DE L*BXEHGIGE DU POUVOIR EXÉCUTIF

pu être édictées comme des lois fondamentales, c'est ce qui indique mieux que toute autre chose quelles modifications avait subies la Convention nationale depuis le 21 septembre 1792 jusqu'au 22 août 1795.

Les auteurs de la Constitution directoriale avaient pris le soin de confier le dépôt de leur œuvre « à la vigilance des pères de famille , aux épouses et aux mères, à l'affection des jeunes citoyens, etc. » (article 377). Ces exhortations platoniques n'étaient pas de nature à empêcher Bonaparte de porter atteinte , par le coup d'État de brumaire an VIII, aux institutions républicaines.

La Constitution du 22 frimaire (13 déc. 1799) ne s'embarrasse point de déclarations de principes. On a vu Mes procédés qu'elle organisa pour mettre la représentation nationale dans l'absolue dépendance du Pouvoir exécutif. Les consuls sont en réalité les maîtres de l'État ; ils ne tiennent plus leur mandat des représentants du peuple, mais « de la Constitution », c'est-à-dire d'eux-mêmes.

« Le gouvernement, porte l'article 39, est confié à trois consuls, nommés pour dix ans et indéfiniment rééligibles. — Chacun d'eux est élu individuellement avec la qualité distincte ou de premier, ou de second, ou de troisième consul. — La Ctmstitution nomme premier consul le citoyen Bonaparte, exconsul provisoire ; second consul , le citoyen Cam-

* Poay. législ.^ liv. !•', chap. ii.

bacérès , ex-ministre de la justice , et troisième consul le citoyen Lebrun, ex-membre de la Commission du Conseil des Anciens. Pour cette fois, le troisième consul n'est nommé que pour cinq ans, »

On ne peut d'ailleurs s'empêcher de remarquer que le premier consul n'admet pas ses deux collègues au partage des attributions essentielles du chef de l'État. 11 a seul la nomination des hauts fonctionnaires ; dans les conseils du gouvernement, Cambacérès et Lebrun n'ont que voix consultative. Ils peuvent constater leur opinion sur un registre, « après quoi la décision du premier consul suffit ^

Bientôt le sénatus-consulte du 4 floréal de l'an XII (18 mai 1804) organise l'Empire, en conservant encore le mot de République, « Le gouvernement de la République, dit l'article 1", est confié à un empereur qui prend le titre d'Empereur des Français. » Pendant dix années , la voix populaire est étouffée par le bruit du canon; l'exécutif est tout. « Un seul homme, aditun poëte, étaiten vie alors en Europe^.»

Après la chute de Napoléon et la restauration du frère de Louis XVI par les alliés , le Pouvoir exécutif tend à se mettre au-dessus de la représentation nationale, dont il n'admet pas la souveraineté. Nous avons déjà vu * que la Charte de 181 4 déclare formellement dans son préambule « que l'autorité tout en-

» ArU 42.

' A. de Musset, Confession d'un enfant du siècle,

* Pouv. législ., liv. Ie% cUap. l".

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tière réside, en France , dans la personne du roi » . Elle constate que c'est de son plein gré et « par le libre exercice de son autorité que le roi fait concession et octroi à ses sujets d'un statut constitutionnel ». C'était faire du Pouvoir législatif , source naturelle du Pouvoir exécutif, une sorte de don de joyeux avènement que le roi se réservait le droit de reprendre à son peuple. Les phrases équivoques de la Charte de 1814 portent la trace de cette préoccupation constante du Pouvoir exécutif de ne pas tenir compte de la Révolution qui avait déplacé l'axe de la souveraineté.

L'article 14, en particulier, devient le point de départ des tentatives audacieuses du successeur de Louis XVIII pour accroître illégalement ses prérogatives. Le peuple répond à la provocation de la royauté par une révolution qui, en substituant la branche cadette à la branche aînée des Bourbons , marque une fois de plus la rupture de la France avec la théorie du droit divin. Désormais le Pouvoir exécutif ne pourra plus avoir la prétention de tirer la légitimité de son existence et de son action d'une autre source que du consentement de la nation ; et aucune Constitution ne dira plus que l'autorité réside tout entière dans la personne du chef de l'État. De même que 1814 avait marqué la restauration de l'ancienne monarchie, fortement tempérée, il faut le reconnaître , par les institutions constitutionnelles , de même on pourrait dire que 1830 marqua la restauration de la monarchie de 1791, mitigée dans un

sens conservateur. Ce qui caractérise en effet la Charte de 1830, ce sont moins ses dispositions, presque intégralement empruntées à celle de 1814, que ce fait , relativement très-important , de la révision de la loi fondamentale par les Chambres, en vertu d'une révolution qui avait renversé la royauté.

On sait qu'après cette révision, à laquelle prirent part 252 députés sur 406, 210 voix se prononcèrent pour latransmission de la couronne à Louis-Philippe d'Orléans, qui accepta et prêta serment de maintenir la Charte. L'hérédité monarchique était frappée dans son principe ; et c'est pourquoi la date de 1830 , sans rappeler l'établissement d'un régime démocratique , indique une étape dans notre histoire constitutionnelle et marque l'inauguration d'un gouvernement complètement parlementaire.

Au point de vue spécial de l'exercice du Pouvoir exécutif , nous devons toutefois mentionner une importante correction apportée à la Charte de 1814.

L'article 14 de cette Charte avait, nous l'avons dit , servi de prétexte aux empiétements du pouvoir. Il portait que le roi « fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de l'État » . C'est en vertu de ce pouvoir que Charles X avait lancé les ordonnances de juillet, dont la première modifiait les lois sur la presse, la seconde dissolvait la Chambre des députés et la troi* sième établissait un nouveau système électoral. Après les journées de juillet, on ajouta à l'article 14 que le roi ne pourrait jamais « ni suspendre les

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lois elles-mêmes , ni dispenser de leur exécution » .

La Constitution du 4 novembre 1848 supprime naturellement l'hérédité du Pouvoir exécutif ; le chef de l'État est déclaré responsable , ainsi que les ministres , les agents et dépositaires de l'autorité publique. Le président de la République est assisté d'un vice-président , nommé par l'Assemblée nationale sur la présentation de trois candidats, faite par le président , dans le mois qui suit son élection. Le vice-président de la République est, de plein droit, président d'un conseil d'État dont les membres sont nommés pour six ans par l'Assemblée.

La Constitution de 1848, que le président de la République avait juré de maintenir, ne devait recevoir qu'une application éphémère. A la suite du coup d'État du 2 décembre 1831 , dirigé par le Pouvoir exécutif contre le Pouvoir législatif, Louis- Napoléon promulgue la Constitution du 14 janvier 1 852, dans laquelle il prétend renouer les traditions de 89. « Notre société actuelle , dit le chef de l'État, n'est pas autre chose que la France régénérée par la révolution de 1789 et organisée par l'Empereur. » En réalité , aucun des principes du gouvernement constitutionnel qui avaient été formulés en 1791 ne se retrouve dans la Constitution de 1852. La responsabilité ministérielle, qu'on peut considérer comme la clef de voûte du système, est qualifiée « d'obstacle journalier à la pensée du chef de

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l'État ». On la remplace par la responsabilité du chef de l'État , responsabilité dépourvue d'ailleurs de toute espèce de sanction * . « La Constitution actiielle , dit le préambule , proclame que le chef que vous avez élu est responsable devant vous , qu'il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain, afin que, dans les circonstances solennelles, vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance. »

Pour compléter cette organisation qui place entre les mains de l'exécutif une autorité presque sans limites, il faut noter qu'il a seul le droit de proposer les lois et que la hberté d'amendement n'existe pas pour le Corps législatif ^. Les ministres ne peuvent être membres du Corps législatif, qui n'a aucun moyen sérieux de contrôler leurs actes.

La Constitution de 1852 était faite en vue du rétablissement de l'Empire. Pendant la plus grande partie de sa durée, le second Empire fut un régime de centralisation excessive dont le Pouvoir exécutif était le rouage essentiel et dominant. Le sénatus-consulte du 20 avril 1870, en rétablissant la responsabiUté ministérielle , ne supprima pas la responsabiUté du chef de l'Etat, laquelle d'ailleurs n'était qu'un mol.

Né de la guerre et pour la guerre , le gouvernement essentiellement exécutif de la Défense natio* nale présente cette singularité qu'il eut deux centres à la fois , une partie de ses membres étant assiégée

* Voy. livre suivant, fin du chapitre W, ' Voy. liv. I«% chap. !•', et liv. II, chap. vi.

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dans Paris et l'autre étant chargée d'organiser la lutte dans les départements. En l'absence d'un Parlement, les décrets du Pouvoir exécutif furent souvent revêtus de l'autorité de la loi.

A la fin de la guerre, M. Thiers, nommé, le 17 février 1871, chef du Pouvoir exécutif par l'Assemblée nationale , réunie à Bordeaux , est chargé d'exercer ses fonctions sous l'autorité directe de l'Assemblée, dont il n'est que le délégué. Ses attributions encore mal définies ne diffèrent pas sen- ' siblement de celles d'un président du Conseil des ministres sous un régime constitutionnel. Quant à la forme du gouvernement , le pacte de Bordeaux la laisse, pour ainsi dire, en suspens. La loi du 31 août 1871, en accordant à M. Thiers le titre de « Président de la République » et en lui continuant ses fonctions pour tout le temps que dureront les pouvoirs de l'Assemblée , néglige de supprimer une cause grave de conflits entre celle-ci et le chef de l'État : car la responsabilité personnelle du président est affirmée de nouveau dans l'article 3 ; et, d'autre part, la faculté de se faire entendre par l'Assemblée nationale, toutes les fois qu'il le croit nécessaire , continue à exposer le dépositaire de la puissance publique à des luttes et à des chocs répétés.

Pour prévenir ces crises parlementaires , qui sont plutôt des crises de gouvernement que des crises de cabinet, le Pouvoir exécutif réclame l'organisation des pouvoirs publics , tandis que la majorité veut se borner à organiser la responsabilité ministé-

rielle ^ A la suite du rapport de la première Commission des Trente , l'Assemblée sanctionne une procédure très-compliquée, pour rendre plus difficile et moins fréquente Tintervention personnelle du chef de TÉtat dans les discussions législatives. Le 13 mars 1873, une résolution porte que l'Assemblée ne se séparera pas avant d'avoir constitué les pouvoirs publics ; mais l'intention de plus en plus arrêtée du gouvernement d'adopter la reconnaissance de la République comme fondement des institutions nouvelles ne tarde pas à faire naître entre le président et l'Assemblée un conflit décisif. Il aboutit, le 24 mai 1873, au vote d'un ordre du jour ^ qui a pour conséquence la démission de M. Thiers.

Le maréchal de Mac-Mahon lui succède et prend le pouvoir dans les conditions où son prédécesseur l'exerçait. Mais bientôt, après l'échec des tentatives de restauration monarchique , le chef de l'État insiste à son tour pour qu'on fortifie ses attributions et pour qu'on donne plus de stabilité à sa prérogative. A la proposition qui tend à proroger pour dix ans les pouvoirs du Maréchal , une partie de l'Assemblée répond en demandant que le projet de prorogation soit lié et subordonné au vote des lois constitutionnelles. A la suite d'une longue discussion qui remplit plusieurs séances , le contre-projet défendu par la minorité delà Commission finit par l'emporter.

* Comparez le Message du 13 novembre 1872, et la proposition de Kerdrel (séance du 28 novembre).

* Proposé par M. Ernoul.

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Il confie pour sept ans le Pouvoir exécutif au maréchal de Mac-Mahon « dans les conditions actuelles , jusqu'aux modifications qui pourront y être apportées par les lois constitutionnelles » . Une commission de trente membres est nommée, en exécution de la même loi du 20 novembre 1873, pour procéder à l'examen des lois constitutionnelles. Ce n'est qu'en 1875 que ce travail constituant devait aboutir. L'amendement Wallon , adopté par 353 voix contre 352 (séance du 30 janvier) , est le point de départ des institutions républicaines qui nous régissent actuellement. Le 25 février 1875, l'Assemblée votait le projet de loi relatif à V ùrganisation des pouvoirs publics.

Après avoir tracé ce tableau sommaire des différentes formes que le Pouvoir exécutif a successivement revêtues en France , il nous reste à étudier en détail les attributions actuelles du Pouvoir exécutif et à éclairer cette analyse par des comparaisons tirées des Constitutions étrangères.