HISTORIQUE DU POUVOIR EXÉCUTIF EN FRANCE

Ancien régime. — Constitutions de 1791 , de 1793, de Van m, de l'an Vlll. de 1814, de 1830, de 1848, de 1852. — HiAtorique du pou- Yoir exécutif Hous TAeseniblée du 8 février 1871.

Sous Tancien régime, la royauté absorbait en elle tous les pouvoirs. Souveraine dans rétablissement des lois ^ , elle était souveraine également dans l'exécution , de sorte que ses actes, par cela seul qu'ils émanaient de l'autorité royale, étaient censés porter

' Voy. première partie^ Hv. I»', chap. i«'.

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en soi le caractère de légitimité qui s'attache, dans les pays libres , aux dispositions constitutionnellement édictées par le législateur. La loi étant l'œuvre exclusive de la volonté du prince , les volontés du prince étaient, par une juste réciprocité, nécessairement légales , et la puissance exécutrice se trouvait absolument indépendante de tout contrôle. C'était le temps où l'Église disait par la voix de Bossuet : « rois, exercez hardiment votre puissance, car elle est divine et salutaire au genre humain. Vous êtes des dieux, c'est-à-dire vous avez dans votre autorité, vous portez sur votre front un caractère divin. » C'était le temps où les actes du Pouvoir exécutif se terminaient par la formule : Tel est notre bon plaisir. Depuis la substitution du principe de la souveraineté nationale aux dogmes théocratiques de la vieille monarchie , on ne peut voir dans le Pouvoir exécutif que l'autorité librement instituée par les représentants de la nation pour assurer l'exécution des lois et veiller à l'administration générale du pays ; et c'est pourquoi nous n'examinons les attributions et le rôle du Pouvoir exécutif qu'après avoir déterminé les droits du véritable souverain (c'est-àdire de l'ensemble des électeurs) et indiqué le fonctionnement des grands corps qui , par l'effet d'une délégation nécessaire, sont chargés défaire la loi. Aujourd'hui , à notre époque de démocratie et de suffrage universel , il n y a de pouvoir initial ou pri-mordial , comme on disait autrefois , que le Pouvoir législatif. Il engendre et domine tous les autres, qui

ne sont que ses instruments plus ou moins dociles , plus bu moins dépendants.

Mais il n'est pas sans intérêt de voir4)ar quelles phases a successivement passé 4'organisation du Pouvoir exécutif dans notre pays, depuis la chute de l'ancien régime.

La Constitution de 1791 place , on le sait, la souveraineté non pas entre les mains du chef de l'État , mais entre les mains de la nation, « de qui seule émanent tous les pouvoirs* » , et c'est en vertu de la fiction constitutionnelle qui fait du roi l'un des représentants de la nation^, que le Pouvoir exécutif lui est déféré. « Il n'y a point en France, porte un article ^, d'autorité supérieure à celle de la loi. Le roi ne règne que par elle, et ce n'est qu'au nom de la loi qu'il peut exiger l'obéissance. »

Le chapitre IV du titre III de la Constitution contient, relativement à l'exercice du Pouvoir exécutif, les dispositions suivantes : « Le Pouvoir exécutif suprême réside exclusivement dans la main du roi. — Le roi est chef suprême de l'administration générale du royaume ; le soin de veiller au maintien de l'ordre et de la tranquillité publique lui est confié. — Le roi est le chef suprême de l'armée de terre et de l'armée navale. — Au roi est délégué le soin de veiller à la sûreté extérieure du royaume , d'en maintenir les

1 Art. 2 du titre III.

' ftfême article.

* Tit. III, ch. II, sect. i", art. 3.

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droits et possessions. » Et ailleurs on lit : « Aucun ordre du roi ne peut être exécuté s'il n'est signé par lui et contre-signé par le ministre ou l'ordonnateur du département. — Les ministres sont responsables de tous les délits par eux commis contre la sûreté nationale et la Constitution, de tout attentat à la propriété et à la liberté individuelle , de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département. En aucun cas, l'ordre du roi, verbal ou par écrit, ne peut soustraire un ministre à sa responsabilité ^ . » Nous avons déjà noté ces dispositions dans les Constitutions étrangères ; celles-ci les ont empruntées à l'œuvre de notre première Constituante.

Si la Constitution de 1791 était monarchique, l'organisation départementale établie à la même époque était fondée sur ce principe que l'administration peut, sans inconvénients , être confiée à des corps collectifs, contrairement à ce brocard, qui a prévalu depuis : « délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. » Le Pouvoir exécutif départemental, s'il est permis de parler ainsi, était remis par la loi aux mains de directoires.

Du moment où la royauté fut supprimée , ce système, essentiellement républicain, devait passer dans l'organisation politique. Il y passa, en effet, lors de la Constitution de l'an III ; mais, auparavant, il faut nous arrêter un instant à la première œuvre de la

* Tit. III, chap. II, sect. iv, arU 4-B,

Convention nationale, à la Constitution de 1793, dont la partie relative au Pouvoir exécutif est généralement la moins connue.

Suivant cette Constitution ^ le Pouvoir exécutif est déféré à un Conseil composé de 24 membres. — L'assemblée électorale de chaque département (c'està-dire la réunion des électeurs du second degré chargée de nommer les administrateurs, les arbitres publics et les juges criminels ou de cassation) choisit un candidat. Sur la liste générale des candidats présentés parles départements, le Corps législatif choisit les membres du Conseil, qu'il renouvelle par moitié à chaque législature, dans le dernier mois de la session. — Le Conseil exécutif est chargé de la direction et de la surveillance de l'administration générale ; il ne peut agir qu'en exécution des lois et décrets du Corps législatif. Il nomme , hors de son sein , les agents en chef de l'administration générale de la République. Le Corps législatif détermine le nombre et les fonctions de ces agents, lesquels ne forment point un Conseil, mais sont séparés, sans rapports immédiats entre eux, et n'exercent aucune autorité personnelle. — Le Conseil nomme , hors de son sein , les agents extérieurs de la République. 11 négocie les traités. — Les membres du Conseil, en cas de prévarication , sont accusés par le Corps législatif. Le Conseil est responsable de l'exécution des lois et des abus qu'il ne dénonce pas. — Il révoque et remplace

' Art. 62-77.

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les agents à sa nomination . Il est tenu de les dénoncer, s'il y a lieu, devant les autorités judiciaires. Il peut être appelé au sein du Corps législatif toutes les fois que celui-ci a un compte à lui demander, et il doit , en conséquence , résider auprès du Corps législatif, dans la salle duquel il a l'entrée et une place séparée marquée d'avance.

On sait qu'à l'époque où fut votée cette Constitution, le Pouvoir exécutif était exercé par la Convention elle-même, au moyen de ses comités. Les divers ministères furent même abolis par un décret du 1" avril 1794, qui les remplaça par douze commissions, placées sous la surveillance du Comité de salut public.

Sous la Constitution de l'an III, le Pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq membres.

Le Conseil des Cinq-Cents forme, au scrutin secret, une liste décuple du nombre des membres du Directoire qui sont à nommer, et la présente au Conseil des Anciens, qui choisit aussi , au scrutin secret, dans cette liste. Le Directoire est renouvelé par l'élection d'un nouveau membre chaque année , sans que les membres sortants puissent être réélus avant un intervalle de cinq ans.

Chaque membre du Directoire le préside à son tour, durant trois mois seulement.

Le Directoire nomme hors de son sein les ministres, et a les révoque lorsqu'il le juge convenable » . Les ministres « ne forment point un conseil » , et sont

a respectivement responsables, tant de rinexécution des lois que de Tinexécution des arrêtés du Direo toire » .

Signalons, à titre de curiosité, les dispositions suivantes : « 165. Les membres du Directoire ne peuvent paraître dans l'exercice de leurs fonctions , soit au dehors, soit dans l'intérieur de leurs maisons, que revêtus du costume qui leur est propre. — 166. Le Directoire a sa garde habituelle , et soldée aux frais de la République; cette garde est composée de 120 hommes à pied et de 120 hommes à cheval. — 167. Le Directoire est accompagné de sa garde dans les cérémonies et marches publiques, où il a toujours le premier rang. — 168. Chaque membre du Directoire se fait accompagner au dehors de deux gardes. — 169. Tout poste de force armée doit au Directoire et à chacun de ses membres les honneurs militaires supérieurs. — 170. Le Directoire a quatre messagers d'État, qu'il nomme et qu'il peut destituer. Ils marchent précédés de deux huissiers. — 173. Le traitement de chaque membre du Directoire est fixé, pour chaque année , à la valeur de 50,000 myriagrammes de froment. »

Le caractère prétentieux ou théâtral de ces dispositions est profondément significatif. Après le grand drame de la Révolution, c'est une scène nouvelle qui commence, et qui se continuera par la parodie du Sénat, des tribuns et des consuls romains , pour se terminer avec Napoléon empereur {imperator) de la République française . Que de pareilles puérilités aient