CHAPITRE III

DES MINISTRES ET DU CONSEIL d'ÉTAT.

Des Ministres. — Nature du pouvoir minislériel. — Responsabilité solidaire et iudividueile. — Sanction de cette responsabilité ; reavoi. — Différentes procédures et juridictions.

Du Conseil d'État. —Historique. —Loi du 24 mai 1872. —Modifications apportées à cette loi par la loi constitutionnelle du 25 février 1875.— Attributions actuelles^ au point de vue législatif et politique. Droit comparé.

Des Ministres. — Les ministres sont les hauts fonctionnaires qui dirigent l'administration générale du pays. Leur rôle varie suivant le régime politique.

Dans un Etat despotique , les ministres ne seront que des instruments passifs de la volonté d'un maître : tel, Golbert, obligé de subvenir aux fantaisies ruineuses de Louis XIV; ils seront, déplus, révocables à tout moment, sous le plus léger prétexte ;

' Voy. le compte-rendu de la séance du 28 octobre. .

la régularité dans radministration deviendra impossible.

Les ministres ne seront, de même, que des agents essentiellement subordonnés , s'ils sont exclusivement responsables devant le chef de TÉtàt, comme dans rUnion américaine , où ils ne paraissent pas devant les Chambres, mais sont choisis, sauf le veto du Sénat, par le président der la République, qui peut les destituer à son gré ^ .

Dans une autre forme d*organisation politique, la responsabilité personnelle du chef de l'État existe parallèlement à celle des ministres. Nous avons déjà donné des exemples de cette coexistence de responsabilités, qui s'est rencontrée dans plusieurs phases de notre histoire, et qui était consacrée encore dans la loi du 31 août 1871, fixant les attributions du président de la République et des ministres.

Enfin , suivant un dernier système , qui est celui de la monarchie constitutionnelle comprise dans le sens le plus libéral, et celui de la République, organisée comme elle l'est actuellement en France, le Conseil des ministres est, en réalité, le groupe d'hommes politiques que le Parlement, en lui accordant sa confiance, désigne pour la direction des affaires publiques, et auquel il remet l'exercice effectif du Pouvoir exécutif , conféré nominalement au roi ou au président ; les Conseils des ministres sont les gouvernements temporaires et révocables qui , selon la vo-

• Voy. Pouvoir exécutif, liv. I«<f, chap. i«f.

lonté du Pouvoir législatif, se succèdent, sous la présidence impartiale d'une personnalité placée en dehors des luttes parlementaires.

Tel est le sens de l'article 6 de la loi du 25 février 1875 : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement, et, individuellement, de leurs actes personnels. — Le président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison.»

Dans les États modernes, la responsabilité ministérielle n'a plus la gravité qu'elle avait autrefois. Depuis le procès Polignac, qui suivit la révolution de 1830, on n'a pas mis en accusation un seul ministre français. En Angleterre, les mœurs politiques se sont adoucies dans la même proportion ; et Fischel peut faire remarquer à bon droit que « les votes de défiance ont remplacé les arrêts de mort ; la disgrâce temporaire du Parlement , le billot et la hache » . D'après Macaulay, il est devenu conforme à la théorie constitutionnelle du Royaume-Uni « de regarder la perte de l'office et la désapprobation publique comme un châtiment suffisant pour des erreurs dans l'administration non imputables à des faits personnels de corruption » . En 1848, Anstey échoua complètement dans sa tentative de faire mettre en accusation lord Palmerston.

Toutefois, il serait dangereux de supprimer la sanction pénale de la responsabilité ministérielle. La plupart des Constitutions ont senti qu'il fallait maintenir un moyen de contrôle qui, pour être devenu

rare, n'en a pas moins conservé toute sa légitimité. Quant à l'application dont il est susceptible, nous ne pouvons que renvoyer aux développements que nous avons donnés relativement aux attributions judiciaires du Sénat.

On sait ^ que , dans les pays dont l'organisation politique comprend deux Chambres et où la responsabilité ministérielle existe, c'est souvent la Chambre haute qui juge les ministres et la seconde Chambre qui les met en accusation. Tel est le système actuellement admis par nos lois constitutionnelles, qui l'ont emprunté aux Chartes de 1814 et de 1830. Tel est aussi celui des Anglais.

Lorsque la Constitution d'un État ne comporte qu'une Assemblée unique , les accusations dirigées par cette Assemblée contre un ministre ne peuvent qu'être soumises à une autre juridiction ; sinon , la représentation nationale serait à la fois juge et partie. Ordinairement, le tribunal auquel la compétence est alors attribuée a une composition de nature mixte.

C'est ainsi que l'article 23 de la Constitution de 1791 confiait le soin déjuger les ministres, le Corps législatif ayant rendu son décret d'accusation, à une haute cour martiale, formée de membres du tribunal de cassation et de hauts jurés. Cette cour ne devait être rassemblée « que sur la proclamation du Corps législatif et à une distance de trente mille toises au moins du lieu où la législature tiendra ses séances » .

• Première partie. Du Sénat, chap. VI.

Nous avons vu qu'en 1848 la procédure était s peu près la même ^

Aujourd'hui, la Grèce, qui n'a qu'une seule Assem blée, laquelle est investie du droit d'accuser les minis — très, et a même usé récemment (avril 1876) de ce droit y en faisant condamner à la prison et à l'amende deux ex-ministres et trois archevêques prévenus d'avoir trafiqué de plusieurs sièges épiscopaux , la Grèce confie le jugement à une cour spéciale, présidée par le président de la Cour de cassation et composée de 1 2 membres qu'on tire au sort parmi tous les conseillers de cassation et les juges d'appel. L'élément judiciaire est donc chargé ici de statuer sur des délits ou crimes d'une nature qui parfois peut être exclusivement politique.

Dans un autre système, quiaparu préférable à un certain nombre d'États, l'élément politique et l'élément judiciaire entrent tous deux dans la composition de la haute cour. Celle du Wurtemberg, par exemple, comprend un président nommé par le roi et douze juges, dont moitié sont nommés par le roi et moitié par les États.

Nous avons déjà fait connaître la composition de la haute cour du Danemark, appelée Rigsret^ chargée de statuer sur les accusations portées par le roi ou le Folketing (Chambre des députés) contre les ministres^.

La loi autrichienne du 25 juillet 1867, sur la responsabiUté des ministres, pour les royaumes et pays

» Voy. première partie, Du Sénat, chap. VI.

2 Voy. le chap. vi du livre III, 1'® partie.

représentés au Reichsrath ^ organise une procédure assez curieuse et fort compliquée qui permet au Pouvoir législatif d'exercer un contrôle très-sérieux sur les actes des ministres. Le droit de mise en accusation appartient à chacune des deux Chambres du Reichsrath. Toute proposition de mise en accusation d'un ministre doit être présentée par écrit et signée de vingt membres , à la Chambre des seigneurs, et de quarante membres, à la Chambre des députés. La proposition doit indiquer exactement les faits sur lesquels elle s'appuie et l'acte illégal qui fait l'objet de l'accusation. La mise en accusation , pour être valable, doit être prononcée à la majorité des deux tiers des voix.

Le ministre décrété d'accusation est suspendu de ses fonctions , et le président de la Chambre invite le président de la haute cour {Staaisgerichtshof) à convoquer sans délai, à Vienne, les membres de cette cour. Elle est composée de vingt-quatre « citoyens versés dans la connaissance des lois et ne faisant pas partie de l'une des deux Chambres » . Chacune des deux Chambres du Reichsrath nomme la moitié des membres de la haute cour. Ils sont élus pour six ans et choisissent eux-mêmes leur président. Les fonctions du ministère public sont exercées par six délégués des Chambres qui soutiennent l'accusation devant la haute cour. Les débats sont publics et oraux. Le vote a lieu au scrutin secret. En cas de déclaration de culpabilité , pour laquelle une majorité des deux tiers des voix est nécessaire , on doit

indiquer dans le jugement les faits tenus pour prouvés, et les qualifier au point de vue de la criminalité. Il n'y a pas de recours possible contre les décisions de la haute cour. L'empereur lui-même ne peut exercer le droit de grâce que sur la proposition de la Chambre qui a pris l'initiative de l'accusation. Enfin l'accusé n'est pas admis à donner sa démission avant la fin du procès.

On voit que, si la représentation nationale ne statue pas elle-même sur les griefs qu'elle impute aux ministres, elle a une action très-puissante et très-directe sur la décision à intervenir, en se faisant représenter par six délégués qui soutiennent l'accusation au nom des Chambres, et surtout en s'attribuant la désignation des juges.

Du Conseil d'État. — Les lois de 1875, sans faire du Conseil d'État un des rouages constitutionnels de notre organisation politique , ont cependant admis son existence. Elles ont conféré au président de la République le pouvoir d'en désigner les membres , en Conseil des ministres. C'est pour cette raison que nous devons dire ici quelques mots de son rôle dans le gouvernement.

Nous ne parlerons pas du Conseil d'État de l'ancienne monarchie qui fut supprimé en 1791 . Le Conseil d'État établi par la Constitution de l'an VIII, pourvu d'attributions notablement différentes , était destiné à jouer un rôle considérable, sous le premier

Empire. C'était, suivant M. de Connenin, le véritable siège du gouvernement. Chargé de préparer les projets de loi et de les soutenir au Tribunat , au Sénat et au Corps législatif, il fournissait, déplus, des directeurs à toutes les branches des services publics et des administrateurs extraordinaires à toutes les provinces conquises par les armées impériales. Le règlement du 5 nivôse an VI conférait , en outre , au Conseil d'État la mission d'interpréter les lois par voie d'autorité, et sous forme d'avis approuvés par le gouvernement et insérés au Bulletin des lois. A la chute de l'Empire , le Conseil d'État perdit ses attributions constitutionnelles, relativement à la préparation et à l'interprétation de la loi, et ne conserva guère que les attributions d'un tribunal administratif. Mais la révolution de 1848 lui rendit une importance qu'il avait perdue et modifia profondément son organisation , en confiant à l'Assemblée nationale la nomination des conseillers. Le Conseil d'État fut alors chargé de l'élaboration des projets ministériels , sans préjudice de la préparation des règlements d'administration publique. Après les événements du 2 décembre , on en revint à l'organisation de l'an VIII. Le Conseil d'État , dont tous les membres sont désormais nommés par l'empereur, sert d'organe et d'instrument à l'initiative de celui-ci. Il élabore les projets de loi et en soutient la discussion devant le Corps législatif. Il écarte , si telle est sa volonté , les amendements qui lui sont adressés par les commissions législatives et peut maintenir

ses projets dans leur intégrité , sauf au Corps législatif à les rejeter en bloc.

Sous le gouvernement de la Défense nationale, le Conseil d'État perdit ses attributions politiques. En attendant sa réorganisation, un décret du 15 septembre 1870 le remplaça par une commission provisoire. Le Conseil d'État fut rétabli en 1872. La loi du 24 mai substitua trois innovations importantes à l'état de choses antérieur. La nomination des conseillers fut enlevée au Pouvoir exécutif et transportée à l'Assemblée nationale ; l'indépendance du Conseil, en tant que tribunal administratif, fut proclamée ; et la connaissance des conflits d'attributions passa à un tribunal mixte, renouvelé de 1848.

La nomination des conseillers d'État par l'Assemblée nationale a soulevé certaines critiques ^ On l'a taxée d'empiétement sur les droits du Pouvoir exécutif, auquel on impose des collaborateurs qu'il n'a pas choisis. De plus, le renouvellement périodique du Conseil par la représentation nationale , en permettant à la majorité de perpétuer son esprit et ses tendances dans le sein du Conseil d'État , porte une grave atteinte , disait-on , à la cohésion du corps, à l'unité de sa jurisprudence et à l'impartialité de ses décisions. Le seul exemple d'un Conseil élu remonte à 1848. Mais alors la situation n'était pas la même, puisque le Conseil d'État de cette époque joignait à

» Voy. Dotamment le livre de M. Emile Flourens sur VOrganisation Judiciaire et administrative de la France et de la Belgique, 1875, 1 vol., Garnier.

ses attributions consultatives la mission pondératrice qui incombe aujourd'hui à la Chambre haute et devait servir d'intermédiaire entre les deux pouvoirs issus du suffrage universel : le président de la République et l'Assemblée. De plus , disaient encore les adversaires de la loi de 1872, on a eu tort de rendre facultative la participation du Conseil d'État à la confection des lois. Cette participation constitue une garantie des plus précieuses pour l'intérêt public : car un projet élaboré avec calme et maturité dans le sein du Conseil ne présentera pas les lacunes ou les incohérences qui peuvent se rencontrer dans les lois improvisées à la tribune d'une Assemblée politique.

Telles sont les critiques essentielles qu'avait soulevées la loi de 1872. Elles ont perd,u ce qu'elles pouvaient avoir de valeur, depuis que la nomination des conseillers d'État a été rendue au Pouvoir exécutif par la loi d'organisation des pouvoirs publics. Cette mesure n'a pas d'ailleurs d'effet rétroactif ; et les conseillers nommés par l'Assemblée ne doivent être remplacés par les candidats du Pouvoir exécutif qu'au fur et à mesure des vacances. Actuellement, les nominations et les révocations sont faites par le président de la République en conseil des ministres (voy. art. 4 de la loi du 25 février 1875). Il faut ajouter que les conseillers d'État nommés en vertu de la loi de 1872 ne peuvent être révoqués, depuis la sé-

paration de l'Assemblée nationale, que par une résolution du Sénat.

Le Conseil d'État est présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice , et , en son absence , par le vice-président. L'organisation actuelle comprend des conseillers en service extraordinaire , qui perdent leur titre de conseillers d'État, de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active. Quant à la division du Conseil en quatre sections, dont trois sont chargées d'examiner les affaires d'administration pure et une de juger les recours contentieux, elle est trop connue pour que nous ayons à insister sur ce point.

Le rôle administratif et judiciaire du Conseil d'État ne doit pas non plus nous arrêter, car il sort de notre sujet. Nous ngus bornerons àrappeler que les attributions judiciaires du Conseil ont été augmentées par la loi du 31 juillet 1875, qui décide que toute réclamation dirigée contre l'élection d'un conseiller général sera examinée et jugée par le Conseil d'État. Ajoutons qu'aux termes de la loi organique sur les élections des sénateurs les protestations relatives à l'élection du délégué ou du suppléant sont jugées, au second degré, par le Conseil d'État, si un recours est élevé contre la décision du Conseil de préfecture (art.8,§l").

Bien que le Conseil d'État ne soit plus nécessairement consulté sur les projets émanés de l'initiative

PRÉSIDENT DE LA REPUBUQUE; MLM8TRE5. 371

parlementaire, sa mission reste encore assez importante, puisqu'il est appelé à donner son avis sur les projets de loi préparés par le gouvernement, et qu'un décret spécial ordonne de lui soumettre : sur les projets de décret , et en général sur toutes les questions qui lui sont soumises par le président de la République ou par les ministres. Consulté nécessairement à regard des règlements d'administration publique et des décrets en forme dérèglements d'administration publique , il exerce , en outre , les attributions qui étaient dévolues à l'ancien Conseil d'État, et que la loi de 1872 n'a pas abrogées. Enfin, des conseillers d'État peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant les Chambres les projets de loi qui ont été renvoyés à l'examen du Conseil. Ce sont là des attributions assez multiples et assez considérables pour suffire à l'activité de ce grand corps.

Un grand nombre de Constitutions étrangères reproduisent l'institution du Conseil d'État; mais les attributions ainsi que la composition de ces corps varient beaucoup , suivant les pays.

Tantôt le Conseil d'État, confondu pour ainsi dire avec le Conseil des ministres ou le Conseil privé , n'est qu'un auxiliaire du Pouvoir exécutif , comme sous l'ancienne monarchie française. C'est ainsi que le Conseil d'État suédois, dont tous les ministres font partie, a pour mission essentielle d'éclairer la Couronne par ses avis, et de formuler son opinion sur

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les projets de loi qui émanent de l'initiative royale. Ces projets ne peuvent être présentés aux Chambres que par l'organe d'un conseiller d'État. Avant que la Chambre prenne une décision , le comité compétent doit donner son avis. Les membres du Conseil d'État peuvent assister aux séances de chaque Chambre et prendre part aux délibérations, mais non aux résolutions, s'ils ne sont pas membres de la Chambre. En Norwége, quand le roi est absent, il confie l'administration au vice-roi ou gouverneur général , assisté de cinq conseillers d'État au moins.

Tantôt le Conseil d'État prête son concours aussi bien au Pouvoir législatif qu'au Pouvoir exécutif. Ainsi le Conseil d'État du royaume de Grèce examine tous les projets de loi présentés à la Chambre par le gouvernement ou provenant de l'initiative des députés. La Chambre peut également envoyer au Conseil tous les projets de loi amendés par elle. Il exprime son opinion dans le délai de dix jours, et peut demander une prolongation de délai de quinze jours au maximum. Les conseillers sont nommés par le roi, sur la proposition du Conseil des ministres. Ils sont élus pour dix ans et rééligibles.

La Hollande , tout en conférant au Conseil d'État des attributions analogues, étend, de plus, sa compétence à « toutes les mesures générales d'administration intérieure du royaume et de ses possessions dans les autres parties du monde » . Les lois et ordonnances royales portent en tête que le Conseil d'État a été entendu.

La Constitution portugaise, qui, relativement au Conseil d'État, se rapproche beaucoup des précédentes, déclare que « les conseillers d'État sont responsables à raison des conseils qu'ils donneraient , quand ces conseils sont reconnus contraires aux lois et à l'intérêt de l'État, ou manifestement perfides — dolososi».

Le Reichsgeritch ou tribunal d'Empire, qu'a organisé la loi constitutionnelle austro- hongroise du 21 décembre 1867, exerce, parmi d'autres pouvoirs, quelques-unes des attributions. ordinaires des Conseils d'État. Il juge les conflits entre les autorités administratives et les autorités judiciaires, entre la représentation d'un pays et les autorités gouvernementales, entre les pouvoirs locaux et indépendants des divers pays de l'Empire. Il statue définitivement sur les demandes formées contre l'État entier par un des États représentés au Reichsrath , ou réciproquement ; sur les plaintes élevées par les citoyens à raison de la violation des droits politiques garantis par la Constitution. Ce tribunal se compose d'un président et son suppléant nommés à vie par l'empereur, de douze titulaires et de quatre suppléants également nommés à vie par l'empereur, sur la présentation du Reichsrath. Six membres et deux suppléants sont ris sur la liste de candidats proposée par chaque mbre.

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