DE LÀ FORMATION DES CHAMBRES HAUTES
Distinction entre les Sénats fédéraux et les Chambres hautes proprement dites. — Droit comparé. — Chambres hautes formées par l'hérédité, par le choix du pouvoir exécutif, par l'élection ; systèmes mixtes; droit comparé.
L'Assemblée qui vient s'ajouter à celle des députés de la nation, nommés proportionnellement au chiffre des habitants ou des électeurs, n'a ni le même caractère ni les mêmes fonctions dans tous les pays dont le régime comporte deux Chambres. Il y a à cet égard une distinction capitale à faire entre les Sénats fédéraux et les Chambres hautes proprement dites. Les premiers ont pour objet de garantir l'indépendance des États ou cantons, en leur assurant soit une représentation égale pour tous , soit une représentation proportionnelle à la situation que leur a faite le pacte fédératif . Les autres sont destinées à limiter et à contenir, ou, si l'on veut, à rectifier et à régu-
lariser l'expression de la volonté nationale se manifestant par l'organe de la Chambre des députés.
Nous nous bornerons aux indications essentielles relativement aux Sénats ou Conseils d'un caractère fédéral, car on ne saurait établir et suivre complètement une comparaison scientifique entre eux et le Sénat français.
On sait que l'autorité suprême de la Confédération helvétique est représentée par l'Assemblée fédérale, qui se compose de deux sections, savoir : le Conseil national des députés du peuple suisse, élus à raison d'un membre par chaque 20,000 âmes de la population totale, et le Conseil des États.
Le Conseil des États se compose de quarantequatre députés des cantons. Chaque canton nomme deux députés ; dans les cantons partagés , chaque demi-État en élit un. Les membres du Conseil national et ceux du Conseil fédéral (Pouvoir exécutif) ne peuvent être simultanément députés au Conseil des États.
Le mode d'élection des députés au Conseil des États varie suivant les Constitutions cantonales. Dans les cantons où le Grand-Conseil (Assemblée législative) a conservé toute son autorité , comme à Genève, c'est lui qui délègue les représentants des États à l'Assemblée fédérale ; dans ceux où le référendum est pratiqué, il est naturel que les députés du canton soient nommés par le suffrage universel ; enfin, lorsque la Landsgemeinde est organisée, c'est
à l'Assemblée du peuple qu'appartient l'élection, qui se fait gJors à main levée.
La Constitution fédérale veille avec un §oin jaloux à ce qu'aucun canton n'acquière au Conseil des États une influence prépondérante. Ainsi , le président et le vice-président de ce Conseil, qui sont nommés à chaque session par le Conseil lui-même, ne peuvent être élus parmi les députés du canton dans lequel a été choisi le président pour la session ordinaire qui a immédiatement précédé, et les députés du même canton ne peuvent revêtir la charge de vice-président pendant deux sessions ordinaires consécutives.
Le Conseil des États ne possède d'ailleurs aucune upériorité sur le Conseil national : la même autorité leur appartient , ou plutôt l'autorité est possédée d'une manière indivise par les deux Conseils.
Il n'en est pas de même aux États-Unis. Le Sénat de l'Union est investi du pouvoir de juger les accusations intentées par la Chambre des représentants, et il possède en propre un droit de contrôle trèsétendu sur les actes du président et la nomination des hauts fonctionnaires. Le président, dit la Constitution 1 , « aura le pouvoir de faire des traités , de l'avis et du consentement du Sénat, pourvu que les deux tiers des sénateurs présents y donnent leur approbation ; il nommera, de l'avis et du consentement du Sénat , et désignera les ambassadeurs , les
' Art. 2, sect. ii.
autres agents diplomatiques et les consuls, les juges des cours suprêmes et tous autres fonctionnaires des États-Unis aux nominations desquels il n'aura point été pourvu d'une autre manière dans cette Constitution , et qui seront institués par une loi ; mais le Congrès peut, par une loi, attribuer les nominations des employés subalternes au président seul, aux cours de justice ou aux chefs des départements. » Et cette attribution du Sénat paraît assez importante au législateur pour qu'il prenne soin de déclarer, dans l'article suivant, que les commissions accordées par le président pendant l'intervalle des sessions da Sénat seront essentiellement provisoires et expireront à la session suivante.
Ces pouvoirs spéciaux font du Sénat des États- Unis autre chose qu'une simple représentation fédérale et permettent de le considérer comme une Chambre supérieure à celle des députés nommés par le suffrage du peuple.
Les deux sénateurs qui sont attribués à chaque État de l'Union, quelles que soient son étendue et sa population , sont choisis par la législature de cet État. On sait que dans toute l'Union les législatures sont divisées en deux Chambres.
Pour être élu sénateur, il faut avoir trente ans , être citoyen des États-Unis depuis neuf ans et habiter au moment de l'élection l'État où l'on est nommé.
Les sénateurs sont élus pour six ans et se renouvellent par tiers , pendant que la Chambre des députés se renouvelle intégralement tous les deux ans.
Comme en Suisse, les membres de la représentalion fédérale votent individuellement, et non par États, dans la Chambre dont ils font partie ; comme en Suisse également, ils reçoivent une indemnité ; les sénateurs de l'Union ont 10,000 dollars (50,000 fr.) par congrès, soit 25,000 fr. par an '.
Ces dispositions relatives au vote et à l'indemnité des représentants fédéraux ne se retrouvent pas dans le Bundesrath de l'Empire germanique. Mais ce « Conseil fédéral » (pour traduire exactement l'expression allemande ) peut-il être assimilé à un Sénat ? On a quelquefois dit qu'il était plutôt une réunion d'agents diplomatiques. Ce qui a suggéré cette idée, c'est d'abord le mode de nomination des membres qui sont désignés par leurs gouvernements respectifs ; puis le mode de votation , chaque État ayant un nombre de voix déterminé, quel que soit le nombre de ses délégués; et enfin l'article 10 de la Constitution, suivant lequel ces délégués doivent recevoir de l'empereur la protection diplomatique d'usage. Mais la nomination des membres du Bundesrath par les gouvernements n'a rien d'extra-
' Nous De croyons pas devoir insister sur l'organisation du Sénat dans les républiques fédératives de l'Amérique du Sud, confédération Argentine, Colombie, Venezuela, où les sénateurs sont nommés par les États, suivant 1 1 forme établie par la législature spéciale de chaque État; nous nous bornerons à ajouter que, dans l'Equateur, les sénateurs sont élus au scrutin direct, à raisou de deux par province, et, duns l'Uruguay, au scrutin indirect, à raison de un par département; mais, dans les deux cas, des conditions de cens sont imposées pour l'éligibilité , ce qui donne aux Sénats de ces républiques un double caractère.
ordinaire dans un pays où fleurissent les Chambres des seigneurs ; la répaHition des voix a pour objet de garantir la situation réciproque d'États qui sont d'une inégale importance ; et la protection impériale n'assure guère aux gardiens du pacte fédératif que l'inviolabilité qui, dans les pays libres, appartient aux représentants de la nation.
C'est d'après ses attributions qu'il faut caractériser le Bundesrath. Voici en quoi elles consistent :
Tout d'abord il contribue à la confection des lois fédérales avec le ReichMag élu par le suffrage universel, puisque, d'après l'article 5 de la Constitution, « une majorité concordante dans l'une et l'autre Assemblée est nécessaire et suffisante pour toute loi de l'Empire ».
Mais, en outre, a le Bundesrath statue ^ : sur les règlements d'administration et les instructions générales nécessaires pour l'exécution des lois de l'Empire, sauf pour les lois de l'Empire qui en ordonnent autrement ; — sur les imperfections révélées par les lois de l'Empire, ou des règlements ou instructions dont il vient d'être parlé. Chaque membre du Conseil fédéral a le droit de faire des propositions et de les développer ; le président de la Confédération est tenu de les mettre en délibération. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Dans les décisions sur une question qui, d'après la Constitution, n'est point commune à
* Art. 7 de la Constitution.
tout l'Empire, les seules voix qui comptent sont celles des États auxquels la question à résoudre est commune. »
De plus, « le Bundesrath nomme dans son sein ^ des commissions permanentes : 1** de l'armée de terre et des fortifications ; 2** de la marine ; 3** des tarifs douaniers et des impôts ; 4° du commerce et des échanges ; 5** des chemins de fer, des postes et des télégraphes ; 6° de la justice ; 7** de la comptabiUté. Dans chacune dé ces commissions doivent être représentés au moins quatre États fédéraux en dehors du président de la Confédération » .
Enfin « tout membre du Bundesrath a le droit ^ de se rendre dans le Reichstag et d'y être entendu chaque fois qu'il le désire, à l'effet d'exposer l'opinion de son gouvernement, quand même cette opinion n'aurait pas été adoptée par la majorité du Bundesrath » .
On voit que le « Conseil fédéral » de l'Empire allemand réunit les pouvoirs d'une Chambre haute et d'un Conseil de gouvernement. C'est une sorte de Directoire de l'Empire, Directoire cumulant avec le législatif une véritable intervention dans l'exécutif, et d'autant plus puissant que l'empereur, qui remplit les fonctions de la présidence {prœsidium), ne possède aucun droit de veto , pas même suspensif.
Il faut ajouter immédiatement que la répartition des voix entre les différents États représentés au
' Art. 8 de la Conslitutiou.
' Art. 9 de la Constitution.
Bwidesrath modifie , dans une certaine mesure , le caractère de cette organisation. Lés suffrages sont en effet au nombre de 58 pour toute la Confédération (majorité, 30); or la Prusse, dont le roi est revêtu de la dignité impériale , possède à elle seule 17 suffrages. De là, pour la présidence, une influence prépondérante dans le Bundesrath.
Le reste des voix est réparti comme suit : Bavière 6, Saxe 4, Wurtemberg 4 , Bade 3, Hesse 3, Mecklembourg-Schwérin 2 , Brunswick 2 ; tous les autres États , principautés ou villes libres , chacun
1 voix. Le nombre des suffrages n'est pas en raison exacte du chiffre de la population ; cependant la proportion établie concorde dans une certaine mesure avec ce chiffre. Un tel système garantit la représentation des États, mais il est loin de garantir leur indépendance comme les systèmes suisse ou américain, puisqu'il est destructif de l'égalité qui doit régner entre confédérés. .
Nous avons déjà dit que le nombre des voix accordées à chaque État était le même , quel que fût celui des délégués que cet État juge à propos d'envoyer au Bundesrath; ainsi la Saxe, qui a 4 voix, disposerait de ces 4 voix, lors même qu'elle n'aurait qu'un représentant. D'autre part, les suffrages qui appartiennent à un État ne peuvent être donnés divisément, ils doivent tous être comptés dans le même sens : par exemple, la Saxe, avec ses 4 représentants, ne peut fournir 2 voix pour une mesure et
2 contre, mais seulement 4 pour ou 4 contre.
Le Bundesrath doit être convoqué par l'empereur lorsqu'un tiers des voix en font la demande. Il siège toujours en même temps que \e Reichstag ^ qui doit être réuni tous les ans ; mais il fallait qu'il pût également siéger seul pour accomplir ses fonctions gouvernementales et pour préparer les travaux législatifs : ce droit lui est assuré par l'article 13 de la Constitution.
Nous arrivons aux Chambres hautes proprement dites, aux Chambres constituées non pas dans un intérêt fédératif , mais dans un but de résistance ou seulement de pondération. Ici trois systèmes s'offrent à notre étude : l'hérédité, la nomination par le Pouvoir exécutif, l'élection.
Toutes les Constitutions qui consacrent l'hérédité admettent en même temps soit la nomination par le Pouvoir exécutif, soit même le principe électif : l'organisation de la Chambre haute y est donc d'une nature mixte. Ces Constitutions sont celles de la Grande- Bretagne, de l'Autriche, de laHongrie, delà Prusse, de la Bavière, du Wurtemberg, du grand-duché de Bade, du Portugal. La Constitution saxonne, malgré son caractère féodal, n'admet pas de pairs héréditaires, non plus que celle d'Italie. Nous ne parlons pas des Chambres hautes électives comme celles de Belgique, des Pays-Pas, deNorwége, de Roumanie ou des républiques non fédérales de l'Amérique du Sud ; il est évident que l'élection ne saurait conférer une fonction héréditaire.
Nous donnerons seulement une idée de l'application des deux premiers systèmes ou de leur combinaison dans les États que nous venons d'énumérer, nous réservant d'examiner en détail , à la fin de ce chapitre et dans ceux qui suivront, le fonctionnement des Chambres hautes purement électives.
Dans la Grande-Bretagne, la Chambre des lords se compose de plus de 500 membres, dont 44 sont élus, savoir : 16 à chaque renouvellement du Parlement par la pairie d'Ecosse, et 28 à vie par la pairie d'Irlande. La Couronne a un pouvoir iUimité dénomination, et elle en use ; mais la tradition n'admet pas qu'elle puisse créer des pairs à vie ; le titre héréditaire est de rigueur. Du reste, plus de la moitié de ces titres héréditaires n'ont guère qu'un demi-siècle au plus d'existence ; une vingtaine à peine remontent au delà du xwif siècle.
A côté des pairs temporels, il y a ce qu'on appelle les pairs spirituels : ce sont les archevêques d'York et de Cantorbéry, et les évêques anglais.
Les membres delà Chambre des lords jouissent de privilèges antiques, comme celui d'être assis à l'ouverture du Parlement pendant que les députés des Communes restent debout, celui de siéger la tête couverte dans les cours de justice, de réclamer les grades universitaires sans avoir àpasser d'examen ; un avantage plus solide est de ne pouvoir être incarcéré pour dettes, ni jugé que par la Chambre des lords.
On sait que la Chambre des Communes a seule le droit de voter les impôts, et que seule elle oblige les
ministres à se retirer en leur refusant sa confiance. Un ministère contre lequel la Chambre des lords dirigerait le blâme le plus absolu resterait en fonctions s'il continuait d'avoir l'appui des Communes ' .
En Autriche, d'après la loi fondamentale du 21 décembre 1867, sont membres de la Chambre des seigneurs, par droit de naissance, les princes majeurs de la famille impériale ; sont membres héréditaires les chefs majeurs des familles nobles indigènes, importantes par leurs propriétés, à qui le droit héréditaire est conféré par l'empereur ; font partie de la Chambre des seigneurs, en vertu de leur haute dignité ecclésiastique, tous les archevêques et évêques ayant titre de princes de l'Empire ; enfin peuvent être nommés à vie les hommes éminents qui ont bien mérité de l'État, de l'Éghse, des sciences ou des arts.
La Chambre des seigneurs n'a point d'attributions particulières, et se borne à partager le pouvoir législatif avec l'autre Chambre du Reichsrath et l'empereur.
La Chambre des seigneurs de Prusse offre un mélange d'hérédité, d'élection et de nomination. pstr le Pouvoir exécutif.
Hérédité : Chefs des maisons de Hohenzollern- Hechingen et HohenzoUern-Sigmaringen ; — chefs de dix-huit maisons ci-devant souveraines ; — membres héréditaires nommés par le roi.
' Voy. Bagehot, Constitution d'Angleterre,
Élection : Les membres présentés à la nomination du roi par : IMes seigneurs qui siègent à la Chambre haute en vertu de l'ordonnance du 3 février 1847 ; — 2"* la classe des comtes possédant un fief (chaque province peut présenter un candidat) ; — 3** la classe des familles à qui Timportance de leurs propriétés immobilières a fait conférer par le roi le droit de présentation ; — 4° la classe des familles de propriétés foncières autrefois fortifiées ; — 5** les neuf Universités (chacune un candidat) ; — 6** les quarante et quelques villes auxquelles le roi a octroyé ce privilège.
Nomination par le Pouvoir exécutif sans élection préalable : princes de la famille royale, — hauts fonctionnaires siégeant en vertu de leur titre, — membres appelés à siéger par la volonté du roi.
L'organisation de la Chambre des seigneurs de Prusse, établie par une ordonnance, peut être modifiée par la voie législative ordinaire , de même que toute la Constitution de ce pays.
La Chambre des seigneurs de Bavière n'a pas un caractère moins aristocratique. Elle est composée des princes majeurs de la maison royale, — des grands dignitaires de la Couronne, — des deux archevêques, — d'un évêque désigné par le roi et du président du Consistoire supérieur protestant , — des chefs héréditaires des familles princières ou comtales médiatisées en 1806, — enfin des personnes que le roi nomme « soit comme membres héréditaires , soit à
vie , en considération de services éminents rendus à l'État, de leur naissance ou de leur fortune » .
L'acte constitutionnel ajoute ^ : « L'hérédité ne sera accordée par le roi qu'aux propriétaires fonciers nobles qui possèdent le droit de citoyen et des biensfonds sur lesquels sont fondés des fiefs ou des fidéicommis qui paient 300 florins d'impôt foncier, et sur lesquels est établie une succession par ordre de primogéniture. La dignité de membre héréditaire delà Chambre des seigneurs n'est transmise avec les biens sur lesquels est fondé le fidéicommis qu'au possesseur survenant par droit de succession. Le nombre des membres à vie ne peut dépasser le tiers des membres héréditaires. »
La Chambre des seigneurs de Wurtemberg a une Constitution sensiblement pareille ; mais les dignités ecclésiastiques n'y donnent pas accès, elles confèrent le titre de membre de la seconde Chambre : c'est parmi les 94 députés du Wurtemberg que prennent place les six surintendants généraux de l'Église protestante, et les trois dignitaires de l'Église catholique indiqués par la loi.
La Chambre des seigneurs du grand-duché de Bade offre la réunion de toutes les combinaisons possibles :
Membres héréditaires : princes de la maison ducale, chefs des familles d'Etat.
* Lnferrière et Balbie, Constitutions, p. 228.
Membre de droit : évêque du grand-duché.
Membres élus : huit délégués de la noblesse , nommés pour huit ans , se renouvelant par moitié tous les quatre ans ; deux délégués nommés pour quatre ans, l'un par l'université de Fribourg, l'autre par celle de Heidelberg. Les professeurs ordinaires ont seuls le droit de vote dans les élections des universités.
Membres désignés par le grand-duc , au nombre de huit : toute personne « qu'il pourrait plaire au grand-duc d'appeler à la Chambre des seigneurs , sans distinction de rang ni de naissance » .
Dans le royaume de Saxe , la pairie héréditaire n'existe pas, si ce n'est pour les princes de la maison royale, qui ont droit de siéger à leur majorité.
Les seigneurs ne sont représentés que par cinq chefs de familles médiatisées en 1806, lesquels sont élus par leurs pairs.
Les propriétaires de biens équestres élisent à vie douze membres de leur ordre , jouissant au moins d'un revenu foncier de 2,000 thalers, ou 7,500 fr.
Les huit villes principales envoient leur bourgmestre.
L'université de Leipzig nomme un membre de la Chambre haute.
Enfin les Églises sont représentées par deux prélats protestants, membres de droit, deux députés des fondations protestantes et un député d'une fondation catholique.
A cela, le roi peut ajouter dix membres nommés à vie par lui-même; maisil est astreint à faire porter une partie de ses choix sur les propriétaires de biens équestres.
Nous nous bornerons à mentionner le Portugal, où la Chambre des pairs est composée de membres àvie et de membres héréditaires nommés par le roi, sans détermination de nombre. C'est le système qui a régné en France sous la Restauration.
L'Italie, au contraire, nous a emprunté le système de la loi du 29 décembre 1831 ; son Sénat se compose de membres en nombre ilHmité, nommés à vie par le roi et choisis dans certaines catégories.
Avec la Constitution de l'empire du Brésil , nous commençons à nous rapprocher du principe électif- Voici quelles sont ses dispositions relativement à l^ formation de la Chambre haute : « Le Sénat est coirf posé de membres à vie, et il sera organisé au moye t^ d'élections provinciales. — Chaque province fournir^ un nombre de sénateurs égal à la moitié du nombre de ses députés ; quand le nombre des députés de 1^^ province sera impair, celui des sénateurs sera 1^moitié du nombre pair immédiatement inférieur, d^ telle sorte que la province qui aura onze députée nommera cinq sénateurs. — La province qui n'auraqu'un député nommera cependant un sénateur, no — nobstant la règle ci-dessus étabUe. — Les élection* seront faites de la même manière que celles des dé —
pûtes, mais en listes triples ; l'empereur choisira sur l'ensemble de ces listes un tiers des noms qui y seront portés ^ »
Un revenu annuel de 800,000 reis (4,896 fr.) en propriétés, commerce ou traitements, est exigé pour l'éligibilité aux fonctions sénatoriales.
Ainsi le système libéral de l'élection des sénateurs par Tensemble des citoyens reçoit de nombreux tempéraments : double degré de Télection , conditions de revenu chez les candidats et même chez les électeurs 2, attribution à vie des fonctions sénatoriales, snfîn choix du gouvernement entre un nombre d'élus Lriple du nombre des places à occuper.
D'après l'article 3 de la loi suédoise de 1866 sur a représentation , « pour les deux Chatnbres les nembres de la Diète sont nommés par la voie de 'élection et pour un temps déterminé » . L'article 6 )orte que « les membres de la première Chambre ;ont élus pour neuf ans par les assemblées provindales (Landstingen)^ et par les conseillers munici- )aux {Stadsfulmàktige) pour les villes qui ne prennent )as partaux assemblées provinciales. Chaque assenj-
1 Art. 40 à 44 de la Constitution, d'après Laferrière. —Les élections lu Brésil se font par le suffrage à deux degrés. Les électeurs du seond degré doivent jouir d'un revenu de 1,224 francs en propriétés, commerce, ou traitements.
3 Les électeurs du premier degré sont eux-mêmes astreints à jusifier d'un revenu de 612 francs, qui peut du reste être celui de leur .ravail. 11 nous faudrait des renseignements statistiques, qui nouâ manquent en partie, sur la condition des classes populaires au Brésil, >our mesurer exactement la portée de cette disposition.
blée provinciale et ville de la catégorie mentionnée ci-dessus élit, d'après la population de son territoire, un membre de la Diète par chaque nombre complet de 30,000 habitants. »
Dans le royaume de Danemark, où le suffrage universel nomme la Chambre des députés [Folkething)^ la Chambre haute ou Landsthing procède à la fois du cens et de l'élection à deux degrés. Les électeurs du premier degré choisissent des électeurs spéciaux, et à ces derniers viennent s'adjoindre, en nombre égal, les citoyens qui l'année précédente ont payé les impôts les plus élevés. Dans les villes, et notamment à Copenhague, l'élément censitaire est composé par une élection faite entre les citoyens qui, l'année précédente, ont eu un certain revenu imposable, au lieu de l'être par l'adjonction pure et simple des plus imposés.
Sur les 66 membres du Landsthing, il y en a 12 nommés à vie par le roi ; le reste est élu de la façon que nous venons d'indiquer, sauf le représentant des îles Féroë, qui est élu par le Lagthing, parlement de ces îles.
Le Landsthing est nommé pour huit ans et renouvelable par moitié, tandis que la Chambre populaire n'est élue que pour une période triennale.
Les Pays-Bas, où subsiste encore le suffrage restreint pour la nomination de la seconde Chambre, forment la première par l'élection à deux degrés, et
DU SÉxNAT. 197
exigent en outre, pour l'éligibilité, des conditions de cens très-élevées.
Ce sont, en effet, les États provinciaux, conseils analogues à nos conseils généraux, mais jouissant d'une plus grande autonomie, qui, issus eux-mêmes du suffrage censitaire, choisissent les membres de la première Chambre parmi les habitants les plus imposés au rôle des contributions directes de l'Etat, et la liste des éligibles est dressée de telle sorte qu'il n'y en a qu'un pour 3,000 habitants. La population des Pays-Bas est de 3,600,000 habitants ; le nombre des membres de la première Chambre, de 39.
La Belgique nous offre un Sénat procédant également du cens, mais en procédant directement, sans élection à deux degrés ; les électeurs sont les mêmes que ceux de la Chambre des députés S et le Sénat ne se distingue de celle-ci que par le nombre plus restreint de ses membres (moitié de ceux de l'autre Chambre), les conditions censitaires d'éligibihté (1 ,000 florins d'impôt direct), la gratuité du mandat, sa durée plus longue (huit ans au lieu de quatre), et enfin le renouvellement partiel par moitié tous les quatre ans, excepté en ca,s de dissolution.
Ce dernier détail nous amène à faire remarquer que les Chambres hautes électives de la Belgique et des Pays-Bas peuvent être dissoutes par le Pouvoir exécutif. Il en est de même du Landsthing danois,
' Voy. livre précédent, chap. ii.
bien que douze de ses membres soient nommés à vie par le roi .
Jusqu'à présent , nous avons constaté dans la constitution de toutes les Chambres hautes, soit l'intervention plus ou moins souveraine du Pouvoir exécutif, soit certaines conditions particulières de cens imposées aux électeurs ou aux candidats. Que la Chambre des députés fût nommée par le suffrage universel ou par le suffrage restreint, nous avons vu que, en fait, l'autre Chambre était vis-à-vis d'elle une Assemblée de privilégiés destinée à tenir en échec la représentation nationale. Toutes les considérations que l'on peut invoquer sur le rôle des Chambres hautes seraient impuissantes à pallier ce fait incontestable; et, si l'institution sénatoriale devait nécessairement rentrer dans un des systèmes que nous venons de passer en revue, il ne serait pas permis de produire pour sa défense les arguments qui ont été indiqués au premier livre de cette étude ^ C'est, en effet, un principe élémentaire de notre droit public, que la loi est « l'expression de la volonté nationale » , et, dans une telle organisation, la volonté nationale ne serait plus qu'une fiction tout à fait flérisoire.
Il semble au contraire que des systèmes exclusivement fondés sur l'élection à deux degrés, sur certaines conditions d'âge imposées aux candidats, sur une
' Voy. Pouvoir législatif^ liv. I«r, ch. ii, p. 43 et suiv.
plus longue durée du mandat, sur le renouvellement partiel, pourraient être exempts du vice capital que nous venons de signaler, sans, pour cela, faire double emploi avec la Chambre des députés. Pourtant l'histoire constitutionnelle comparée est très-peu abondante en spécimens de ce genre, et c'est sans doute cette difficulté de rencontrer ailleurs que dans les pays fédératifs des institutions sénatoriales combinées avec un régime démocratique qui a valu à ces institutions le désavantage d'être considérées comme essentiellement monarchiques ou aristocratiques.
Il n'en a pas toujours été ainsi, puisque la Convention nationale elle-même n'avait pas cru déroger au principe républicain en établissant le régime des deux Chambres. Le système consacré par la Constitution de l'an III n'avait d'ailleurs rien d'oligarchique, les conditions d'âge et de mariage imposées aux membres du Conseil des Anciens étant réalisables pour tous les citoyens, quelquefois même réalisées au-delà de leurs vœux, et la condition de quinze années de domicile sur le territoire de la République n'étant inaccessible à personne.
Au reste, il existe encore actuellement en Europe un État où le régime des deux Chambres fonctionne sans demander aucun sacrifice au principe que la loi est l'expression de la volonté nationale : nous voulons parler de la Norwége.
En Norwége , aux termes de l'article 49 de la Constitution, <( le peuple exerce le pouvoir législatif ipoxleStorlhing^ qui est composé de deux Chambres,
le Lagthing et VOdelsthing » . Notons immédiatement que le roi n'a pas le droit de dissoudre le Storthing et ne possède qu'un veto suspensif qui disparaît devant trois votes du Parlement ; celui-ci est donc investi d'un pouvoir qu'on peut regarder comme exceptionnel dans une monarchie, et il en a usé notamment pour abolir la noblesse dès 1821, malgré la résistance du roi.
Comment procède-t-on à la formation de la Chambre haute ? Rien de plus simple : le Parlement élu, le Storthing choisit un quart de ses membres pour composer le Lagthing^ qui remplit les fonctions de Chambre haute ; les trois autres quarts du Storthing forment la seconde Chambre sous le nom d'Odelsthing. Chacune de ces deux divisions tient ses séances séparément etnomme son président et son secrétaire.
Ajoutons que la Chambre haute ainsi élue possède , outre le pouvoir législatif, certaines attributions judiciaires; elle contribue en effet, conjointement avec le tribunal suprême, à composer le Rigsret^ qui juge souverainement toutes les actions intentées par la Chambre des députés {Odelsthing) contre les membres soit du Conseil d'État où siègent les ministres, soit du tribunal suprême, soit du Parlement, à raison de faits relatifs à leurs fonctions.
Cette organisation rudimentaire de la double représentation répond assez au désir de ceux qui demandent surtout au système des deux Chambres une plus grande maturité dans l'élaboration des lois. Quant à ceux qui voient dans la Chambre haute,
sinon la dépositaire des traditions, du moins Tintermédiaire destiné aménager les transitions et à régulariser le progrès, ils ne manqueront pas de remarquer que le Lagthing disipavalt tous les trois ans avec VOdelsthing^ et que les deux Chambres du Parlement se trouvent renouvelées intégralement du même coup. Ce renouvellement total n'empêche pas la Norwége de jouir du calme politique le plus profond, sous un régime presque absolument démocratique ; car, si le suffrage n'y est pas tout à fait universel , et s'il fonctionne à deux degrés , les conditions en sont fort larges. Nous Usons dans une notice de M. Maurice Block que, parmi les 111 élus, «on compte toujours beaucoup (50 à 60) de fonctionnaires communaux, et notamment des pasteurs, des instituteurs, des chantres ^ » .
Avant d'entrer dans les détails qui feront l'objet des chapitres suivants, nous pouvons constater que le Sénat de la République française ne ressemble à aucun de ceux que nous venons d'examiner ; il s'en rapproche sur quelques points, mais l'ensemble de ses traits généraux lui donne une physionomie à part. Si, en effet, les conditions d'âge, la longue durée du mandat, le renouvellement par tiers et le rôle de haute cour de justice politique, sans parler des attributions législatives, lui sont communs avec un grand
' Dictionnaire de la politique, 2^ édition, 1873. — Nous acqulltons une dette en déclarant que cet utile recueil nous a fourni plusieurs fois des renseignements qui eussent exigé de notre part de plus longues recherches.
nombre de corps analogues, on peut regarder comme des particularités plus rares Télection à divers degrés avec le suffrage universel pour point de départ, Tabsence de toute condition de cens chez les électeurs et chez les élus , le recrutement partiel du Sénat par lui-même, et enfin le pouvoir d'autoriser la dissolution delà Chambre des députés. La haute Chambre étabUe parles lois fondamentales de 1875 offre donc un type relativement nouveau, dont il nous reste à examiner les caractères.
