dépenses. Le surintendant des finances ordonnançait les payements, et avait au-dessous de lui un contrôleur général. Louis XIV supprima la dignité de surintendant des finances, et, à partir de 4661, il n'y eut plus qu'un contrôleur général. Les intendants de finances formaient avec les trésoriers la chambre du trésor ou bureau de finances. Elle avait ses greffiers, huissiers et sergents, une juridiction spéciale, était chargée de la conservation du domaine royal, et assignait le fonds pour chaque payement ordonnancé par le surintendant.
La plupart des provinces eurent une administration financière semblable à celle de Paris , à partir des règnes de François Ier et de Henri II. On établit seize , puis dix-sept , et enfin vingt généralités , avec des trésoriers et des receveurs généraux. Afin d'augmenter le nombre des charges dont trafiquait la cour, Charles IX rendit les trésoriers alternatifs en 4574 et triennaux en 4573. Henri III réunit
i. Voy. l'article Domaine, et Chopin, Traité du domaine dans la collection de se oeuvres, publiées à Paris en 1666.
INTRODUCTION
en une seule chambre les trésoriers et les receveurs, à partir de Fannée 4577. Chaque généralité eut alors, comme Parts, son bureau de finances composé de deux trésoriers pour le domaine , de deux receveurs généraux des finances et d'un garde du trésor. On leur adjoignit un greffier et un huissier. Toutes ces charges furent vénales et héréditaires. Les bureaux de finances avaient dans les provinces , comme à Paris, des attributions' administratives et judiciaires. Ifs faisaient la répartition de l'impôt pour chaque généralité et en remettaient les rôles à des fonctionnaires d'un rang inférieur, appelés * élus, qui répartissaient les taxes dans chaque localité. Le bureau des finances exerçait un premier contrôle sur la gestion des financiers, qui était soumise en dernier ressort aux chambres des comptes. Comme tribunaux d'attribution, les bureaux de finances prononçaient sur les questions relatives aux domaines et aux contributions directes, et , entre autres , à la taille et au (aillon. Ils jugeaient en dernier ressort jusqu'à la concurrence de 250 livres de capital ou de \ 0 livres de rente. Les appels de leurs sentences étaient portes aux parlements. Les membres du bureau devaient faire des inspections, c à l'effet 7 disent les ordonnances, de voir le bon ou le mauvais ménage des élus, receveurs, grènetrers et contrôleurs. »
Dans les pays d'états (Languedoc, Provence, Bourgogne, Bretagne, Dauphiné, etc.), et dans les provinces nouvellement conquises ( Franche -Comté , Alsace, Cambrésis, Rousstllon , pays Messin), la répartition des impôts était confiée aux états provinciaux et aux mtendants. Les aides et les traites étaient affermées à des financiers nommés traitants, qui formèrent, depuis 1680, une compagnie dont les membres s'appelèrent fermiers généraux.
La révolution française détruisit cette organisation compliquée, et le Consulat y substitua l'unité et la simplicité administratives. L'impôt voté par les représentants du peuple fut réparti entre les départements d'après leurs revenus et leur population. Les conseils généraux furent chargés de la répartition entre les arrondissements, les conseils d'arrondissement entre les communes, et les conseiïs municipaux entre les habitants des vi les. Même simplicité pour le recouvrement de l'impôt: le percepteur pour la commune verse dans la caisse du receveur d'arrondissement, et celui-ci dans la caisse du receveur général. De >à,l 'impôt passe dans le trésor pubhc. Les autres revenus de l'État, domaines, eaux et forêts , enregistrement,
