CHAPITRE PREMIER

CONDITIONS D*£XRRGICE DU POUVOIR LÉGISLATIF. — ORIGINES DES INSTITUTIONS REPRÉSENTATIVES EN FRANCE.

Principe du pouvoir législatif. — Altribution de l'exercice de ce pouvoir à un monarque, au monarque et au parlement réunis, au parlement seul, au peuple. Droit comparé. — Historique* de l'idée de ntprésentalion nationale en Fnuice jusqu'en 1189. État»- Généraux. Absolulisme du pouvoir royal aux xviie etxviii* siècles. Nécessité de convoquer les repré:>eulants de la nation. CoustituUoo d'une a:jtsembiée nationale. — Participation des renrésentiuts de la nation à l'exercice du pouvoir législatif, jusqu'à la Constitution actuelle.

L'Étal, considéré comme l'organisation destinée à garantir à chacun la jouissance de ses droits naturels , le libre développement de ses facultés et en même temps la plus grande somme d'avantages que les hommes puissent retirer de leur réunion en société , possède légitimement le pouvoir de rendre obligatoires et de sanctionner certaines dispositions indispensables au but qu'il doit poursuivre. Ce pouvoir est le pouvoir législatif.

Si le principe du pouvoir législatif est aujourd'hui

acquis à la science politique, son exercice est encore soumis aux règles les plus différentes.

II faut écarter tout d'abord l'hypothèse de la monarchie absolue, où, le monarque étant censé personnifier l'État, il s'ensuit qu'un seul peut, comme dit Montesquieu , entraîner tout par sa volonté et par ses caprices.

Il s'agit ici des régimes constitutionnels, qui exigent l'intervention de la nation pour la confection de la loi, et c'est parmi eux que nous constatons dans l'exercice du pouvoir législatif des variations telles, que certains de ces régimes confinent au gouvernement despotique, tandis que d'autres réalisent la démocratie la plus indépendante.

Deux éléments sont essentiels à l'exercice du pouvoir législatif : le droit d'initiative et le caractère exécutoire de la délibération arrêtée par le législateur.

Une assemblée qui ne posséderait pas le droit d'initiative, lors même qu'elle aurait la faculté d'amender les projets présentés par le gouvernement , n'aurait qu'une faible part du pouvoir législatif. Si l'initiative des lois lui appartenait, ce droit impliquerait déjà un rôle notablement plus considérable. Mais, pour jouir d'une pleine souveraineté, il faudrait encore que l'assemblée fût dispensée de soumettre les lois votées par elle à la sanction d'une autre autorité.

Dans les monarchies constitutionnelles , le pouvoir législatif est en général attribué collectivement

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DE l'exercice du POUVOIR LÉGISLATIF. 19

au monarque et au parlement ; cependant le partage de ce pouvoir peut se concevoir de diverses manières.

Il y a peu de temps encore, un certain nombre de Constitutions n'admettaient pas que le parlement eût l'initiative de la proposition des lois. — L'article 172 de la Constitution de Wurtemberg était ainsi conçu : « Des projets de loi peuvent être proposés aux États par le roi , mais les États ne peuvent en présenter au roi. Les États peuvent présenter au roi des pétitions tendant à ce qu'une loi nouvelle soit proposée, ou tendant à l'abrogation ou modification des lois existantes. » L'article 6 de la loi du 23 juin 1874, modifiant cette disposition peu libérale , a seul accordé aux deux Chambres une part d'initiative. — D'après la Constitution du grand-duché de Bade, « les Chambres peuvent prier le grand-duc de proposer une loi sur un objet quelconque, en développant les motifs de leurs demandes. »

Grâce au progrès des idées libérales, cette subordination du parlement n'est plus aujourd'hui qu'une exception , même dans les pays monarchiques. En Autriche, en Prusse, en Grèce, en ItaUe, dans la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, la Belgique, le Danemark, la Suède, la Norwége, l'initiative des lois appartient au parlement, en même temps qu'au pouvoir exécutif.

Mais ce qui est également une exception dans les pays monarchiques, c'est la souveraineté du parlement dans l'exercice du pouvoir législatif. En fait,

dans les Etats habitués à la pratique du régime parlementaire, la sanction royale ou impériale peut ne paraître qu'une formalité. En droit, elle indique une conception particulière du régime représentatif, d'après laquelle il existerait une autorité supérieure à celle des députés de la nation.

Il faut aller jusqu'en Norwége pour voir la prérogative monarchique contrainte de s'incliner devant le vœu formel du peuple. Par une disposition d'une analogie frappante avec celles qu'édicta notre Constituante de 89, la loi fondamentale de 1814 déclare que si le roi refuse sa sanction à une délibération du Storthing, et si cette délibération est maintenue par les deux législatures suivantes, la sanction royale devient inutile.

La Constitution du Brésil offre une particularité semblable : « L'empereur, porte l'article 64, s'il refuse de donner sa sanction , répondra dans les termes suivants : « L'Empereur désire méditer sur le projet de loi pour se décider en son temps ; » à quoi la Chambre répondra qu'elle remercie Sa Majesté impériale de l'intérêt qu'elle prend pour la nation. » — « Ce refus, ajoute l'article 65, a seulement un effet suspensif. Lorsque deux législatures, après celle qui a présenté le projet, le reproduiront successivement dans les mêmes termes , l'empereur sera considéré comme ayant donné sa sanction. »

Dans les républiques, il est naturel que le partage des pouvoirs s'effectue d'une manière plus complète