CHAPITRE VI

I'«. Attribations réglementaires. — Droit de ▼én6er les pooirs. — Nomination du bareaa. — Règlement intérieur. — Police lu Chambre. — Mesures prises i>oar sa sûreté, — Poblieité des )&ts. — Droit de recevoir les démissions , d'accorder des congés.

IL Attributions législatives. — Droit d'initiative. — Particola- ^s relatives aux lois de finances. — Priorité accordée à U seide Chambre par plusieurs pays pour l'examen et le vote des i. — Dérivations du droit d initiative. — Droit d'amendemeoi. Droit d'interpellation. — Dioit d'enquête. — Adresses. — Pétias. — Confection de la loi. — Ordre et nombre des délibénias. — Modes de votation. — Majorité exigée pour U validité des «s.

Section I'®. — Attributions RéGLEMENTAiBBS.

ous avons vu par quel mécanisme le corps aussi remis l'exercice du pouvoir législatif arrià se constituer. Il nous reste à examiner dans les conditions les représentants du pays exercent 3 droits ; quelle est la nature et l'étendue de 3 attributions ; dans quelle mesure et suivant s procédés ils expriment la volonté générale, cette forme souveraine qu'on appelle la loi.

% première nécessité qui s'impose aux élus, dès s se trouvent réunis dans la salle de leurs délitions , consiste à vérifier la régularité des opéns électorales pour chacun des membres du îment. Dans la très-grande majorité des États lis au régime représentatif, on s'est rangé à la

Depuis 1868, elle a érigé en coutume d^ouyrir la première session de chaque législature sans procéder à la vérification des pouvoirs. Le parlement se décharge sur les tribunaux ordinaires du soin de trancher les questions relatives aux élections contestées et de réprimer les faits de corruption ou d^ fraude auxquels donnent lieu les opérations électo— ' raies. Le clerk de la couronne se contente de dépo^' ser sur le bureau de la Chambre le livre d'électio:*^ [retum book) , dont les feuillets contiennent les nom des candidats élus dans les diETérents collèges résultat du scrutin, tel qu*il est proclamé par l shérif, est tenu pour exact, et Ton procède immé tement à la nomination du speaker.

Sauf ces exceptions , lès monarchies pariemen--^^ laires, et, à plus forte raison, les gouvernements ré— ^S" publicains, laissent aux Chambres le droit absolu do^ ^^ véritication« sans intervention des agents du pooToi*^ ^ exécutif.

tt Chaque Chambre^ dit la Constitution des Unis art- V\ sect. Yi, sera juge des élections et droits et titres de ses membres. Une majorité chacune sutlira pour traiter les affaires: mais nombre moindre que la majorité peut s^ajourner

jour en jour, et est autorisé à forcer les membres ab

seuls à se rendre aux séances par telle pénal chaque Ch^mibre pourra établir. ^

En Sviisi?*?. chaque Conseil vérifie les poaToirs de ses ait:m.bres. Les représentants dont Télectioa est coactîscee doivent se retirer au momeat da vote.

L'article 10 de la loi française du 16 juillet 1875, qui règle les rapports des pouvoirs publics , déclare aussi que « chacune des Chambres est juge de Téligibilité de ses membres et de la régularité de leur électipn » .

La vérification des pouvoirs de la Chambre des députés nommée le 20 février 1876 a été faite conformément aux dispositions du règlement de l'Assemblée nationale , qui , à quelques variantes près , n'était autre chose que le règlement du 6 juillet 1849, remis en vigueur par une résolution du 13 février 1871. La Chambre, réunie sous la présidence du doyen d'âge S a d'abord nommé un président et un vice-président provisoires, et s'est partagée en onze bureaux pour l'examen des dossiers d'élection. Après la validation du plus grand nombre des élections non contestées, la Chambre nomma son bureau définitif et se déclara constituée.

Au droit de vérifier les pouvoirs correspond, pour la Chambre des députés, celui de faire son règlement et de nommer son bureau, c'est-à-dire ses président, vice-présidents et secrétaires. Si conforme aux principes du gouvernement représentatif que paraisse cette prérogative , elle a été plusieurs fois refusée à la Chambre dans notre pays. C'est ainsi que la Charte de 1814 attribue au roi le soin de nommer le président de la Chambre des députés , sur une liste

» M. F.-V. Raspail.

de cinq membres présentée par la Chambre. De même, la Constitution de 1852 contient la disposition suivante : « Le président et les vice-présidents du Corps législatif sont nommés par le Président de la République pour un an ; ils sont choisis parmi les députés. Le traitement du président du Corps législatif est fixé par un décret. » Aujourd'hui, « le bureau de chacune des deux Chambres est élu chaque année pour la durée de la session et pour toute session extraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de Tannée suivante... * »

Si les États républicains sont unanimes pour laisser aux Chambres le droit de composer leur bureau , il n'en est pas de même de tous les États monarchiques. Ainsi, en Hollande, le président de la seconde Chambre est nommé par le roi, sur une liste de trois candidats que les députés lui présentent. Une disposition identique est appliquée dans le grand-duché de Bade. ^

La loi constitutionnelle de la Suède supprime même la garantie de la liste de présentation par la Chambre. Elle se contente de dire : « Les présidents et vice-présidents des Chambres sont nommés par le roi » (art. 52).

Jusqu'en 1874, la Saxe et le Wurtemberg avaient conservé au roi la nomination du président de la Chambre des députés ; mais les lois du 12 octobre et

> Art. 11 de la loi du 16 juillet 1875, 8ur les rapports des pouvoirs publics.

du 23 juin ont transporté à la représentation de ces deux pays la prérogative dont il s'agit.

La Prusse , TAUemagne (Reichstag), la Bavière , l'Autriche, la Belgique, l'Italie, la Roumanie, la Grèce, attribuent à la Chambre des députés le droit de nommer son bureau ^ .

Parfois l'intervention du Pouvoir exécutif, qui ne s'était pas fait sentir dans la nomination du bureau, se manifeste , après coup, pour la consacrer. Ainsi le speaker de la Chambre des Communes, dès le lendemain de son élection, se rend , précédé de l'huissier de la verge et suivi des députés des Communes, à la barre de la Chambre des lords, où il reçoit sa confirmation du lord chancelier, au nom de la Couronne.

Les pouvoirs du bureau de la Chambre ont pour principal objet : la direction des débats, la police intérieure et la sûreté extérieure de l'Assemblée. Nous insisterons peu sur ces différents points, qui, tout au moins pour le détail, rentrent plutôt dans le domaine du règlement que dans celui du droit constitutionnel. Les lois françaises de 1875 n'y font aucune allusion ; mais les Constitutions républicaines antérieures affirment nettement, sous le rapport qui nous occupe, les droits des Assemblées délibérantes.

« Le Corps législatif, dit la Constitution de 1791 (chap. III, sect. i"*, art. 4), a le droit de police dans

* Il faut remarquer qu'aux termes de la Constitution suisse, le membre du Conseil national qui a été président pendant une session ordinaire ne peut^ à la session ordinaire suivante, obtenir cette charge, ni celle de vice-président.

le lieu de ses séances et dans Tenceinte extérieure qu'il aura déterminée. Il a droit de discipline sur ses membres ; mais il ne peut prononcer de punition plus forte que la censure, les arrêts pour huit jours ou la prison pour trois jours. Il a le droit de disposer, pour sa sûreté et pour le maintien du respect qui lui est dû, des forces qui, de son consentement, seront établies dans la ville où il tiendra ses séances. « Art. 5. — Le Pouvoir exécutif ne peut faire passer ou séjourner aucun corps de troupes de ligne dans la distance de trente mille toises du Corps législatif, si ce n'est sur sa réquisition ou avec son autorisation. »

La Constitution de Tan III , après avoir reproduit presque textuellement les dispositions qui précèdent, ajoute « qu'il y a près du Corps législatif une garde de citoyens pris dans la garde nationale sédentaire de tous les départements et choisis par leurs frères d'armes. Cette garde ne peut être au-dessous de quinze cents hommes, en activité de service. Le Corps législatif détermine le mode de ce service. » (Art. 70 et 71.)

Enfin l'article 32 de la Constitution de 1848 est ainsi conçu : « L'Assemblée nationale détermine le lieu de ses séances. Elle fixe l'importance des forces militaires établies pour sa sécurité , et elle en dispose. »

L'article 6 du décret du 11 mai 1848, que la Constitution n'avait pas abrogé, posait la même règle en termes plus précis encore : « Le président de l'Assemblée nationale est chargé de veiller à la

sûreté intérieure et extérieure de l'Assemblée. A cet effet, il a le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont il juge le concours nécessaire. Ses réquisitions peuvent être adressées directement à tous les officiers, commandants ou fonctionnaires, qui sont tenus d'y obtempérer immédiatement, sous les peines portées par la loi. »

C'est l'article que nous venons de citer qui a servi de point de départ à la fameuse proposition des questeurs, déposée le 6 novembre et repoussée, le 17, par 408 voix contre 300.

Quant à la discipline intérieure de la Chambre, nous nous contenterons de dire que le règlement de 1849, adopté par l'Assemblée de 1871, déclare applicables aux représentants les pénalités suivantes : le rappel à l'ordre, le rappel à l'ordre avec inscription au procès- verbal , la censure , la censure avec exclusion temporaire du lieu des séances. La censure simple et la censure avec exclusion temporaire emportent de droit, en outre de la privation pour un mois de moitié de l'indemnité législative , l'impression et l'affichage , à mille exemplaires, aux frais du représentant , de l'extrait du procès-verbal mentionnant la censure. Les affiches sont apposées dans toutes les communes du département par lequel le représentant a été élu.

En général , les Constitutions étrangères ne contiennent pas une réglementation expresse de la police intérieure des assemblées; elles laissent presque toujours aux règlements législatifs le soin de déter-

miner les pénalités que peuvent encourir et de définir les délits dont peuvent se rendre coupables les représentants de la nation. La Constitution des États-Unis (art. 1", sect. V § 2) se contente de dire: « Chaque Chambre fera son règlement , punira ses membres pour conduite inconvenante et pourra, à la majorité des deux tiers , exclure un membre. » Le règlement de la Chambre des Communes, qui a été publié en 1854, laisse au speaker \e soin d'exercer comme il l'entend l'autorité présidentielle.

Les décisions du Parlement perdraient assurément la plus grande partie de leur autorité et les députés manqueraient du stimulant le plus efficace, c'est-à-dire du contrôle de l'opinion populaire , si une large publicité n'était pas assurée à ce qui se passe au sein des Chambres. Cette publicité s'exerce de deux manières : et par la présence des assistants qui pénètrent chaque jour dans la salle des séances, et par les comptes-rendus complets ou analytiques que la presse répand à des milliers d'exemplaires.

Le droit de publicité a été souvent contesté en France aux assemblées politiques et a été l'objet de diverses restrictions. La Constitution de l'an III admet bien le principe de la double publicité que nous avons indiquée ; mais elle y apporte cette restriction que les assistants ne peuvent excéder en nombre la moitié des membres respectifs de chaque conseil. En Tan VIII, le chiffre maximum des assistants est fixé à deux cents pour le Corps législatif. Les Chartes de 1814 et de 1830 déclarent, il est

nrai, que les séances de la Chambre sont publiques ; nais elles ajoutent que la demande de cinq membres mffit pour qu'elle se forme en comité secret. Le •èglementde 1849, combiné avec la Constitution de 1848 (art. 39), reproduit la même disposition, que lous trouvons encore inscrite dans la Constitution ie 1852 (art. 41). Sous le second Empire, le compte- •endu des séances du Corps législatif par les jourlaux, ou par tout autre moyen de publication, ne consista d'abord que dans la reproduction du proîès-verbal dressé à l'issue de chaque séance par les joins du président du Corps législatif; mais le séna- Lus-consulte du 2-4 février 1861, modificatif de la Constitution , améliora cet état de choses , en prescrivant de mettre chaque soir les comptes-rendus rédigés par les secrétaires-rédacteurs à la disposition des journaux, et en faisant insérer au Moniteur of^ciel le texte complet des débats , obtenu par la sténographie. Les journaux restèrent libres de ne reproduire que la partie des débats qui concerne un seul ou plusieurs des projets discutés. La publication parallèle des comptes-rendus analytiques et des comptes-rendus in extenso permettait dès lors au public de suivre les débats législatifs et d'en juger le caractère autrement qu'à travers des appréciations de seconde main.

Le principe de la publicité des discussions parlementaires semble être entré dans le droit constitutionnel de presque tous les pays , sauf cette restricion , assez généralement adoptée, que la Chambre

peut se former en comité secret sur la demande d'un certain nombre de membres. Le chifi&*e de 10 est le plus en faveur ^ L'article 82 de la Constitution helvétique se contente de dire : « Les séances de chacun des conseils sont ordinairement publiques. » Celle des États-Unis s'occupe exclusivement de la publicité par voie d'imprimés : « Chaque Chambre , ditelle, tiendra un journal de ses délibérations et le publiera d'époque en époque, à l'exception de ce qui lui paraîtra devoir rester secret, et les votes négatifs ou approbatifs des membres de chaque Chambre sur une question quelconque seront, sur la demande d'un cinquième des membres présents , consignés sur le journal. »

Dans quelques États , la publicité n'est qu'une tolérance. En droit strict, les séances du Parlement anglais ne sont pas publiques ; mais l'usage s'est prononcé dans le sens de la publicité de la séance et de la reproduction des débats. Les discussions de la Chambre des communes sont consignées dans un procès-verbal ofBciel appelé report^ qui fait foi, sans que la preuve contraire soit même admissible.

Nous ne mentionnerons que pour mémoire, parmi les attributions delà Chambre, le droit qui lui appartient de recevoir les démissions de ses membres et de leur accorder des congés. On a vu plus haut ^ que, dans plusieurs États , les Assemblées n'acceptaient

* Voy. notamment les Constitutions de Prasse , de Belgique , des Pays-Bas, de rAutriche, etc.

* Voy. liv. II, chap, v.

pas, sans y regarder à deux fois , toutes les démissions qui étaient déposées sur le bureau , et qu'elles exigeaient de sérieux motifs à Tappui. Le point de départ des dispositions de cette nature ne peut être qu'une idée très-noble, qui a été exprimée dans la Constitution française de 1793 : « Les fonctions publiques ne peuvent être considérées comme des distinctions ni comme des récompenses, mais comme des devoirs ' . » On peut décliner un honneur, on ne se soustrait pas à Taccomplissement d'un devoir. Dans le même ordre d'idées , nous rappellerons que le député suisse qui donne sa démission doit assister aux séances jusqu'à l'élection de son successeur.

Section II. — Attributions législatives.

A côté des attributions, pour ainsi dire réglementaires , que nous venons d'énumérer rapidement, la Chambre des députés en a d'autres beaucoup plus importantes et qui sont le fond même du droit constitutionnel , car elles constituent l'application la plus directe du principe de la souveraineté nationale. Il s'agit ici des arttributions législatives. Ce qui a été dit précédemment de l'essence et de l'exercice du pouvoir législatif, des combinaisons diverses auxquelles il se plie, des différents partages dont il est l'objet 2, ce que nous dirons plus loin à propos du Pouvoir

' Voy. Tari. 30 de la Constitution de 1793.

• Voy. !'• partie, liv. !•', chap. i«', De Vexerche du pouvoir législatif.

Le droit constitutionnel accorde presque partout un privilège fort légitime à la Chambre des députés : nous voulons parler du droit de proposer les lois d'impôts et de les voter avant la première Chambre. « Tous les bills établissant des impôts doiventprefidre naissance dans la Chambre des représentants , » dit la Constitution des États-Unis.

Cette disposition n'a rien que de fort naturel dans un pays qui refuse le droit d'initiative au Pouvoir exécutif ; elle constitue néanmoins un privilège pour la Chambre des représentants, puisque le Sénat américain n'a que le droit d'amender les bills d'impôts.

Sous les régimes constitutionnels qui accordent le droit d'initiative concurremment au Pouvoir exécutif et aux Chambres , il est assez remarquable qu'une restriction soit apportée quelquefois à l'initiative du gouvernement , précisément à propos des lois de finances et de quelques autres qui intéressent la masse générale de la nation.

Ainsi la Constitution du Brésil (art. 36) déclare formellement que la Chambre des députés a seule l'initiative en matière d'impôts ^ et de recrutement. L'article 34 de la Charte du Portugal contient une règle semblable.

Une disposition qui est beaucoup plus commune est celle qui ordonne de soumettre à la deuxième Chambre, avant d'en saisir la Chambre haute , tous

* La Charte du Wurtemberg, modifiée en 1874, dispose au contraire qne « les projets de loi croncemant les impôts, les emprunts , la fixation des dépenses de l'État ou les dépenses extraordinaires non prévues au budget, ne peuvent émaner que du roi ».

les projets qui intéressent les finances, sans distinguer de quelle autorité ils émanent. On la trouve dans la loi française du 24 février 1875 sur Torganisation du Sénat (art. 8), dans la loi britannique, la loi italienne, la loi danoise, la loi belge, la loi roumaine, etc. 11 est fréquent que la même prescription s'étende aux lois militaires.

Quelques Constitutions , généralisant cette règle , disposent que tous les projets , émanés de l'initiative des députés ou du gouvernement, doivent être soumis en premier lieu à la seconde Chambre. C'est ce qui est pratiqué dans le royaume des Pays-Bas et en Norwége.

Le paragraphe 76 de la loi fondamentale de ce dernier pays débute ainsi : « Toute loi sera d'abord proposée à VOdelsthingy soit par ses propres membres, soit par le gouvernement, et, dans ce cas, par Torgane d'un conseiller d'État. Si le projet de loi y est accepté, il sera envoyé au Lagthing, qui l'approuvera ou le rejettera, et, dans ce dernier cas , le renverra, en y joignant ses objections »

La Constitution brésilienne prescrit de soumettre d'abord à la Chambre des députés : 1** l'examen de l'administration passée et la réforme des abus qui s'y sont introduits ; 2"* la discussion des propositions faites par le Pouvoir exécutif.

Quelle conclusion tirer de tous les détails qui précèdent, sinon que, pour la plupart des États, la seconde Chambre est considérée comme représentant plus particulièrement la nation, et, par conséquent.

qu'elle est plus apte à statuer sur les projets qui offrent une importance capitale, et qui engagent non pas les intérêts spéciaux de telle ou telle classe, mais ceux de l'ensemble des citoyens. De là le rôle prépondérant qui lui incombe dans l'élaboration des lois de finances, et souvent aussi des lois militaires.

Par une autre conséquence de la composition des secondes Chambres, c'est dans leur sein que le ministère prend ordinairement son principal point d'appui : car elles représentent la masse générale de la population et sont l'image fidèle de l'opinion publique.

Le droit d'ihitiative ne consiste pas seulement à proposer au parlement une loi tout entière, un monument législatif qui forme un ensemble et qui est complet dans toutes ses parties. Il consiste également, pour chaque député, à proposer des modifications aux projets de loi qui émanent du Pouvoir exécutif ou de l'initiative d'un collègue. Il consiste encore à réclamer des éclaircissements sur la ligne de conduite que tient le gouvernement ou qu'il se propose de tenir, soit dans la discussion d'une mesure particulière , soit dans la direction de la politique générale.

Les droits auxquels nous fedsons allusion s'appellent le droit d'amendement et le droit d'interpellation.

Bien que le droit d'amendement constitue une dérivation logique du droit d'initiative, on peut concevoir qu'il existe isolément et alors même que

la proposition des lois est refusée au Pouvoir législatif. C'est à peu près à ce résultat que conduisait, en fait, la Charte de 1814. Le roi, aux termes de l'article 16, avait seul la proposition des lois, et, aux termes de l'article 46, « aucun amendement ne pouvait être fait à une loi s'il n'avait été proposé ou consenti par le roi, et s'il n'avait été renvoyé et discuté dans les bureaux » . Mais on sait que , par la force des choses, l'article 46 ne reçut aucune application ; que les députés de la Restauration exercèrent effectivement le droit d'amendement , et que , par cette porte détournée, ils se saisirent presque du droit d'initiative. Quand le droit d'initiative n'est plus contesté aux Chambres, on peut en conclure que le droit d'amendement se réduit à la faculté d'améliorer la loi au cours de la discussion. Il appartient à la représentation nationale elle-même d'empêcher que l'exercice de ce droit n'ait pour conséquence de changer toute l'économie d'un projet et de lui enlever son unité et sa cohésion.

Le règlement de 1849-1871 (art. 65) exige que les amendements soient rédigés par écrit et remis au président. De plus , pour que la Chambre délibère sur un amendement , il faut que , après avoir été développé , il soit appuyé. Quand un amendement est présenté dans le cours même de la délibération, son auteur doit le motiver sommairement à la tribune. La Chambre consultée décide par assis et levé , sans débats , si elle le prend en considération ; dans ce cas, il est renvoyé à une commission.

A côté du droit d'amendement, nous avons pla le droit d'interpellation. C'est peut-être le moyen d^ contrôle parlementaire le plus énergique. Il complète le principe de la responsabilité ministérielle et facilita sa sanction. « L'action des assemblées délibérantes sur la marche des affaires publiques , dit Rossi ^ , n'est pas seulement l'action directe et immédiate qu'elles exercent en faisant les lois et en votant 1^ budget : il y a l'action indirecte, qui est bien autrement efficace.

» Que de choses que le Pouvoir ne fait pas et n'imagine même pas, parce qu'il y a une discussion publique , parce qu'il y a un droit d'interpellation 1 Ainsi il est vrai , en principe , que les Chambres n'administrent pas , mais elles exercent un contrôle sur toutes les branches de l'administration : on sait que le parlement est là , et cette action est bien autrement tutélaire pour la prospérité et la liberté du pays que les quelques lois qu'on fait et le budget qu'on vote. »

La procédure à laquelle est assujetti actuellement le droit d'interpellation peut se résumer en quelques mots. Tout député qui veut faire une interpellation en remet la demande écrite au président. Cette demande explique sommairement l'objet de l'interpellation; le président en donne lecture à la Chambre, qui, après avoir entendu un des membres du gouvernement, fixe par assis et levé , sans débats , le

' Cours de droit constitutionnel^ t. ÎV, p. 151.

your où les interpellations seront faites. Le ministre interpellé n'est pas obligé de répondre. Il est abso- Iviment libre de prendre, vis-à-vis de l'interpellation, telle ou telle attitude ; mais il agit à ses risques &t périls, et la Chambre est juge entre le gouvernement et ceux qui critiquent ses actes. C'est presque toujours à la suite d'un ordre du jour motivé par une interpellation que les modifications ministé- TÎelles se produisent dans notre pays.

Le droit d'interpellation serait difficile à mettre en pratique si les ministres ne faisaient pas partie du Parlement et n'y avaient pas entrée. C'est pourtant une anomalie de cette nature qui s'est produite dans différentes périodes de notre histoire et sous des régimes absolument dissemblables. Ainsi notre première Assemblée de 1789 avait interdit à ses membres de devenir ministres, et fermait les portes de l'enceinte législative aux ministres en fonctions. Mirabeau , protestant contre cette décision et comparant, à cet égard , nos institutions avec celles de l'Angleterre, exposa vainement tous les vices d'un pareil système : « Je ne puis imaginer, disait-il , qu'un des moyens de salut public parmi nos voisins ne puisse être qu'une source de maux parmi nous ; que nous ne puissions profiter des mêmes avantages que les Communes anglaises retirent de la présence de leurs ministres ; que cette présence ne fût parmi nous qu'un instrument de corruption ou une source de défiance , tandis qu'elle permet au Parlement d'Angleterre de connaître à chaque instant les des-

seins de la cour, de faire rendre compte aux agents de Tautorité , de les surveiller, de les instruire, de comparer les moyens avec les projets et d'établir cette marche uniforme qui triomphe de tous les obstacles. »

Bien qu'elle fût contraire aux véritables principes , nous dirions même aux nécessités du gouvernement représentatif, la prohibition édictée en 89 s'expliquait par le souvenir des excès de toute nature dont l'absolutisme des ministres de l'ancien régime avait été le point de départ. Mais une semblable excuse ne pouvait être alléguée par le rédacteur de la Constitution de 1852, lorsqu'il écrivait dans la proclamation du 14 janvier : « Le Corps législatif discute librement la loi, l'adopte ou la repousse , mais n'y introduit pas à l'improviste de ces amendements qui dérangent souvent toute l'économie d'un système et l'ensemble du projet primitif. A plus forte raison n'a-t-il pas cette initiative parlementaire qui était la source de si graves abus et qui permettait à chaque député de se substituer à tout propos au gouvernement en présentant les projets les moins étudiés , les moins approfondis. La Chambre n'étant plus en présence des ministres, et les projets de loi étant soutenus par les orateurs du Conseil d'État, le temps ne se perd plus en vaines inteifeîlor tionSy en accusations frivoles, en luttes passionnées, dont l'unique but était de renverser les ministres pour les remplacer. » .

Malgré ces déclarations, qui rappelaient d'ailleurs

rit de la Constitution consulaire de Tan VIII, le nd Empire fut obligé de se déjuger ,jBn restituant ::;hambres par des décisions successives le droit erpellation, le droit d'initiative, le droit d'amen- 3nt, la responsabilité ministérielle et la comlion des ministres devant les Chambres. Il est que la réalité de ces réformes était compromise le maintien d'un système général de gouvermt que nous aurons plus tard à caractériser ^ .

i ce qui concerne les dérivations du droit d'inie que nous venons d'étudier dans les lois frans , le droit comparé nous offre aussi bien des ces et bien des contrastes ; mais, par cela même es droits dont il s'agit se rattachent au droit iative , compie différentes branches à un tronc Qun, on peut poser en règle que ces différences jctent que la forme et ne touchent pas aux prin- . Qu'on soit en France ou qu'on soit en Bel- 5, sous une monarchie ou sous une république mentaire, il est évident que l'exercice du droit endement n'en sera pas pour cela modifié dans urce, puisque, d'après les deux systèmes poli- 3, le Parlement peut proposer la loi. Maison îra facilement tel ou tel point de l'organisation itutionnelle qui, n'existant pas dans les lois lises, se présentera dans les lois belges ou les mglaises, et dont l'effet sera de restreindre un d'apparence similaire dans les trois pays.

r, 2« partie, Uv. H, chap, i«'.

Ainsi le droit d'amendement, attribué aux membre s de la seconde Chambre, n'aura pas la même étendue , suivant qu'il sera ou ne sera pias contrarié par Isl sanction ou le veto que certaines législations accor-— dent à l'exécutif.

Quant au droit d'interpellation , il est également admis par la majorité des États constitutionnels- Plusieurs textes constatent même l'obligation qui s'impose aux ministres de répondre aux questions ou aux critiques qui leur sont adressées.

« Les Chambres aussi bien que les Comités, dif la Charte bavaroise de 1818, ont la faculté, dans les limites de leur sphère d'attributions, de demander aux ministères compétents les explications et renseignements qu'ils considèrent comme nécessaires ; et ces derniers doivent condescendre aux désirs exprimés ^ »

La loi autrichienne du 21 décembre 1867 ne définit pas avec moins de netteté en quoi consiste le droit d'interpellation. L'article 21 attribue au Reichsrath « le droit d'interpeller les ministres sur toutes les affaires de leur compétence, de soumettre à son examen les actes du gouvernement, de leur demander des explications sur les pétitions présentées, de nommer des commissions auxquelles les ministres doivent fournir les informations né-

* Nous De parlerons pas ici du droit attribué à la seconde Chambre d'accuser les ministres, car il est impossible d'isoler ce droit de sa sanction. Nous en traiterons donc à propos des attributions judiciaires du Sénat (liv. suivant, chap. vi) e^de la responsabilité ministérielle (cbap. II du livre II, 2« partie).

cessaires, d'émettre leur avis souâ forme d'adresses et de résolutions » .

Cet article fait allusion à un autre droit qui rentre dans les attributions législatives et est tantôt le point de départ , tantôt la conclusion et le résultat d'une interpellation : nous voulons parler du droit d'enquête. — V enquête est un ensemble d'investigations dirigées sur une question déterminée et en vue de résoudre un problème défini. Il ne peut s'agir ici que des enquêtes parlementaires, c'est-à-dire de celles qui sont ordonnées , conduites et terminées par la représentation nationale , à laquelle il appartient de faire sortir une conclusion pratique des faits et documents recueillis. Lorsque la question qui fait l'objet de l'enquête parlementaire n'est empreinte d'aucun caractère politique ; quand elle porte uniquement sur des intérêts commerciaux, agricoles ou industriels, et que tous les partis peuvent indistinctement collaborer à l'étude entreprise, sans autre préoccupation que celle d'arriver à la vérité , alors l'enquête n'offre aucun danger et ne présente que des avantages. Elle apparaît comme un procédé puissant qui réunit dans un effort commun l'action du Parlement et celle de l'administration, et joint à l'énergie et à l'indépendance de la première les lumières et l'expérience de la seconde. Mais lorsque l'enquête est dirigée contre un parti politique , qu'elle a pour but de faire le procès d'un gouvernement et de ceux qui l'ont servi ; lorsqu'on voit cette mission confiée aux ennemis mêmes de ce parti et

de ce gouvernement, le Pariement se transforme en tribunal, les commissaires enquêteurs sont à la fois juges et parties, ce qui expose leur œuvre à des suspicions fort légitimes.

Malgré ces inconvénients, qu'on ne saurait mé- ' connaître, le droit d'enquête est un de ceux donL l'application s'observe fréquemment dans les État^ constitutionnels. L'Angleterre, la Belgique, le D8u=^ nemark ^ la Prusse ^, inscrivent formellement dan^ leurs lois cette précieuse attribution du Parlement La France ne l'a pas fait figurer dans sa Constitu — tion, mais elle est consacrée par un usage constant ^ il est à peine besoin de rappeler les enquêtes sur le^ marchés de la guerre contre l'Allemagne, sur la révolution du 4 septembre , sur les événements du 18 mars 1871, etc.

Sous les régimes monarchiques qui refusent aux Chambres le droit d'initiative, on comprend que, par une sorte de compensation, les représentants dupays reçoivent le droit d'exposer leurs doléances au Pouvoir exécutif, au moyen d'adresses ou de suppliques plijg ou moins respectueuses. C'est ainsi que, sous la

' ChacuDe des Chaaibres, dit la Constitutioa danoise, art. 46, peut nommer des commissions prises dans son sein, pour examiner les matières d'intérêt public; et ces commissions sont autorisées à exiger, tant des autorités publiques que des particuliers, qu'ils leur fournissent verbalement ou par écrit les renseignements dont elles ont besoin.

' Chaque Chambre, dit la Constitution prussienne, a le droit de nommer des commissions chargées de prendre des informations pour la recherche des faits.

Restauration, l'Adresse de la Chambre des députés avait une réelle signification. Ce fut l'adresse du 18 mars 1830 qui fut le point de départ du conflit de la royauté et des pouvoirs publics.

Mais quand chaque député peut librement élever la voix et déposer sur le bureau de la Chambre les propositions qui lui paraissent répondre aux vœux de la nation, les adresses au monarque n'ont plus guère de raison d'être. L'institution existe pourtant dans des pays qui, comme l'Angleterre, ont un Parlement souverain et omnipotent, doté des plus larges prérogatives.

Chaque Chambre, en Angleterre, a le droit de présenter une adresse à la Couronne, en réponse au discours du trône. Mais les Anglais eux-mêmes semblent regarder V Adresse comme un de ces vieux usages qu'ils conservent par un reste de superstition dans leur arsenal parlementaire ; encore n'en parlent-ils pas toujours avec un grand respect , témoin Junius, qui écrivait au siècle dernier : « J'ai toujours, pour ma part, considéré les adresses du Parlement comme une forme à la mode, mais vide de sens. Des usurpateurs, des tyrans et des sots ont été successivement gratifiés des mêmes protestations de fidélité et d'amour ^ » Si spirituelle que soit cette boutade , elle n'empêche pas que l'élaboration des adresses ne conserve dans les Chambres anglaises une certaine importance. Si l'on en doutait, il suffirait de se rappeler

« Voir la 38« lettre, du 3 avril 1770.

que le ministère Derby est tombé, en 1859, à l'occasion d'un amendement à l'adresse. Indépendamment de l'adresse, la Chambre des Communes peut encore porter ses avis au roi, en se rendant auprès de lui en corps et le speaker marchant en tête du cortège.

Si les communications doivent s'échanger facilement entre le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif, il n'est pas moins nécessaire que ce dernier accueille et examine les vœux que lui adressent les citoyens. L'examen des pétitions est un des devoirs du Parlement ; la Constitution de 1 793 met le droit de pétitionner au nombre « des droits de l'homme et du citoyen ^ » , et déclare « qu'il ne peut, en aucun cas , être interdit, suspendu, ni limité » .

Le règlement de 1849-1871 développe l'application du principe et précise la procédure à laquelle les pétitions sont assujetties. Toute pétition doit être rédigée par écrit et signée. Elle doit indiquer la demeure du pétitionnaire et être revêtue de sa signature légalisée. Adressées au président de la Chambre, les pétitions sont inscrites sur un rôle général qu'on distribue aux députés. Une commission spéciale est chargée de l'examen des pétitions. Elle rapporte, en séance publique, celles qui, à son avis, méritent d'être soumises à la Chambre et renvoyées à un ministre.

L'exercice du droit de pétition est réglementé à peu près de la même façon dans tous les États constitu-

* Ce droit était expressément garanti au titre !•' de la Constitution de 1791.

tîonnels. « Le Reichstag, dit rarticle 23 de la Constîtiition de l'Empire allemand , a le droit de proposer les lois, dans les limites de la compétence de l'Empire, et de renvoyer les pétitions qui lui sont adressées au Conseil fédéral et au chancelier de TEmpire. »

La Constitution suisse porte que « le droit de pétition est garanti » . En Angleterre , les pétitions sont renvoyées à un comité, qui les classe et en fait rapport deux fois par semaine. Les bills d'intérêt privé Bont introduits sous forme de pétitions. « Il est interdit, d'après l'article 43 de la Constitution belge , deprésenter en personne des pétitions aux Chambres. Chaque Chambre a le droit de renvoyer aux ministres les pétitions qui lui sont adressées. » L'acte constitutionnel de la Bavière prescrit de renvoyer les pétitions à une commission, chargée de les étudier (art. 22). « Un jour de la semaine doit être réservé à la délibération et à l'expédition des motions des membres et des pétitions. »

Il a été interdit parfois à la seconde Chambre de recevoir les pétitions des citoyens. L'article 45 de la Constitution de 1852 posait en principe que toutes les pétitions devaient être adressées au Sénat, et non au Corps législatif.

Nous avons dit quelles étaient les attributions législatives de la Chambre des députés ; nous avons énuméré les différents droits qui découlent du mandat dont les représentants sont investis. Il convient main-

tenant d'expliquer comment se fait la loi , commeni elle est discutée, votée et rendue définitive.

D'après le règlement de 1849-71, toute proposition faite par un représentant est formulée par écrit. Elle est remise au président , qui , après en avoi donné connaissance à l'Assemblée , la renvoie l'examen de la commission spéciale chargée d'étudié les propositions. La commission présente un rappor dans les dix jours ; et ce rapport conclut soit au rejet pur et simple, soit à la prise en considération. Si la prise en considération est prononcée, on donne suite à la proposition, selon les formes déterminées pour les projets de lois. L'auteur d'une proposition, même quand la discussion est ouverte, peut toujours la retirer ; mais si un autre membre la reprend, la discussion continue. Les propositions rejetées ne peuvent être représentées avant un délai de trois mois, si elles ont été prises en considération ; avant un délai de six mois , si elles ont été repoussées au premier vote.

Mais supposons qu'un projet ait franchi les premiers degrés de la procédure préparatoire , et qu'il vienne à Tordre du jour : dans quelle forme va-t-il être discuté ? Ici se présente une question considérable, qui est tranchée par plusieurs Constitutions, mais que les lois de 1875 ont laissée de côté. Cette question peut se poser ainsi : « Faut-il que les projets de lois passent par une délibération unique ou par plusieurs délibérations ? »

A première vue, on serait tenté de dire que la solution dépend de cette circonstance qu'il y aune

Assemblée unique ou qu'il y a deux Chambres. Dans une organisation constitutionnelle comportant deux Chambres, une délibération unique dans le sein de chaque Chambre sur le même projet paraît effectivement équivalente à deux ou trois délibérations dans une Assemblée unique. Mais en passant en revue, sous le rapport qui nous occupe, les diverses Constitutions de la France, on remarque que le mécanisme des trois délibérations s'est combiné aussi bien avefc deux Chambres qu'avec une seule.

Les trois délibérations ne sontpas seulement prescrites par la Constitution de 1791, qui repose sur une Assemblée unique ; elles figurent encore dans la Constitution de l'an III, qui divise le pouvoir législatif entre deux conseils. «Aucune proposition, dit Particle 77, ne peut être délibérée ni résolue dans le Conseil des Cinq-Cents qu'en observant les formes, suivantes : il se fait trois lectures de la proposition ; l'intervalle entre deux de ces lectures ne peut être moindre de dix jours ; la discussion est ouverte après chaque lecture ; et, néanmoins, après la première ou la seconde, le Conseil des Cinq-Cents peut déclarer qu'il y a lieu à l'ajournement, ou qu'il n'y a pas lieu à délibérer ; toute proposition doit être imprimée et distribuée deux jours avant la seconde lecture ; après la troisième lecture, le Conseil des Cinq-Cents décide s'il y a lieu ou non à l'ajournement. — Art. 78. Toute proposition qui, soumise à la discussion, a été définitivement rejetée après la troisième lecture, ne peut être reproduite qu'après une année révolue. »

Seules les propositions reconnues urgentes soni exemptes des formes indiquées dans l'article 77. Lorsque le Conseil des Anciens est saisi de la proposition votée après trois lectures par le Conseil des Cinq-Cents, va-t-il se contenter de l'examiner une seule fois , puis de voter pour ou contre ? Non : il soumet la proposition à trois nouvelles lectures, séparées par un intervalle de cinq jours au moins. La discussion est ouverte après chaque lecture. Toute résolution est imprimée et distribuée deux jours au moins avant la seconde lecture.

L'Angleterre, qui a deux Chambres, pratique dans chacune d'elles le système des trois lectures.

« A la Chambre des Communes, les bills d'intérêt générpl (public policyj doivent être appuyés par un membre (seconded). La Chambre , si elle accorde l'autorisation demandée, ordonne que lebill soit préparé et rédigé dans les formes de son auteur et par le membre qui l'a appuyé. » Le membre qui annonce le bill le dépose sur la table entre les mains du clerk^ qui le lit à haute voix, et la Chambre en ordonne alors, sans débat , une première lecture , qui n'est qu'une simple formalité. Quand le jour fixé pour la deuxième lecture est arrivé , les adversaires du bill peuvent réclamer l'ajournement à six mois ou à toute autre époque qui dépasse la durée de la session. La seconde lecture est le moment où s'ouvre la discussion générale et où les orateurs sont entendus. Après que le bill a été voté en seconde lecture , on le renvoie à la Chambre, siégeant en comité of the whoU house,

SOUS la présidence du chairman^ pour que les articles en soient examinés en détail. Cette discussion des articles en comité n'est qu'un stage intermédiaire pendant lequel se produisent les amendements et l'examen détaillé des articles. Lorsque cet examen 3st terminé, le comité redevient la Chambre et le "^hainnan cède la place au speaker. La Chambre est encore une fois consultée sur la question de savoir si elle veut qu'il soit procédé aune troisième lecture. Au cours de cette troisième lecture, de nouveaux amendementspeuvent se produire, et le bill tout entier peut encore être renvoyé au comité. Enfin le speafc^r pose la question de l'adoption définitive du bill (thas this un do passjy et le vote a lieu.

M. Maurel-Dupeyré, à qui nous empruntons la substance de ces usages de la Chambre des Communes, compare le système anglais des trois lectures avec le système français de 1869, qui n'en admettait qu'une, et arrive à conclure que l'examen sommaire dans les bureaux, l'examen détaillé et approfondi des projets par les commissions législatives, enfin la discussion publique assuraient au Corps législatif de cette époque à peu près toutes les garanties que les Anglais demandent à leurs trois lectures.

Il y a cependant une grande différence entre les deux systèmes , diflerence reconnue d'ailleurs par l'auteur que nous citons : c'est qu'en Angleterre tout se passe au grand jour de la discussion publique , tandis qu'au Corps législatif de l'Empire la dernière phase de l'élaboration des projets était seule livrée à

la publicité. De plus , on ne voit en Angleterre n^ exposés de motifs , ni rapports écrits. Toute la pro — cédure est orale.

Si Ton peut soutenir que les trois lectures sont né

cessaires dans les pays pourvus de deux Chambres à plus forte raison les trois délibérations peuvent elles se justifier dans une organisation politiqu fondée sur une seule Assemblée. Elles sont un moye de permettre aux esprits de se rasseoir, d'examiner dans rintervalle des trois lectures, les diverses face d'une question, de se prêter à des transactions légi times , et de s'arrêter à une décision définitive e connaissance de cause. « Aucun projet de loi, sau les cas d'urgence , disait la Constitution de 1848 (art. 41), ne sera voté définitivement qu'après trois délibérations , à des intervalles qui ne peuvent être moindres de cinq jours. » L'Assemblée de 1871 s'était approprié cette disposition, complétée par l'article 64 du règlement de 1849.

Ce serait sortir de notre sujet que d'entrer dans des détails qui appartiennent au domaine du règlement, et qui, par cela même, ne peuvent être ramenés à des principes rationnels et déterminés. Il nous suffira de dire quelques mots des différents modes de votatioii et du nombre de suffrages qui est nécessaire à la validité des délibérations.

On peut dire d'une manière générale que le vote par assis et levé est le mode de votation de droit commun. Il favorise par sa rapidité la prompte solution

des questions peu importantes et de nature à se représenter fréquemment, telles que celles qui s'élèvent sur la fixation de Tordre du jour, la priorité, rajournement, le renvoi, la clôture de la discussion et la prise en considération des propositions.

Au contraire, le scrutin public est un mode exceptionnel auquel on n'a recours que dans certains cas. Il est employé notamment après deux épreuves déclarées douteuses et quand il s'agit de projets de lois portant ouverture de crédits. D'après le règlement de 1849, le vote au scrutin public pouvait, sauf quelques exceptions, être réclamé par vingt membres signataires d'une demande écrite. Les noms de ces signataires, avec ceux des votants, devaient être insérés dans l'organe officiel.

Une troisième forme de scrutin est celle du scrutin secret, qui peut se combiner avec l'appel nominal. On l'emploie quand il y a lieu de supposer que la ttiention du vote dans le compte -rendu livré à la presse pourrait déterminer un certain nombre de ffiembres soit à s'abstenir, soit à voter dans un seïis qui n'est pas conforme à leur manière de voir.

En Angleterre, lorsqu'un débat législatif est clos, lô speaker se lève et pose la question en ces termes : Que ceux qui sont d'avis d'adopter disent oui {aye) ; puis, que ceux qui sont d'un avis contraire disent nok {no). Les voix répondent dans les deux sens, et l® apeaker apprécie dans quel sens la majorité s'est prononcée. Il annonce le résultat ainsi : Je pense que ^^8 OUI (ou que les non) l'emportent.

Lorsqu'on procède au vote par division, les Chambres anglaises votent à peu près comme le Sénat romain. Le speaker donne Tordre de faire sortir les étrangers et de fermer les portes extérieures. Les partisans et les adversaires de la motion se retirent dans les couloirs et rentrent par telle ou telle porte, suivant l'opinion à laquelle ils se rangent. On apprécie , de cette manière , de quel côté se trouve la majorité. Afin de forcer à rester à la séance les membres qui auraient l'intention de la quitter sans motifs légitimes , les Chambres anglaises ont souvent recours à l'appel nominal.

Le vote par appel nominal et à haute voix est de droit commun dans certains États , les Pays - Bas par exemple.

Le plus grand nombre des Constitutions exige, pour la validité des votes , que la majorité absolue du nombre légal des représentants prenne part à la délibération.

Certaines législations qui se contentent de la majorité absolue des votants pour valider les délibérations des Chambres exigent une majorité plus forte pour quelques lois d'une gravité particulière. C'est ainsi que la loi autrichienne du 21 décembre 1867, qui déclare suffisante pour la validité des délibérations ordinaires du Reichsrath la majorité absolue des votants , fixe la majorité requise aux deux tiers au moins des voix, lorsqu'il s'agit de changements à introduire dans la loi fondamentale sur les droits généraux des citoyens des royaumes et territoires

représentés dans le Reichsrath, sur l'institution d'un tribunal d'Empire, sur le pouvoir judiciaire, ainsi que sur le fonctionnement du pouvoir gouvernemental et du Pouvoir exécutif. De même, le grand-duché de Bade, qui valide les autres lois votées par la majorité absolue, veut que les modifications constitutionnelles réunissent les deux tiers des suffrages exprimés, et soient discutées Bn présence des trois quarts des représentants.

Ceci nous amènerait à traiter de la révision de la Constitution française , qui figure au nombre des plus importantes attributions des deux Chambres, et pour laquelle les délibérations du Parlement doivent être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale de révision. Mais cette matière fera l'objet d'une étude spéciale ^

* Voy. TAppendice, à la fin de Touvrage.