CHAPITRE II

DBS ÉLECTEURS SÉHATOIUAUX.

Du corps électoral sénatorial dans les divers pays. — Analyse da système adopté en France. — Supériorité numérique des délégués communaux sur les autres électeurs. — Supériorité numéri(^ue des petites conimuues. Statistique. — Caractère de cette organisation électorale. — Sénateurs inamovibles élus par le Sénat. — Gaructère du Sénat ainsi composé. — Mode de constitution du corps électoral ; désignation des délégués.

Pour apprécier le rôle et le caractère d'une Assemblée, le plus nécessaire n'est pas de considérer quels sont les éligibles , mais quels sont les électeurs. A moins que la catégorie des éligibles ne soit extrêmement restreinte et qu'elle n'embrasse qu'un trèspetit nombre d'individus, il est vraisemblable qu'elle comprendra assez de citoyens pour former une Assemblée politique selon le vœu de l'opinion. Au contraire, si le corps électoral est composé d'une certaine

classe , ou si certaines classes en sont exclues , on peut prédire à coup sûr ce que seront les élus.

Nous verrons plus loin quelles conditions d'éligibilité sont exigées des membres des Chambres hautes ; dans ce chapitre, il s'agit exclusivement des électeurs.

Nous ne reviendrons pas sur la première Chambre saxonne, où presque tous les élus représentent les ordres féodaux ou religieux qui les ont choisis ; — sur la première Chambre suédoise, nommée par des conseils locaux parmi les citoyens jouissant d'une fortune déterminée ; — sur le Landsthing danois , produit au second degré d'nri corps électoral mipartie démocratique et censitaire ; — sur le Lagthing norwégien, nommé par un Parlement issu d'un suffrage non universel ; — sur la première Chambre néerlandaise , choîstd par dés États provinciaux formés eux-mêmes par un corps électoral censitaire, dont lé rtiinimum contributif est de 42 francs 35 centimes ; — sur le Sénat belge, qui a pour électeurs directs ceux de la Chambre des députés, c'està-dire tous les citoyens âgés de vingt et un ans et payant 42 francs 32 centimes d'impôt.

Sans insister sur les États de l'Amérique espagnole, dont un grand nombre n'ont de la république que le nom, il nous faut cependant, à titre de comparaison , indiquer le régime d'élections sénatoriales qui a été adopté chez eux, parce qu'il est intéressant de constater sur quelle base y repose l'institution de la Chambre haute.

Au Chili, au Pérou, dans l'Uruguay, à Costa-Rica, les élections sénatoriales se font à deux degrés, mais les conditions varient d'un pays à l'autre.

Au Chili, tout citoyen possédant une propriété ou exerçant une industrie dont le produit atteint le chiffre fixé par la loi , est électeur primaire , et a droit , comme tel , de participer à la nomination des électeurs sénatoriaux. Ceux-ci doivent jouir d'un revenu minimum de 2,500 francs; de plus, les sénateurs doivent justifier d'un revenu de 10,000 francs.

Le Pérou est un peu moins exigeant. D'abord , pour avoir le droit de vote , il suffît de savoir lire et écrire, ou d'être chef d'atelier, ou de payer une contribution, si minime qu'elle soit. Puis , les électeurs secondaires ne sont astreints à aucune condition particulière ; enfin, quoique la chose se passe au Pérou, on considère 5,000 francs comme un revenu suffisant pour un sénateur.

L'Uruguay touche à la démocratie complète. Il admet au vote tout individu de vingt et un ans (ou même de dix-huit ans , s'il est marié) , et qui sait lire et écrire. « Tous les citoyens investis du droit de vote désignent, au scrutin secret, des électeurs secondaires , dont le nombre est proportionnel au chiffre de la population ; ces électeurs secondaires , réunis ensuite au chef-lieu de département, procèdent à l'élection du sénateur ^ »

' Charbonnier, Organisation électorale de tous les pays civilisés; Paris, Guiilaumin, 1874. Nous empruntons une partie des renseignementâ ci-dessus à ce savant et très-utile travail.

A Costa-Rica , les électeurs secondaires doivent remplir certaines conditions de cens (1,000 fr. de revenu).

Dans rÉquateur et le Paraguay, ce n'est pas l'élection à deux degrés, mais le suffrage direct qui nomme les membres du Sénat ; cependant le système politique de ces deux pays offre de notables différences.

Dans l'Equateur, « pour être électeur, il faut remplir les conditions suivantes : 1° être Équatorien ; 2* être catholique ; 3° savoir lire et écrire ; 4° être marié ou avoir vingt ans révolus ; 5** posséder en rentes ou en biens-fonds un capital de 200 piastres (1 , 000 fr.) ; 6* appartenir à la paroisse dans laquelle se fait l'élection ' » . Le Sénat se distingue de l'autre Chambre par des conditions censitaires d'éligibilité (2,500 fr. de revenu, qui peuvent provenir de l'exercice d'une industrie), par l'attribution de deux sénateurs à chaque province, sans, avoir égard à la proportion plus ou moins grande de la population; enfin par la plus longue durée du nàandat (neuf ans).

Le Paraguay, après avoir admis pendant près de soixante ans le régime purement dictatorial du docteur Francia et des deux Lopez, est gouverné aujourd'hui par une Constitution démocratique, établie en 1870. D'après cette Constitution, le Sénat, comme la Chambre des députés, est nommé proportionnellement àlapopulation partons les Paraguayens âgés de

I Charbonnier, ibid.

dix-huit ans au moins ; mais il y a un sénateur contre deux députés. Le Sénat se renouvelle d'ailleurs par tiers, pendant que Tautre Chambre se renouvelle par moitié. Aucune condition de cens chez les électeurs, ni chez les candidats.

A ces systèmes électoraux tirés des Constitutions étrangères, nous n'ajouterons pas les nombreuses combinaisons imaginées par les membres de l'Assemblée qui vota , en définitive , la loi du 24 février 1875. Il ne s'agit pas ici de toutes les organisations possibles , mais seulement de celles qui ont passé dans le domaine des faits. Nous nous bornerons à rappeler que l'Assemblée avait été saisie d'un projet consistant à faire nommer le Sénat par le suffrage universel , et déterminant seulement certaines catégories d'éligibles, anciens représentants, anciens hauts fonctionnaires, membres de l'Institut, etc.

La Constitution de 1875 attribue la nomination des sénateurs à un corps électoral spécial.

Ce corps électoral se compose de deux catégories distinctes : les électeurs de droit et les électeurs spécialement désignés à l'effet de prendre part au choix des sénateurs.

Les premiers sont : les députés, les conseillers généraux et les conseillers d'arrondissement du département. Les seconds sont les délégués choisis par les conseils municipaux, chaque conseil municipal nommant un délégué.

On a vu au livre précédent (chap. II et suiv.) dans quelles conditions sont élus les députés. — D'autre part, le Conseil général de chaque département se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département, chaque canton, quelle que soit sa population , nommant au suffrage universel un conseiller. Les conseillers d'arrondissement sont nommés également par les cantons ; mais, la loi fixant leur nombre au minimum de 9 par arrondissement, ils sont presque toujours plus nombreux que les conseillers généraux, quoique leur rôle soit plus effacé, puisqu'il est restreint à la répartition des impôts, au lieu de s'étendre àtoutes les affaires départementales.

Le vote de cette première catégorie d'électeurs sénatoriaux est donc un vote audeuxième degré; quant aux délégués nommés par les conseils municipaux, ils ne représentent le suffrage universel qu'au troisième degré. On peut même contester l'exactitude de cette expression, en faisant observer que l'élection à plusieurs degrés suppose un choix fait par les électeurs primaires en vue des opérations électorales ; on peut dire que les conseillers généraux ou d'arrondissement, de même que les conseillers municipaux, ne sont pas élus à titre d'électeurs secondaires , mais comme représentants des intérêts locaux. C'est là un fait indéniable; cependant il est très-probable que la loi qui confère le privilège de l'élection sénatoriale aux représentants des intérêts locaux aura pour conséquence de faire prédominer davantage les considérations politiques dans les choix du suffrage uni-

versel appelé à élire les conseillers généraux , d'arrondissement ou municipaux. 11 est donc permis de considérer les élections sénatoriales comme des élections à deux et à trois degrés.

Mais ce détail ne donnerait qu'une idée imparfaite du corps électoral. Il faut remarquer, de plus, que le nombre des députés ne dépasse qu'exceptionnellement celui des arrondissements, — que le nombre des conseillers généraux est égal à celui des cantons, — celui des conseillers d'arrondissement légèrement supérieur dans la plupart des départements, — tandis que le nombre des délégués municipaux est égal à celui de toutes les communes ; d'où il s'ensuit que , dans tous les collèges électoraux , les électeurs du troisième degré sont en grande majorité.

On ne peut citer qu'une seule exception : c'est le département de la Seine, où le nombre des députés et des conseillers généraux et d'arrondissement est plus élevé que celui des communes.

Pour montrer la supériorité numérique des électeurs du troisième degré , il nous suffira de reproduire quelques chiffres caractéristiques empruntés au tableau des premières élections sénatoriales :

Dans le département de l'Eure, on comptait 90 députés , conseillers généraux et d'arrondissement contre 700 délégués communaux ; — dans la Somme, 103 contre 832; — dans le Pas-de-Calais, H4 contre 903 ; — dans la Manche , 86 contre 665 ; — dans la Côte-d'Or, 86 contre 717; — dans l'Aisne, 95 contre 837. Dans quatre ou cinq départements à

peine, le nombre des députés et des conseillers généraux et d'arrondissement atteignait le quart du chiffre total des électeurs sénatoriaux.

Non-seulement ce sont les électeurs du troisième degré qui forment Timmense majorité des citoyens appelés à nommer le Sénat, mais, pour être exact, il faut ajouter qu'il y a entre eux et les électeurs intermédiaires qui existent dans la plupart des États une différence capitale : c'est que leur nombre n'est nullement proportionnel à celui des électeurs primaires. Toute commune, avons-nous dit, est représentée par un délégué que choisit son conseil municipal. Il n'y a, à cet égard, aucune distinction entre une commune de plus de 1 million 800,000 âmes, comme Paris, et une commune de 100 habitants. Lors du vote des lois constitutionnelles, une proposition avait été mise en avant pour accorder deux délégués aux villes dont la population dépasserait tin certain chiffre ; cette proposition fut écartée.

Le tableau suivant donne une idée approximative des résultats du système adopté.

Nombre des communes ayant moins de 100 habitants 533

• Ayant de 100 à 200 habitants 2,953

Nombre des communes :

ayant de 2,001 à 3,000 habitants 1,477

— 20,001 et au dessus 73

Il y a donc 8,028 communes dont la population

n'excède pas 300 habitants ; — 12,705 communes dont la population n'excède pas 400 habitants ; — 16,674 communes dont la population n'excède pas 500 habitants ; — 28,199 communes dont la population n'excède pas 1,000 habitants; — et 36,228 communes dont la population ne dépasse pas trois mille habitants.

Les communes qui ont plus de 3,000 habitants ne sont qu'au nombre de 1,320.

Ainsi, dans la nomination du Sénat, les communes de plus de 3,000 habitants disposent de 1,320 voix contre 36,000 appartenant aux petites communes.

Les 73 plus grandes villes de France ont 73 suffrages contre trente-sept mille quatre cent soixantequinze ; elles sont, par conséquent, comptées toutes ensemble pour la citiq-cent-quatorzième partie de la France.

Enfin les communes de Paris, Lyon, Marseille, Bordeaux , Lille et Toulouse , dont la population atteint le chiffre de trois millions d'habitants, sont comptées pour moins de la six-millième partie de la France.

Il est malaisé de découvrir l'idée théoriqufe à laquelle correspond cette combinaison électorale.

Ira-t-on chercher dans cette égale participation de toutes les communes à la nomination des sénateurs le germe d'une représentation quasi-fédérale ? Il semble, en effet, qu'on ait voulu attribuer à chaque municipalité, si humble qu'elle soit, un droit identique à celui des plus importantes, de sorte qu'on a pu dire ' que le Sénat était le « grand Conseil des communes fi^ançaises » .

Mais, pour cela, il faudrait supposer que les communes françaises sont des unités politiques jouissant d'une certaine indépendance, ce qui est contraire à la réalité des faits, et ce qui exigerait d'ailleurs des groupements beaucoup plus considérables. On comprend la confédération des cantons suisses ; on ne comprendrait pas la confédération de bourgades rurales de quelques centaines d'habitants.

Il est une autre raison pour que le Sénat ne puisse représenter dans aucune mesure l'autonomie communale : c'est que, pour affirmer dans une assemblée l'indépendance de groupes autonomes, il faut que chaque groupe y soit représenté. C'est ainsi que chaque canton de la Suisse est représenté au Conseil des Etats, et que même les demi-cantons ont un délégué ; c'est ainsi encore que les plus petites principautés de la Confédération allemande envoient un commissaire au Bundesrath. Sans sortir de France,

* M. Gambetta, dans un diicours prononcé h IJellevillc.

nons pouvons citer les Conseils généraux de département, dont l'organisation élective assure la représentation spéciale de tous les cantons, lesquels conservent ainsi leur individualité distincte. Mais comment en serait-il de même lorsque les délégués des communes sont simplement appelés à élire à la majorité des voix une listede sénateurs pour le département tout entier ! Sans doute, au moment du vote, chaque commune pèse autant que n'importe quelle autre; sans doute alors toute commune compte pour une unité et acquiert une véritable personnalité politique, mais ce n'est là qu'une personnalité transitoire et éphémère, qui disparaît dans le vote d'où doit sortir une représentation exclusivement départementale.

Si, comme nous le pensons, le Sénat n'est nullement le grand Conseil des communes, il nous semblerait exact, au contraire, de l'appeler le grand Conseil des campagnes, et, en employant cette expression, nous constatons seulement un fait qui ressort avec une évidence mathématique des chiffres que nous avons rapportés plus haut. Nous ignorons si la pensée du législateur de 1875 a été d'assurer aux classes rurales la direction des affaires publiques, ou d'assurer aux gouvernements à venir la disposition d'éléments politiques qu'il jugeait plus disciplinables que ceux des villes ; — à vrai dire, nous inclinons fortement vers cette dernière hypothèse.

Les électeurs que nous venons de passer en revue

ne sont pas seuls investis du droit de participer à la formation du Sénat. Le Sénat se compose, en effet, de 300 membres, dont 225 seulement sont nommés par les départements. Les 75 autres, formant le quart de la totalité des sénateurs , sont issus d'un corps électoral particulier, qui n'est autre que l'Assemblée du 8 février 1871, au droit de laquelle succède le Sénat lui-même. Lorsque l'Assemblée établit l'institution sénatoriale, elle se réserva la nomination d'un quart du futur Sénat, et décida que les 75 sénateurs désignés par elle seraient inamovibles.

En cas de vacance par décès, démission ou autre cause, il est, dans les deux mois, pourvu, par le Sénat lui-même, au remplacement des sénateurs à vie. Le remplacement des sénateurs inamovibles par le Sénat marque un quatrième degré d'élection, si l'on considère le vote des 225 sénateurs départementaux; et un cinquième degré, si l'oji considère celui des sénateurs à vie nommés depuis la dissolution de l'Assemblée.

Ce serait une œuvre ardue que de caractériser nettement la nature des éléments complexes qui concourent à la formation du Sénat.

Nous avons vu que le corps électoral sénatorial était constitué de façon à annuler le vote des villes, et à l'annuler d'autant plus complètement que les villes sont plus peuplées. Ce qui n'est pas moins certain, c'est que, même en tenant compte exclusivement des communes rurales, le Sénat ne peut être regardé

comme représentant le suflfrage universel, puisque, sans parler des inamovibles, ni le nombre des sénateurs, ni le nombre des électeurs intermédiaires entre eux et la nation ne sont, même approximativement, proportionnels à la population.

Cependant le Sénat procède du suffrage universel en un certain sens ; car les électeurs sénatoriaux, tels que députés, conseillers généraux et d'arrondissement, ou les conseils municipaux chargés de choisir les délégués qui seront électeurs, sont tous des élus du suffrage universel. 11 en est de même de l'Assemblée nommée le 8 février 1871 et renouvelée par les élections partielles qui se succédèrent depuis cette époque jusqu'à la nomination des 75 inamovibles. Ainsi , de toutes parts , à la base de l'institution sénatoriale, on retrouve le suffrage universel. Il résulte de là que , si tous les citoyens n'interviennent pas dans l'élection des sénateurs d'une manière directe et proportionnelle au nombre des suffrages exprimés, ils y interviennent néanmoins dans une mesure plus ou moins efficace par le choix de leurs députés, de leurs conseillers généraux , de leurs conseillers d'arrondissement, et surtout de leurs conseillers municipaux ; toute commune qui nomme son conseil municipal émet, pour ainsi dire, du même coup son vote aux élections sénatoriales qui pourront avoir lieu plus tard ; chaque élection de député, de conseiller général ou d'arrondissement, permet à tous les citoyens d'assurer à leur opinion un suffrage de plus dans le collège où se fera la nomination des sénateurs.

Il n'est que trop facile de signaler les défectuosités de ce système ; mais, en le comparant.à ceux qui sont appliqués dans les autres Etats libres, on reconnaît qu'il n'est ni le moins libéral, ni le moins démocratique. Si Ton fait abstraction du défaut de proportionnalité dans la représentation et de l'annihilation des villes qui en est la conséquence, que reste-t-il? 11 resté un Sénat nommé, sans aucune condition de €3ens, ni chez l'électeur, ni chez l'élu, par les délégués des conseils communaux ; et que sont ces conseils communaux formés par les humbles travailleurs des campagnes, sinon la représentation la plus populaire et la plus démocratique qui existe dans notre pays ? Nos institutions sénatoriales offrent même ce singulier spectacle' de la prépondérance poUtique attribuée non pas à la fortune, non pas à la culture intellectuelle, mais aux classes les plus modestes et les plus déshéritées des bienfaits de l'instruction.

Dans le système présenté à l'Assemblée le 23 février 1875, et écarté par le vote du contre-projet qui est devenu la loi actuelle, les sénateurs devaient être choisis par le même corps électoral ; mais, pour la désignation des délégués communaux, on adjoignait auxmembres du conseil municipal, et en nombre égal, les propriétaires les plus imposés de la commune. De plus, sur 300 sénateurs, 100 étaient nommés par décret du Président de la RépubUque. Il n'est pas besoin d'insister sur la différence capitale qui existerait entre un Sénat ainsi formé et celui qui a été établi par la Constitution. L'intervention des plus

imposés et du Président de la République eût été la négation de deux principes auxquels il n'est pas dérogé par le système adopté, savoir : l'indépendance \^ absolue du Sénat vis-à-vis de l'exécutif, et l'égalité politique entre tous les citoyens. On peut reconnaître par laque, pour apprécier équitablementl'institutiao sénatoriale de 1875, il ne faut pas seulement voir o^ qu'elle renferme, mais aussi tenir compte de ce qvm^^ ne s'y trouve pas.

11 nous reste à indiquer le mode de constitutiocT^ du corps électoral sénatorial.

Pour que les députés, les membres des conseil^^ généraux ou des conseils d'arrondissement soieni inscrits sur la liste des électeurs sénatoriaux et admis à prendre part au vote, il sufBt qu'ils aient été pro— — clamés par les commissions de recensement, lors-^^ même que leurs pouvoirs n'auraient pas été vérifiés. — Comme il est de principe qu'aucun électeur n'ait plus ^ d'une voix, les députés et conseillers généraux ou -^ d'arrondissement ne peuvent être choisis comme délégués par les conseils municipaux, mais ils peuvent prendre part aux choix faits par ces conseils lorsqu'ils en sont membres ; ils participent ainsi à la nomination d'un électeur sénatorial avant de participer à la nomination des sénateurs.

Voici de quelle manière sont élus les délégués des conseils municipaux, qui forment, comme on l'a vu, les gros bataillons de l'armée électorale :

Un mois avant le jour fixé pour Télection des sénateurs, les conseils municipaux sont convoqués pour désigner chacun un délégué et un suppléant. Si une commune était privée de conseil, parce que les élections municipales auraient été annulées, ou parce qu'on aurait établi une commission à la place du conseil élu, le gouveriiement devrait, dans le premier cas, faire procéder par la commune à la nomination d'un conseil, — dans le second cas, convoquer l'ancien conseil. Dans toutes les hypothèses, un conseil municipal élu sera appelé à choisir le délégué de la commune et son suppléant.

Le choix du délégué et celui du suppléant se font séparément, sans débat, au scrutin secret, à la majorité absolue des votants, et peuvent porter sur tous tes électeurs de la commune. Aucune condition particulière n'est requise du délégué ; il peut n'avoir que vingt et un ans, ne posséder que six mois de domicile dans la commune et ne payer aucun impôt direct*. — Un suppléant doit être désigné, soit que le délégué refuse son mandat, soit même qu'il l'accepte.

Il est dressé de toutes les opérations du vote un procès- verbal ; chaque membre du conseil municipal a le droit d'y faire consigner ses observations. Un exemplaire de ce procès-verbal est transmis immédiatement au préfet ; un autre est affiché à la porte de

* Le délégjié peut égalemeot être ua conseiller muDicipal non domicilié dans la commune , et n'y ayant d'antre droit électoral que celui que les conseils municipaux exercent en désignant des électeurs sénatoriaux: la loi est formelle sur ce point; mais un conseiller municipal Qou domicilié doit payer un chiffre d'impôts directs.

la mairie. Cet afficheige a pour but de permettre à tout électeur de la commune de protester contre la régularité de l'élection. Tous les citoyens inscrits sur les listes électorales tiennent de la loi la faculté de protester contre l'élection du délégué ou du suppléant, parce que tous ont le droit d'être élus délégués ou suppléants et qu'ils peuvent, par suite, avoir intérêt à signaler eux-mêmes les irrégularités qui auraient été commises. Les protestations sont jugées, en premier ressort, par le conseil de préfecture, et, en appel, par le Conseil d'État. Mais l'appel n'est pas suspensif, et son effet ne peut jamais se produire, grâce aux lenteurs de la procédure, qu'après l'élection sénatoriale ; il influera donc tout au plus sur la validation de cette dernière élection.

Le tableau de l'élection des délégués et suppléants est dressé, dans la huitaine, par le préfet ; ce tableau est communiqué à tout requérant ; il peut être copié et publié.

Enfin, huit jours au plus tard avant l'élection des sénateurs, le préfet doit avoir dressé la liste, par ordre alphabétique, de tous les électeurs sénatoriaux.