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et que Texécutif n'ait point la faculté d'empiéter sur les attributions du législatif, qui sont exercées exclusivement par le parlement. On ne saurait assimiler à une participation au pouvoir législatif le droit pour le président de renvoyer au parlement une loi déjà votée , afin qu'il soit procédé à une nouveller délibération. Ce droit, conféré au président des États-Unis comme à celui de la République française, ne limite en aucune façon la souveraineté des assemblées. On peut donc dire que le pouvoir législatif appartient réellement à la nation représentée par ses délégués.

Cette attribution du pouvoir législatif à la nation est encore plus sensible chez les républiques démocratiques, dans lesquelles le peuple peut être appelé par voie de référendum à sanctionner la loi qu'ont élaborée ses représentants (Confédération helvétique ^ cantons d'Argovie, Bâle-Cevmpagne, Berne, Soleure, Thurgovie, Zurich), ou possède le droit d'y opposer son veto (Lucerne, Saint-Gall, SchafFouse), ou même délibère en assemblée sur les projets de loi, de sorte que chaque citoyen exerce directement et personnellement l'autorité législative (Appenzell, etc.).

C'est là le dernier terme que puisse atteindre la réalisation du principe de la souveraineté nationale dans l'exercice du pouvoir législatif. Mais la perfection théorique est ici unie à des difficultés pra-

* Voir à Tappendice sur la révisiou de la Constitution ce qui concerne la Suisse.

tiques qui rendent le régime inapplicable dans Timmense majorité des États.

L'histoire constitutionnelle de la France offre l'exemple de toutes les organisations possibles du pouvoir législatif.

Avant la Révolution , la nation ne participait pas à la confection de la loi. La volonté royale était la source unique de la législation. Néanmoins l'idée d'une représentation du peuple a pris naissance d'assez bonne heure dans notre pays ; et c'est dans l'histoire des États-Généraux qu'on peut trouver le premier germe des institutions représentatives. A ce titre, il ne sera pas sans intérêt d'entamer, par l'étude rapide de ces assemblées intermittentes de l'ancien régime , les développements sans lesquels on ne comprendrait qu'imparfaitement la constitution actuelle du pouvoir législatif. C'est Philippe le Bel qui prit, en 1302, l'initiative de la convocation des États-Généraux. Pour la première fois, on vit alors siéger côte à côte les représentants des trois ordres , clergé , noblesse et bourgeoisie. C'était là un grave événement dans l'histoire intérieure de la France. Quels que fussent en effet le but et l'esprit d'une semblable assemblée, qu'on la réunît pour voter des subsides ou pour approuver la politique du Roi dans son conflit avec le Pape, la Couronne s'habituait dès lors à compter avec la Nation. L'avènement d'un nouveau Droit, antagoniste du Droit féodal, commençait à se dessiner.

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Le rôle des États-Généraux prend très-rapidement de l'importance. A la mort de Louis X, ce sont eux qui proclament la loi salique, et changent ainsi la dévolution de la couronne. Sous le règne de Philippe V — un règne de six ans — ils sont convoqués trois fois et deviennent presque périodiques. Après Crécy, le peuple, décimé par tous les maux, la guerre , le pillage , la peste noire , écrasé par la gabelle, exploité par des princes faux monnayeurs, manifeste ses aspirations et ses doléances, avec une énergie croissante.

En 1351, les États-Généraux avaient payé, sans trop se plaindre, pour équiper l'armée du roi. En 1355, ils nomment une commission pour surveiller l'emploi des impôts. En 1357, au lendemain du désastre de Poitiers , Etienne Marcel demande la formation d'une commission permanente tirée des trois ordres et la faculté pour les Etats de s'assembler deux fois l'an. Marcel avait devancé son siècle. Il échoua dans sa tentative de réforme et paya de sa tête l'audace de ses revendications. Mais, après l'épopée de Jeanne d'Arc , après la délivrance du pays par cette admirable héroïne, sortie des rangs du peuple ; après la reconstitution de l'autorité royale qui cherche à se dégager de la tutelle féodale , c'est le roi lui-même qui reprend la tactique de Philippe le Bel et fait appel au concours des États-Généraux. En 1439, les États d'Orléans participent, avec un empressement patriotique, à la formation d'une armée nationale et permanente, et

votent la taille perpétuelle pour permettre au Trésor de payer la solde des troupes.

Un peu plus tard , sous Louis XI , ce sont encore les États-Généraux qui se trouvent aux côtés du roi, pour défendre l'intégrité du domaine et empêcher la cession de la Normandie.

Ils s'enhardissent sous le règne suivant. Convoqués par la noblesse , qui voulait en faire l'instrument d'une sorte de restauration féodale, les Etats- Généraux de 1484 marquent une grande étape dans l'histoire de notre droit national. Pour la première fois , les paysans sont appelés à participer au choix des délégués. Leur accession à la bourgeoisie forme le tiers état ; et la fusion est même si complète que les députés réunis à Tours , au lieu de voter séparément et de se diviser en trois ordres, se partagent en bureaux répondant à six régions territoriales. Bien qu'aucune réforme sérieuse n'ait été la suite de l'assemblée des États de 1484, on peut relever dans les cahiers du tiers — car les premiers cahiers ne datent pas de 89 — toutes les doléances de la classe populaire. De plus, si l'on se reporte aux discussions qui endormaient parfois le roi Charles VIII, on y trouve des accents tout à fait démocratiques. Philippe Pot et Jean Masselin parlent à peu près comme on parlera trois siècles plus tard. Ils rappellent l'origine élective de la royauté et déclarent que l'État est la République, la chose du peuple, et que les flatteurs seuls attribuent la souveraineté au prince, qui n'existe que par le peuple. Ils présentent,

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comme l'idéal d'un bon gouvernement, le régime de la République romaine qui n'autorisait la mise en vigueur des lois qu'après leur avoir donné la consécration d'un vote populaire. Ils placent enfin la souveraineté dans l'assemblée des Etats, qui représente la nation, et professent cette opinion que la Royauté ne doit rien faire sans l'assentiment des députés.

Les Etats-Généraux du xvi* siècle n'ont pas l'éclat de ceux du xv*. Ils se bornent presque toujours à demander l'abaissement des impôts , quand ils ne sont pas absorbés par les questions religieuses, qui, sous les derniers Valois, dominent les questions politiques. Cependant les États de Blois de 1576 réclament pour trente-six de leurs, délégués le droit d'assister au Conseil du roi; et ceux de 1588 disent en face à Henri III par l'organe de Brissac « que le peuple est grandement refroidi de l'amour qu'il portait à ses princes » . Déjà, au milieu des tempêtes de la Ligue, le respect de l'autorité royale s'affaiblit, les vices de l'organisation politique apparaissent et sont signalés avec énergie ; mais les masses n'ont pas encore acquis la notion claire de leurs droits.

A la mort d'Henri IV, les nobles, pour donner un prétexte à leur lutte contre la royauté , essaient de s'ériger en défenseurs du peuple. Ils déplorent dans leurs manifestes la dilapidation des finances et la mauvaise administration du royaume. C'est le prince de Condé qui , venant d'arracher à la Cour une pension de 200,000 livres et le comté de Cler-

mont, réclame la convocation des États-Généraux pour réformer les abus. Les États se réunissent à Paris le 14 octobre 1614 ; mais , dès le début, le dissentiment éclate entre les trois ordres, qui n'entendent pas de la même manière « cette réforme des abus » dont il avait été tant parlé dans les proclamations des princes. En 1484, les trois ordres délibéraient en commun; en 1614, ils se séparent et s'injurient. Le baron de Senecé , président de Tordre de la noblesse , déclare qu'il y a entre les seigneurs et les membres du tiers autant de différence qu'entre le maître et le valet. Le tiers répond par des couplets, mais ne peut tirer vengeance des coups de bâton que reçoit un de ses membres. Les ministres profitèrent de la division des ordres pour les congédier brusquement; et leurs cahiers restèrent lettres mortes. Il se fait alors un grand silence. Le pouvoir royal veut désormais régler tout seul les affaires de la France. Richelieu remplace les États-Généraux par les assemblées de notables qu'il trouve moins gênantes. Quant à Louis XIV, il repousse même ce simulacre de contrôle. Le Grand Roi qui disait : « Je suis le lieutenant de Dieu : je possède la vie et la fortune de mon peuple en toute propriété ; » celui qui se laissait élever un autel sur la place des Victoires par le maréchal de la Feuillade , ne pouvait considérer que comme une insulte les mots d'Assemblée et d' États-Généraux. Aveuglé par son orgueil, par une foi profonde dans sa prérogative, Louis XIV aurait cru déroger en consultant la nation. Dans la pé-

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riode la plus triste de son règne, de 1709 à 1715, lorsque Desmare ts succombait presque sous le poids de la dette et annonçait la banqueroute, lorsque la reine Anne ne voulait régler les préliminaires du traité d'Utrecht qu'à la condition qu'ils fussent ratifiés par les représentants de la France , le roi ne fléchit pas et rejeta bien loin , dès le premier mot, l'éventualité d'une convocation des États-Généraux. « Les Français, disait-il, ont oublié qu'il y a des États-Généraux dans leur monarchie , et il y aurait imprudence à les en faire souvenir. » On ne s'adressait au peuple que pour en tirer de l'argent. Cinq ou six provinces avaient conservé des États en possession du privilège de voter l'impôt ; mais c'était là un fort mince avantage, car les États étaient dominés et présidés par le gouverneur de la province. Grâce à la pression de ces hauts fonctionnaires , les débats tournaient toujours au profit du Trésor. Le duc de Chaulnes, le prince de Conti avaient notamment des procédés infaillibles pour extorquer l'argent des contribuables ; et M"*" de Sévigné en fait des gorges chaudes. C'était merveille, paraît-il, de les voir « mettre la main à la pâte » . L'élection des députés n'était d'ailleurs entourée d'aucune garantie. Elle faisait l'objet d'une réglementation variable suivant les provinces. Afin de conserver plus de prise sur les délégués, on les prenait, en majorité, parmi les officiers publics et les magistrats.

Quant à l'enregistrement des ordonnances royales par les parlements (outre que ces corps n'émanaient

à aucun degré du choix de la nation), on ne saurait Tassimiler à une attribution législative , puisque la résistance des parlements pouvait être facilement vaincue par Tenvoi de lettres de jussion ou par la tenue d'un lit de justice.

Sous Louis XV, la théorie ne change pas ; et le maréchal de Villeroy, montrant à son maître, du haut de la terrasse des Tuileries, la foule qui se presse dans le jardin , peut s'écrier : « Sire , tout ce peuple est à vous. » Cependant la différence qui sépare les mœurs des institutions devient peu à peu si choquante que l'opinion pubUque finit par s'émouvoir et par s'indigner. D'Argenson, Choiseul — des ministres — osent écrire ce qu'un courtisan n'eût jamais osé penser sous le dernier règne. Voltaire , Montesquieu, iftousseau marchent à l'assaut des abus antiques et impriment à la monarchie du droit divin une terrible secousse.

Après la mort de Louis XV et les fautes graves des Galonné et des Brienne, les premiers ministres de son successeur, il faut enfin se décider à faire appel à cette nation dont la voix depuis si longtemps était réduite au silence. On crut d'abord qu'une assemblée des notables suffirait à calmer l'opinion publique ; mais le temps n'était plus aux atermoiements , aux demi-mesures. Necker convoqua les États-Généraux pour le l"mai 1789. C'était la résurrection du droit national et la mort de l'ancien régime.

Nous n'insisterons pas sur les circonstances qui

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ont marqué la réunion des Etats , sur les demandes des cahiers, sur les prétentions de la Cour, sur tous ces incidents qui accusaient son profond désaccord avec la majorité des représentants du pays. Cette assemblée, qu'on voulait forcer à signer l'acquit des dettes de l'État et à se dissoudre après la liquidation financière, s'érigea en Assemblée nationale^ le 17 juin.

Le principe de la souveraineté du peuple était posé. Il entraînait l'intervention active, directe, permanente de la nation dans l'exercice du pouvoir législatif.

On verra plus loin (liv. Il, chap. i") suivant quelles combinaisons, plus ou moins sages et plus ou moins exactes, a été organisée la représentation nationale, sous les différents régimes qui se sont succédé depuis 1789. Nous nous bornons à constater ici qu'à partir de cette date il existe une représentation nationale possédant des attributions législatives.

Dans quelle mesure le pouvoir législatif a-t-il été exercé par cette représentation, c'est ce que nous allons indiquer.

La Constitution des 3-14 septembre 1791 contient, relativement au pouvoir législatif, les dispositions suivantes :

« Art. 2. — La nation, de qui seule émanent tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation.

» La Constitution française est représentative: les représentants sont le Corps législatif et le roi.

)) Art. 3. — Le pouvoir législatif est délégué à une Assemblée nationale composée de représentants temporaires , librement élus par le peuple , pour être exercé par elle, avec la sanction du roi. »

« Chap. III. — Art. 2. — Dans le cas où le roi refuse son consentement, ce refus n'est que suspensif.

» Lorsque les deux législatures qui suivront celle qui aura présenté le décret auront successivement représenté le décret dans les mêmes termes , le roi sera censé avoir donné la sanction.

» Art. 6. — Les décrets sanctionnés par le roi et ceux qui lui auront été présentés par trois législatures consécutives ont force de loi et portent le nom et l'intitulé de lois.

» Art. 7. — Seront néanmoins exécutés comme lois, sans être sujets à la sanction : les actes du Corps législatif concernant sa constitution en assemblée délibérante, sa police intérieure et celle qu'il pourra exercer dans l'enceinte extérieure qu'il aura déterminée ; — la vérification des pouvoirs de ses membres présents ; — les injonctions aux membres absents ; — la convocation des assemblées primaires en retard ; — l'exercice de la police conslitutionnelle sur les administrateurs et sur les officiers municipaux ; — les questions soit d'éligibilité, soit de validité des élections. — Ne sont pareillement sujets à la sanction les actes relatifs à la responsabilité des ministres, ni les décrets portant qu'il y a lieu à accusation.

» Art. 8. — Les décrets du Corps législatif con-

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cernant rétablissement, la prorogation et la perception des contributions publiques porteront le nom et rintitulé de lois. Ils seront promulgués et exécutés sans être sujets à la sanction, si ce n'est pour les dispositions qui établiraient des peines autres que des amendes et contraintes pécuniaires. »

Ainsi le pouvoir législatif émane de la nation ; le Corps législartif et le roi , considérés l'un et l'autre comme représentants de celle-ci, sont chargés d'exercer ce pouvoir. En cas de désaccord, le dernier mot doit finalement appartenir aux élus du peuple.

D'après la Constitution du 24 juin 1793, qui, pour n'avoir pas été appliquée , n'en est pas moins intéressante au point de vue scientifique, le Corps législatif, qui se compose d'une Chambre unique, propose des lois et rend des décrets.

Sont compris sous le nom général de loi les actes du Corps législatif concernant : la législation civile et criminelle, — l'administration générale des revenus et des dépenses ordinaires de la République, les domaines nationaux , — le titre , le poids , l'empreinte et la dénomination des monnaies , — la nature, le montant et la perception des contributions, — la déclaration de guerre, — toute nouvelle distribution générale du territoire français, — l'instruction publique, — les honneurs publics à la mémoire des grands hommes.

Sont désignés sous le nom particulier de décret

les actes du Corps législatif concernant : rétablissement annuel des forces de terre et de mer, — la permission ou la défense du passage des troupes étrangères sur le territoire français, — Fintroduclion des forces navales étrangères dans les ports de la République, — les mesures de sûreté et de tranquillité générale, — la défense du territoire, — la ratification des traités , — la nomination, et la destitution des commandants en chef des armées, — les récompenses nationales, etc.

Les projets de loi sont précédés d'un rapport. La discussion ne peut s'ouvrir, et la loi ne peut être provisoirement arrêtée, que quinze jours après le rapport.

Le projet est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République, sous ce titre : Loi proposée. Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si .dans la moitié des départements, plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées , n'a pas réclamé , le projet est accepté et devient loi ; s'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires, qui sont appelées à voter par oui ou non.

Ce système est, à quelques détails près, celui du référendum^ tel qu'il est pratiqué en Suisse.

La Constitution de l'an III ne l'adopta point et organisa un régime purement représentatif. Le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens devinrent les dépositaires exclusifs du pouvoir législatif.

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La Constitution de Tan VIII, issue du coup d'État du 18 brumaire, marque une réaction considérable. L'initiative des lois est remise au Gouvernement : lui seul a le droit de les proposer. Les projets de loi, élaborés par le Conseil d'État, sont présentés au Corps législatif qui les renvoie au Tribunat, après avoir entendu les orateurs du Gouvernement et sans pouvoir discuter lui-même. Le Tribunat, dépourvu de tout droit d'amendement, formule un vœu pour ou contre la proposition et charge trois de ses membres d'exposer et de défendre ce vœu devant le Corps législatif, contradictoirement avec les membres du Conseil d'État. C'est dans ces conditions que la loi est votée ou rejetée en bloc par le Corps législatif. Si elle est adoptée, le Tribunat peut encore la déférer au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité.

Toutes ces combinaisons sont dirigées contre la liberté de discussion et le droit d'amendement. Jointes à l'exclusion de toute initiative , elles autorisent à affirmer que les assemblées élues sont presque entièrement dépouillées du pouvoir législatif.

Le Sénat renonça bientôt lui-même à son pouvoir d'annulation des lois inconstitutionnelles , par le sénatus-consulte du 28 floréal an XII portant établissement du gouvernement impérial.

« Le Sénat, y est-il dit à l'article 72, dans les six jours qui suivent l'adoption du projet de loi, délibérant sur le rapport d'une commission spéciale, et après avoir entendu trois lectures du décret tenues à

des jours différents, peut exprimer l'opinion qu'il n'y a pas lieu à promulguer la loi. — Le président porte à l'empereur la délibération motivée du Sénat. — L'empereur, après avoir entendu le Conseil d'État, ou déclare par un décret son adhésion à la délibération du Sénat, ou fait promulguer la loi. »

Sous la Charte constitutionnelle de 1814, « la puissance législative s'exerce collectivement par le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés des départements » (art. 15).

Le roi seul propose et sanctionne les lois. « Les Chambres, porte l'article 19 de la Charte, ont la faculté de supplier le roi de proposer une loi sur quelque objet que ce soit et d'indiquer ce qu'il leur paraît convenable que la loi contienne. »

Toute loi, aux termes de l'article 18, doit être discutée et votée librement par la majorité de chacune des deux Chambres.

Aucun amendement ne peut être fait à une loi s'il n'a été proposé ou consenti par le roi.

D'après. l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, le pouvoir législatif est exercé par l'empereur et par deux Chambres. Le Gouvernement a la proposition de la loi ; les Chambres peuvent proposer des amendements ; si ces amendements ne sont pas adoptés par le Gouvernement, les Chambres sont tenues de voter sur la loi telle qu'elle a été proposée. Les Chambres peuvent « inviter le Gouver-

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nement » à proposer une loi sur un objet déterminé et rédiger ce qu'il leur paraît convenable d'insérer dans la loi.

Sous la Charte de 1830, le roi a encore le pouvoir de sanctionner la loi , mais le droit d'initiative appartient à chacune des deux Chambres. Si une proposition de loi a été rejetée par l'un des trois pouvoirs, elle ne peut être représentée dans la même session.

En 1848, « le peuple français délègue le pouvoir législatif à une Assemblée unique. » Le président de la République n'a aucune part à l'exercice de ce pouvoir ; il ne peut que demander à l'Assemblée , par un message motivé, de procéder à une nouvelle délibération sur une loi votée par elle. Après cette nouvelle délibération , la résolution de l'Assemblée devient définitive et doit être promulguée dans le délai de trois jour s.

Par la Constitution du 14 janvier 1852, le président Louis-Napoléon Bonaparte s'attribua le droit exclusif de proposer les lois et celui de les sanctionner. Le Corps législatif n'eut même pas la faculté de délibérer sur les amendements , s'ils n'étaient adoptés tout d'abord par le Conseil d'État, nommé par le pouvoir exécutif et révocable à son gré. Le Sénat, composé par le chef de l'État, pouvait s'opposer à la promulgation des lois émanées de

l'initiative de celui-ci et adoptées par le Corps législatif. — Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, en restituant aux députés le droit d'initiative et le droit d'amendement, maintint les pouvoirs du Sénat et les augmenta même ; ce corps , qui précédemment ne pouvait s'opposer à la promulgation que sous certains prétextes énumérés par la Constitution, eut désormais un contrôle illimité sur les délibérations de l'autre chambre. Il put dans tous les cas écarter les lois votées par le Corps législatif. Le pouvoir législatif restait donc, en fait, à la discrétion de l'exécutif.

La proclamation de la République et l'élection d'une Assemblée devaient restituer à l'exercice du pouvoir législatif ses conditions normales : droit d'initiative absolu pour les représentants de la nation comme pour le gouvernement , souveraineté des représentants de la nation dans la confection de la loi. Le président de la République promulgue les lois votées, sans avoir à les sanctionner. La loi n'est autre chose que la volonté du peuple exprimée par ses élus.

Après avoir étudié les conditions d'exercice du pouvoir législatif, suivi les développements successifs qu'ont reçus en France les institutions représentatives jusqu'à leur admission au partage de ce pouvoir, et constaté enfin leur avènement à une entière souveraineté, il nous reste à examiner quelle

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forme peut ou doit revêtir la représentation nationale. Nous discuterons donc dans le prochain chapitre la question de savoir si cette représentation doit se composer d'une Chambre unique ou de deux Chambres. Quant au fonctionnement et aux attributions de chacune des deux Chambres , nous en ferons l'objet des livres deuxième et troisième de cette première partie.