ATTRIBUTIONS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Attributions a dminisi batives. — Attributions gouvebnbmentalbs.

— Nomination à tous les emplois ciyilset militaires. — Question da droit de paix et de guerre. Solutions diverses. — Droit de représenter le pays dans les solennités nationales.

Attributions législatives directes et indirectes. — Droit de convoquer et d*ajoumer le Parlement^ de dissoudre la Chambre des dé- Sutés. Avis du Sénat.— Législation comparée.— Messages — Droit 'initiative. — Question du droit de sanction; solutions diverses.

— Promulgation et publication de la loi. — Décrets.

Attbibutions ju dicta ires— Droit de nommer les jupres — Des droits de grâce et d'amnistie. — Responsabilité du président de la République; renvoi. — Question du serment.

On peut ranger sous quatre chefs les attributions du Pouvoir exécutif :

1"* Attributions administratives ; — 2° attributions gouvernementales ; — 3° attributions législatives ; — 4** attributions judiciaires.

Il convient d'écarter la première de ces catégories d'attributions. Elle se rattache exclusivement au droit administratif. Disons seulement que les attributions administratives se résument dans la faculté de rendre des décrets.

Attributions gouvernementales. — Les attributions jf(mvememente/e5 du chef de l'État sont très-

importantes dans tous les pays. Que la forme du gouvernement soit républicaine ou monarchique , il est une foule d'actes que le Pouvoir législatif, pouvoir essentiellement collectif, ne peut accomplir par lui-même. « Il est aisé de voir, dit Rousseau ^ que la puissance executive ne peut appartenir à la généralité comme législatrice ou souveraine, parce que cette puissance ne consiste qu'en des actes particuliers, qui ne sont point du ressort de la loi , et , par conséquent, de celui du souverain , dont tous les actes ne peuvent être que des lois. »

Le gouvernement n'est donc que l'exercice du Pouvoir exécutif. Aux termes de nos lois constitutionnelles, il comprend : le droit de disposer de la force armée, la nomination à tous les emplois civils et militaires, le privilège de représenter le pays dans les solennités nationales et les relations avec les puissances étrangères ; enfin celui de négocier et de ratifier les traités , sous les réserves que nous indiquerons plus tard.

Par le commandement suprême de l'armée , le chef de l'Etat tient dans ses mains « la force » , cette force qui devrait toujours être mise au service de la loi et qui a été plus d'une fois tournée contre elle. Par la nomination à tous les emplois civils et militaires , il peut arriver à se composer une légion de partisans dévoués qui étendent son autorité et fortifient son prestige sur toute la surface du territoire.

* Contrat social, liv. III, chap. i".

322 POUVOIR EXécUTIP.

Un orateur calculait, en 1848 ', que le président de la République nommerait 362,280 employés, émargeant ensemble 423 millions de francs. La proportion, si elle est exacte, n'a pas dû faiblir depuis cette époque. Dans presque tous les pays monarchiques, les souverains ont les mêmes attributions gouvernementales. Le droit de nommer les hauts fonctionnaires , au premier rang desquels se placent les ministres, leur est presque toujours accordé. C'est également au chef de l'État qu'il appartient de désigner les ambassadeurs. La gravité de ce choix n'a pas besoin d'être démontrée : car l'incapacité ou la présomption d'un ambassadeur ont entraîné plus d'un grand pays dans des luttes désastreuses.

Dans les États monarchiques, le droit de déclarer la guerre et de faire les traités paraît une application naturelle de l'autorité royale ou impériale. On citerait à peine deux ou trois Constitutions qui entourent cette prérogative capitale de quelques garanties, d'ailleurs peu sérieuses. En Suède par exemple, le roi, avant de déclarer la guerre ou de faire la paix, doit prendre l'avis du Conseil d'État : seulement il n'est pas obligé de le suivre. En Portugal, le roi « déclare la guerre et fait la paix , en transmettant à l'Assemblée les communications compatibles avec rintéret et la sûreté de l'État » .

La question du droit de paix et de guerre a sou-

' Voy. diâcours de M. Bouvet*(séance du 14 octobre 1848).

levé, en 1790, un débat fameux entre deux grands orateurs de la Révolution , Barnave et Mirabeau : le premier soutenant que, la déclaration de guerre étant un acte de volonté, c'est au Corps législatif qu'il appartient de l'exprimer, puisque le Corps législatif exprime la volonté nationale ; le second se prononçant pour un système mixte « qui consiste à attribuer concurremment le droit de faire la paix et la guerre aux deux pouvoirs que la Constitution a consacrés, c'est-à-dire au droit mixte qui tient à la fois de l'action et de la volonté » . Il est à remarquer que les arguments de Mirabeau sont presque exclusivement tirés du caractère monarchique de la Constitution. « Je ne crois pas, disait-il, qu'on puisse, sans anéantir la Constitution, déléguer au roi l'exercice du droit de faire la paix ou la guerre ; je ne crois pas non plus qu'on puisse attribuer exclusivement ce droit au Corps législatif, sans nous préparer des dangers d'une autre nature, et non moins redoutables. Mais sommes-nous forcés de faire un choix exclusif? Ne peut-on pas , pour une des fonctions du gouvernement qui tient tout à la fois de l'action et de la volonté, de l'exécution et de la délibération, faire concourir au même but, sans les exclure l'un par l'autre, les deux pouvoirs qui constituent la force de la nation et qui représentent sa sagesse? »

A son contradicteur qui maintient que le droit de déclarer la guerre est un acte de souveraineté qui rentre dans les attributions du Pouvoir législatif, Mirabeau répond que le raisonnement serait juste si

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer Texistence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àrexercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas à l'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Aux États-Unis , le droit de déclarer la guerre est compris dans les attributions du Congrès , qui est chargé en même temps de délivrer les lettres de marque et de faire des règlements « sur les captures de terre et de mer » . Le président ne peut conclure les traités que de Tavis et du consentement du Sénat, et à la condition que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. L'avis du Sénat est exigé aussi pour la désignation des ambassadeurs, des consuls, des juges des cours suprêmes et d'un grand nombre de fonctionnaires publics.

Le Pouvoir législatif, qui , en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'État, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons, par contre, que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'État la désignation d'aucun candidat.

Nous n'insisterons pas sur le privilège de représenter le pays dans les solennités nationales, bien que le chef de l'État puisse être fréquemment appelé à jouer un rôle personnel important, par exemple dans la réception des chefs d'États étrangers et dans certaines relations diplomatiques,

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer Texistence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àl'exercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas àl'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Aux États-Unis , le droit de déclarer la guerre est compris dans les attributions du Congrès , qui est chargé en même temps de délivrer les lettres de marque et de faire des règlements « sur les captures de terre et de mer » . Le président ne peut conclure les traités que de l'avis et du consentement du Sénat, et à la condition que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. L'avis du Sénat est exigé aussi pour la désignation des ambassadeurs, des consuls, des juges des cours suprêmes et d'un grand nombre de fonctionnaires publics.

Le Pouvoir législatif, qui , en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'État, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons , par contre , que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'État la désignation d'aucun candidat.

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer l'existence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àl'exercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif , rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas àl'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Aux Etats-Unis , le droit de déclarer la guerre est compris dans les attributions du Congrès , qui est chargé en même temps de délivrer les lettres de marque et de faire des règlements « sur les captures de terre et de mer » . Le président ne peut conclure les traités que de Tavis et du consentement du Sénat, et à la condition que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. L'avis du Sénat est exigé aussi pour la désignation des ambassadeurs, des consuls, des juges des cours suprêmes et d'un grand nombre de fonctionnaires publics.

Le Pouvoir législatif, qui , en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'État, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons , par contre , que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'Etat la désignation d'aucun candidat.

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer l'existence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àl'exercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas àl'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Aux États-Unis , le droit de déclarer la guerre est compris dans les attributions du Congrès , qui est chargé en même temps de délivrer les lettres de marque et de faire des règlements « sur les captures de terre et de mer » . Le président ne peut conclure les traités que de l'avis et du consentement du Sénat, et à la condition que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. L'avis du Sénat est exigé aussi pour la désignation des ambassadeurs, des consuls, des juges des cours suprêmes et d'un grand nombre de fonctionnaires publics.

Le Pouvoir législatif, qui , en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'Étal, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons, par contre, que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'État la désignation d'aucun candidat.

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mîiis, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer l'existence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àrexercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas à l'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Aux Etats-Unis , le droit de déclarer la guerre est compris dans les attributions du Congrès , qui est chargé en même temps de délivrer les lettres de marque et de faire des règlements « sur les captures de terre et de mer » . Le président ne peut conclure les traités que de l'avis et du consentement du Sénat, et à la condition que les deux tiers des sénateurs présents donnent leur approbation. L'avis du Sénat est exigé aussi pour la désignation des ambassadeurs, des consuls, des juges des cours suprêmes et d'un grand nombre de fonctionnaires publics.

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer Texistence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àl'exercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas àl'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Le Pouvoir législatif, qui , en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'État, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons , par contre , que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'État la désignation d'aucun candidat.

le Corps législatif avait tout le Pouvoir législatif. Mais, en réalité , le roi participe à ce dernier pouvoir : cela résulte de son droit de veto et de la nécessité de sa sanction pour assurer Texistence légale des actes du Corps législatif. Donc , lorsqu'il s'agit d'exprimer la volonté générale sur la question de paix ou de guerre , il est naturel que le monarque et le Corps législatif, c'est-à-dire les deux délégués de la nation, concourent àl'exercice du droit dont il s'agit. L'Assemblée nationale donna raison à Mirabeau contre Barnave, en adoptant le projet de décret présenté par le premier de ces orateurs , décret qui figure dans la Constitution de 1791 et débute ainsi : « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi et sanctionné par lui. » Ainsi les deux représentants du Pouvoir législatif sont appelés à se mettre d'accord sur la déclaration de guerre. Il est évident que les raisons fournies dans cette discussion célèbre se réduisent presque à rien , quand le chef de l'État ne participe pas àl'exercice du Pouvoir législatif. C'est ce qui a lieu, par exemple, aux termes de nos lois constitutionnelles de 1875. Dès lors , il paraît logique d'attribuer exclusivement aux dépositaires du Pouvoir législatif, c'est-à-dire aux membres des Assemblées, le droit qui nous occupe. Aussi notre loi sur les rapports des pouvoirs publics a-t-elle décidé que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Les Constitutions républicaines ne manquent pas, en général , d'accorder aux principes cette satisfaction.

Le Pouvoir législatif, qui, en vertu de la loi du 24 mai 1872, nommait les membres du Conseil d'État, est dépouillé pour l'avenir de cette attribution, qui passe au président de la République. Remarquons, par contre, que ce dernier ne participe en rien à la constitution de la Chambre haute , et que le Pouvoir législatif, en se conférant le droit de nommer 75 sénateurs , n'a demandé au chef de l'Etat la désignation d'aucun candidat.

On peut mentionner enfin- parmi les attributions gouvernementales du président de la République le droit d'accorder les croix et distinctions honorifiques, si enviées dans notre pays. C'est assurément là un des moyens d'action les plus efficaces dont dispose le gouvernement. Les États monarchiques ont multiplié les ordres à l'infini ; mais quelques républiques, entre autres la Suisse et les États-Unis, ont repoussé ces distinctions , comme contraires à l'esprit d'égalité et indignes d'un peuple libre. .

Attributions législatives. — On peut diviser les attributions législatives du chef de l'État en deux catégories : 1** les attributions législatives indirectes^ c'est-à-dire celles qui n'influent pas directement sur la confection ou la mise en vigueur des lois ; 2° les attributions législatives directes^ c'est-à-dire celles qui tendent à faire modifier la loi ou à en assurer l'exécution .

Attiibutions législatives indirectes. — Les premières sont énumérées dans la loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics (art. 1, 2, 3, 6). Le Sénat et la Chambre des députés se réunissent chaque année , le second mardi de janvier ; mais le Président a le droit de les convoquer antérieurement à cette date. C'est lui qui prononce la clôture de la session. Il peut, en outre, convoquer extraordinairement les Chambres et les ajourner quand elles sont en session, Toutefois l'ajournement

ne doit pas excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session. Ces restrictions au droit d'ajournement caractérisent suffisamment ce droit , et doivent indiquer au président qu'il est d'une bonne, politique de ne pas interrompre trop fréquemment le cours des travaux parlementaires^

Quand la situation devient trop tendue entre les deux pouvoirs, le président de la République a une ressource suprême, dont l'usage est encore plus délicat que celui du droit d'ajournement : il peut dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat (art. 5 de la loi du 25 février). Mais, par une précaution indispensable, la Constitution n'a pas permis au Pouvoir exécutif de prononcer cette dissolution, en ne consultant que sa passion ou son caprice. Avant de prendre une détermination aussi grave, le président est assujetti à s'éclairer de l'avis du Sénat ; et il ne peut passer outre, au cas où le Sénat n'autorise pas la dissolution de l'autre Chambre.

Si le Sénat et le président sont d'accord sur l'opportunité de la dissolution , rien ne s'oppose plus à ce qu'elle soit prononcée. Toutefois, pour que la représentation nationale ne reste pas indéfiniment supprimée , les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections , dans le délai de trois mois. Telle est la réglementation actuelle du droit de

dissolution que les lois françaises accordent au président de la République.

Parmi les publicistes qui ont écrit sur les principes du gouvernement représentatif, beaucoup professent que cette prérogative du pouvoir est indispensable pour assurer le jeu régulier des institutions. « Si la puissance exécutrice, dit Montesquieu ^ n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du Corps législatif, celui-ci sera despotique : car, comme il pourra se donner le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira • toutes les autres puissances. » Stuart Mill estime également que le premier magistrat d'une république « doit posséder le pouvoir de dissoudre le Parlement, même sous un système où il serait assuré de garder sa place pendant une période déterminée. Il ne devrait pas , dit-il, y avoir en politique de dédales possibles, c'est-à-dire de conflit entre un président et une Assemblée, où ils seraient face à face pendant un laps de temps donné — peut-être de plusieurs années — sans pouvoir se débarrasser l'un de l'autre. » Cet argument présuppose la supériorité de l'exécutif sur le législatif; et il faut reconnaître que les Constitutions monarchiques sont unanimes pour conférer au souverain le droit de dissolution. Des pays même qui, comme la Grèce, ont une Chambre unique et inscrivent en tête de leurs lois que tous les pouvoirs émanent de la nation, ne marchandent pas au Pouvoir exécutif la faculté de faire appel à la nation par

' Esprit des lois^ liv, XI, chap. vi.

voie d'élections générales, quand un conflit s'engage avec le Parlement.

Les partisans du droit de dissolution insistent sur la nécessité de trouver un moyen de dénouer pacifiquement les crises co'nstitutionnelles , et aucun ne leur paraît plus raisonnable que la dissolution du Parlement. Ils ajoutent que ce moyen ne pourrait être considéré comme attentatoire aux droits du peuple et de ses mandataires qu'autant que de nouvelles élections n'auraient pas lieu dans un délai assez court, Montesquieu ^, suivant eux, a bien raison de dire que « si le Corps législatif était un temps considérable sans être assemblé, il n'y aurait plus de liberté ; car il arriverait de deux choses l'une : ou qu'il n'y aurait plus de résolutions législatives , et l'Etat tomberait dans l'anarchie ; ou que ces résolutions seraient prises par la puissance exécutrice, et elle deviendrait absolue » . Mais un tel danger n'est pas à craindre avec une Constitution qui oblige le chef de l'Etat, la dissolution du Parlement une fois prononcée, à provoquer, dans un délai fixe, des élections générales.. Dans le conflit des deux pouvoirs, le dernier mot reste, en définitive, au pays ; et mal en prit à la royauté, en 1830, de ne pas accepter le verdict national.

Il en est tout autrement dans les Constitutions républicaines. Celle des États-Unis, notamment, n'accorde au président le droit, non pas même de

» Esprit des lois, liv. XI, chap. vi.

dissoudre, mais d'ajourner les Chambres, «qu'en cas de dissentiment entre elles sur le temps de leur ajournement » .

Il va sans dire que le président de la Confédération helvétique , pas plus que le Conseil fédéral , n'a le droit de dissoudre les Chambres.

Sous l'empire de notre Constitution de l'an III, le Conseil des Anciens et celui des Cinq-Cents étaient permanents ; mais ils avaient le droit propre de s'ajourner à des termes qu'ils désignaient. Le Directoire ne pouvait les dissoudre. Les conventionnels, auteurs de la Constitution qui nous occupe, avaient pris l'habitude de faire tout fléchir devant le principe de la souveraineté nationale.

C'est, en effet, à ce point de vue qu'on se place, lorsqu'on refuse absolument au Pouvoir exécutif le droit de dissolution. La monarchie absolue a, dit-on, un souverain : le Roi ; la monarchie constitutionnelle en a deux : le Roi et le Peuple ; la République n'en a qu'un seul : le Peuple. Il y a donc contradiction à permettre au Président d*une République, c'est-à-dire à un délégué, à un mandataire de la Nation, de dissoudre la représentation nationale. Cet argument n'a que plus de force quand le Président est élu par les Assemblées, au lieu de tenir ses pouvoirs du suffrage direct des électeurs. Le Pouvoir exécutif n'étant que l'agent du législatif, comment le premier se débarrasserait-il du second ?

Dans l'état actuel de la législation constitutionnelle de la France, il faut remarquer que le droit de dissolution a un caractère complexe.

Il est d'abord un moyen de faire cesser le désaccord éventuel des deux Chambres ; comme il faut bien que l'une des deux l'emporte, le législateur a accordé le droit d'autoriser la dissolution de la Chambre des députés au Sénat, qui, par la durée plus longue de son mandat et son mode de renouvellement partiel, lui a peut-être semblé moins exposé à représenter un état accidentel de l'opinion publique.

De plus, les pouvoirs du président actuel de l'État ayant une durée fixée par la Constitution ellemême, il y a lieu de prévoir le cas où le droit de dissolution pourrait dénouer un conflit non-seulement entre les deux Chambres, mais entre la Chambre des députés, d'une part, et le Pouvoir exécutif appuyé sur le Sénat, de l'autre.

Enfin, si l'on suppose un désaccord entre le Pouvoir exécutif, d'un côté, et les deux Chambres du Parlement, de l'autre , la solution de la difficulté ne consiste pas alors dans l'expédient monarchique de la dissolution, mais uniquement dans la ressource constitutionnelle d'un changement de ministère. C'est là, du reste, un des traits les plus caractéristiques de l'organisation actuelle des pouvoirs.

En interrompant brusquement la confection des lois, la dissolution risque parfois de troubler le fonctionnement régulier des services publics , qui récla-

ment à tout instant Tadoption de mesures nouvelles et urgentes. Faut-il donc, dans l'intervalle des sessions, ou en attendant les élections générales, armer le gouvernement de pouvoirs extraordinaires^ Dans plusieurs pays, on est allé jusque-là. En Danemark, le roi peut, en cas d'urgence , et lorsque le Rigsdag n'est pas assemblé, édicter des lois provisoires, pourvu qu'elles ne soient pas contraires au Statut fondamental. Ces lois doivent toujours être présentées au Rigsdag dans la session suivante.

Dans l'intervalle des sessions du Sénat , le président des États-Unis est investi du droit de remplir toutes les places vacantes et d'accorder des commissions provisoires.

La Constitution française de 1852 autorisait le chef de l'État à pourvoir, avec le concours du Sénat, aux nécessités du gouvernement. LaConstitution actuelle n'augmente pas les pouvoirs du président quand le Parlement ne siège pas. Elle semble même inviter le gouvernement à rester alors plus strict observateur que jamais des limites de ses attributions ; et elle l'assujettit à convoquer les Chambres , si la demande en est faite par la majorité des membres de chacune d'elles.

La dissolution , quand on l'admet, n'est jamais qu'un remède héroïque, et dont l'emploi risque fréquemment d'exaspérer le malade, voire de tuerie médecin.

Si le président de la République désire exposer au Parlement ses idées personnelles, la Constitution lui offre un moyen d'exercer sur la représentation nationale son influence légitime. Il peut adresser aux Chambres des messages, qui sont lus à la tribune par un ministre. Avant le vote des lois constitutionnelles , le Pouvoir exécutif s'est plusieurs fois servi « du message » pour indiquer à l'Assemblée nationale la politique du gouvernement. C'est ainsi qu'en novembre 1872 M. Thiers demandait aux députés d'organiser la République , et de lui donner « cette force conservatrice dont elle ne peut se passer » . C'est ainsi que, l'année suivante , le maréchal de Mac-Mahon demandait encore par voie de message que l'Assemblée ne subordonnât pas la prorogation des pouvoirs présidentiels au vote des lois constitutionnelles (13 novembre 1873).

Il est presque superflu de faire remarquer qu'au point de vue de la conduite politique il peut y avoir de graves inconvénients pour le président de la République à mettre trop souvent sa personne en avant. Le caractère de son autorité doit l'engager à réserver,, pour des circonstances tout à fait exceptionnelles, une intervention directe dans les débats législatifs. La même réserve s'impose aux ministres, qui, dans la pratique, prennent une certaine part à la rédaction des messages, puisqu'elle est arrêtée ordinairement en conseil des ministres.

Atlributions législatives directes. — Si les repré-

â34 POUVOIR EXÉCUTIF.

sentants de la nation jouissent , dans Texercice du Pouvoir législatif, de l'entière souveraineté qui appartient à celle-ci, il semble sage néanmoins que V initiative des lois soit partagée entre eux et Texécutif.

Cette règle se justifie par des raisons tirées de la nature des choses et de la nécessité. En effet, d'une part, le Pouvoir exécutif est mieux placé que personne pour posséder des renseignements exacts sur la situation du pays. Il sait ou doit savoir quels sont ses besoins, ses désirs, ses aspirations. Les rapports qu'il reçoit de tous ses auxiliaires lui permettent de se faire une opinion juste sur l'opportunité de telle ou telle loi. Enfin, chargé de diriger la marche des affaires publiques , lui seul peut sentir la nécessité de certaines mesures. Tels sont les motifs que l'on invoque pour concéder au Pouvoir exécutif le droit d'initiative.

Dans un autre système cependant, on fait observer que cette attribution importante semble inconciliable avec le fondement même du régime républicain, qui est la souveraineté absolue du peuple. Dans une république , disent les partisans de cette manière de voir, le chef de l'État n'est qu'un pur agent d'exécution. Il y aurait confusion, s'il proposait lui-même les mesures qu'il est chargé d'appliquer. Il n'en est pas de même dans une monarchie constitutionnelle, où le chef de l'État est souverain et représente un autre principe que celui de la volonté populaire ; dès lors, son initiative ne fait plus double emploi avec celle du Parlement.

Quoi qu'il en soit, Tarticle 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 porte , dans sa première partie , que « le président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres des deux Chambres » .

Aux États-Unis, le président de la République n'a que le droit « de donner au Congrès des informations sur l'état de l'Union, et de recommander à sa considération les mesures qu'il jugera nécessaires et convenables ».

En Suisse, bien que le Pouvoir exécutif repose sur plusieurs têtes, il a des attributions plus importantes que celles du président des États-Unis. Les membres du Conseil fédéral ont voix consultative dans les deux sections de l'Assemblée fédérale , ainsi que le droit d'y faire des propositions sur les objets en délibération. Le Conseil fédéral présente des projets de lois, décrets ou arrêtés à l'Assemblée fédérale , et donne son préavis sur les propositions qui lui sont adressées par les Conseils ou les cantons.

Les Constitutions des républiques américaines admettent en général le Pouvoir exécutif au partage du droit d'initiative. Celle du Pérou va même jusqu'à le mettre tout entier entre les mains du président, à l'exclusion des deux Chambres , qui prêtent seulement leur concours à l'élaboration de la loi. — Le ChiU , la République dominicaine , le Venezuela, refusent au contraire le droit d'initiative au président, pour le concentrer dans les Chambres.

L'organisation des États monarchiques comporte

â36 potjvom EXÉCUTIF.

nécessairement de moins grandes variétés. Les monarques ont tous le droit d'initiative, et Ton citerait peu d'États où il fût soumis à quelques restrictions. — La Suède impose au souverain de ne présenter aucun projet de loi avant d'avoir demandé l'avis du Conseil d'État et du tribunal suprême. — En Grèce , le Conseil d'État examine également tous les projets émanés de la Couronne.

Par contre , on trouve encore des Constitutions monarchiques qui n'admettent pas les deux Chambres au partage du droit d'initiative. Telle est la loi hollandaise, qui ne confère cette prérogative qu'au roi et à la deuxième Chambre. La Charte wurtembergeoise de 1819 allait bien plus loin , puisqu'elle conférait au roi seul le droit d'initiative. Mais, depuis la loi du 23 juin 1874, cette disposition antilibérale a cédé, comme nous l'avons vu^, devant le droit moderne.

Bien que nos lois consfitutionnelles accordent au président de la République le droit de proposer les lois, concurremment avec les membres des deux Chambres, il n'en résulte pas qu'il partage avec les Assemblées le pouvoir législatif. Autre chose est proposer la loi, et autre chose est la faire et lui imprimer un caractère définitif.

Quand le chef de l'État participe à l'exercice du pouvoir législatif, quand son consentement est in-

> Voy. le livre l«f , chap. i«» de la première parUc.

dispensable à la perfection de la loi , on dit qu'il a le droit de sanction. Cette prérogative n'est nullement connexe au droit d'initiative. Ainsi la Constitution de 1791 refuse au roi le droit d'initiative et lui accorde le droit de sanction.

. Il arrive également que le chef de l'État cumule les deux privilèges. C'est ce qui résulte notamment de la Charte de 1814, de celle de 1830 et de la Constitution de 1852.

On peut encore conférer au Pouvoir exécutif le droit d'initiative et lui refuser le droit de sanctionner les lois , de sorte que la loi est complète et obligatoire, soit qu'il l'ait, soit qu'il ne l'ait pas provoquée.

La comparaison des diverses législations constitutionnelles nous amène à dire quelques mots de l'exercice du droit de sanction , bien que ce droit se concilie malaisément avec un régime politique dont le fondement est la reconnaissance de la pleine souveraineté de la nation et de l'entière indépendance du

La sanction a tantôt un effet absolu, tantôt un effet relatif ; en d'autres termes , elle est tantôt indispensable à la validité de la loi, et tantôt elle n'est qu'une condition , dont l'absence n'invalide pas un projet d'une façon définitive '.

' Notre Charte de 1814 (art. 22) contient un exemple du droit de sanction avec tous ses effets prohibitifs.

La Constitution de 1852 accorde également au chef de l'Ëtat le droit de sanction, bien que le Corps législatif n'ait ni le droit d'ini-

Nous avons déjà donné des exemples de cette dernière combinaison * ; nous ajouterons que, dans plusieurs États, le droit de sanction n'est accordé au souverain que moyennant certaines réserves. Aussi le roi de Suède ne peut repousser un projet présenté à sa sanction par les Chambres, sans consulter le . Conseil d'État et le Tribunal suprême. Il doit en outre motiver son refus.

Nous avons dit qu'il y avait des cas où le refus de sanction n'a pas un effet absolu ; alors la prérogative accordée au chef de l'État prend la dénomination de veto suspensif. Tout le monde connaît les graves débats que souleva au sein de l'Assemblée constituante la question du veto. Chacun sait que Mirabeau intervint avec son éloquence ordinaire pour faire accorder au souverain le veto suspensif. Il alla jusqu'à dire : « Je crois le veto du roi tellement nécessaire, que j'aimerais mieux vivre à Gonstantinople qu'en France, s'il ne l'avait pas. Oui, je le déclare, je ne connaîtrais rien de plus terrible que l'aristocratie souveraine de six cents personnes, qui demain pourraient se rendre inamovibles, aprèsdemain héréditaires et finiraient , comme les aristocrates de tous les pays du monde, par tout envahir. » Conformément à l'opinion soutenue par l'orateur, le droit de veto fut accordé au roi par la Constitution de 1791 ; mais , dans le cas où le roi refuse son con-

tiativc^ ni le droit d'amendemeDt. M. Batbie justifiait cette disposition en disant que le gouvernement, après avoir fuit voter une loi, pouvait avoir des raisons d'y renoncer.

' pouvoir législatif, liv. W, commencement du chapitre I«^

sentement , ce refus n'est que suspensif. Lorsque deux législatures reproduisent successivement le projet frappé du veto royal, le roi est censé lui avoir donné sa sanction, et le projet prend le nom de loi.

Sous le Consulat, il n'est question ni de sanction , ni de veto. La loi est parfaite par le vote du Corps législatif ; et le droit de veto eût été en effet bien inutile au chef de l'État, puisqu'il avait l'initiative des lois, à titre exclusif, et que les lois ne pouvaient être amendées. Cependant la Constitution de 1852, dans des conditions identiques, exige encore la sanction du Pouvoir exécutif.

La plupart des Constitutions américaines accordent au Pouvoir exécutif la faculté suivante : « Tout bill , dit la Constitution des États-Unis * , qui aura reçu l'approbation du Sénat et de la Chambre des représentants, sera, avant de devenir loi, présenté au président des États-Unis; s'il l'approuve, il y apposera sa signature , sinon il le renverra avec ses objections à la Chambre dans laquelle il aura été proposé ; elle consignera les objections intégralenaient dans son journal et discutera de nouveau le bill. Si , après cette seconde discussion , deux tiers de la Chambre se prononcent en faveur du bill , il sera envoyé, avec les objections du président, à l'autre Chambre qui le discutera également; et, si la même majorité l'approuve, il deviendra loi : mais ,

» Art. !•', secl. VIT, § 2.

en pareil cas , les votes des Chambres doivent être donnés paroutouparnon, et les noms des personnes votant pour ou contre seront inscrits sur le journal de leurs chambres respectives. Si, dans les dix jours (les dimanches non compris), le président ne renvoie point un bill qui lui aura été présenté , ce bill aura force de loi comme s'il l'avait signé , à moins cependant que le Congrès, en s'ajournant, ne prévienne le renvoi : alors le bill ne fera point loi. »

Les mêmes règles s'appliquent à tout ordre , toute résolution ou vote pour lequel le concours des deux Chambres est nécessaire.

Les lois constitutionnelles de 4875 ne soumettent pas la France au régime du veto. Elles se bornent à conférer au président de la République la faculté de demander aux Chambres , dans le délai d'un mois à partir de la transmission de la loi au Pouvoir exécutif , une nouvelle délibération qui ne peut être refusée. Cette demande est faite par un message motivé *. Ainsi, dans l'état actuel de notre droit public, le consentement du président n'est pas nécessaire à la perfection de la loi, qui devient définitive par le vole des Chambres.

Supposons maintenant que la loi est faite : va-

* La diâposition dont il s*agit se trouvait déjà dans la Constitution de 1848 : « Dans le délai fixé pour la promulgation, disait TarlicleiS, le président d*; la République peut, par un messa^^e motivé^ demander une nouvelle délibération. L'Assemblée délibère : sa résolution devient délinitive; elle est transmise au président de la République.» En ce cas , la promulgation a lieu dans le délai fixé pour les lois d'urgence.

t-elle devenir immédiatement exécutoire? II faut auparavant que le gouvernement accomplisse trois actes : 1° promulguer la loi, c'est-à-dire notifier son existence au pays ; 2** prescrire par voie de règlement général les mesures nécessaires pour la mise en pratique de la loi ; 3** mettre en œuvre la force publique pour assurer le respect et l'exécution forcée de la loi.

Le président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation , par un vote exprès dans l'une et l'autre Chambre, aura été déclarée urgente.

L'article 59 de la Constitution de 1848 porte qu'à défaut de promulgation par le président de la République dans les délais constitutionnels, il y serait pourvu par le président de l'Assemblée nationale.

Pour devenir exécutoire , la loi promulguée doit être publiée.

L'histoire de notre droit public offre une collection assez riche de procédés de publicatmi. Vers l'an II, les lois se publiaient à son de trompe dans chaque commune. Plus tard, une loi du 12 vendémiaire an IV porte que les lois, insérées au Bulletin des lois, seront envoyées aux Directoires de chaque département et deviendront obligatoires dès la constatation de l'envoi sur un registre ad hoc. Mais l'expérience ayant condamné ces procédés , on ne tarda pas à y renoncer. Le titre préliminaire du Code civil orga-

nise ce qu'on a appelé le système de la publication virtuelle. Le législateur étsd^lit une présomption , en vertu de laquelle la loi est supposée connue au bout d'un certain temps. Le pointée départ du délai est le jour de la promulgation. Ce système pouvait se justifier au moment de la confection du Code civil, puisque , à cette époque , la loi devait être nécessairement promulguée le dixième jour qui suivait le vote.

Mais sous la Restauration le procédé devint défectueux, en ce sens que, aux termes de la Charte de 1814, la loi n'existait que par l'effet de la sanction royale. Or, cette sanction n'étant pas donnée dans un délai fixe , la promulgation risquait fort de ne recevoir qu'une publicité éventuelle et variable. En 1816, on crut trouver un remède à cet état de choses , en donnant à la promulgation de la loi, destinée à devenir le point de départ du délai , une date factice , résultant de l'insertion au Bulletin des lois. L'article 2 de l'ordonnance du 27 novembre dispose que la promulgation est réputée connue dans le département de la résidence royale un jour après que le Bulletin des lois aura été reçu de l'imprimerie royale par le ministre de la justice.

Un peu plus tard, on introduisit l'usage d'imprimer à l'avance sur chaque Bulletin des lois la date de la réception au ministère de la justice, bien que cette réception soit nécessairement postérieure à la date de la publication.

On a souvent contesté la légalité de l'ordonnance de 1816, parce qu'elle semble modifier l'article 1"

du Code civil. Or, dit-on, la loi ne peut être modifiée par une ordonnance. Mais, en réalité, l'ordonnance dont il s'agit ne modifie nullement Tarticle 1" du Code civil , car cet article ne définissait pas la promulgation. L'ordonnance n'a fait que combler cette lacune dans ses premiers articles. Toutefois, il y a dans ce texte important une autre disposition dont la légalité paraît véritablement sujette à caution : nous voulons parler de l'article 4 , qui autorise le gouvernement, « dans les cas et les lieux où il le jugera convenable » , à considérer les lois comme publiées et à les déclarer exécutoires du jour qu'elles seront parvenues au préfet , qui en constate la réception sur un registre. C'était là une modification véritable qu'on faisait subir à la loi ; et le gouvernement lui-même se rendit si bien compte de l'illégalité qu'il prit l'habitude de faire insérer dans les lois urgentes une disposition permettant de les rendre rapidement exécutoires.

Cette procédure compliquée, que nous avons cru devoir exposer, parce qu'elle présente un certain intérêt au point de vue juridique, a été considérablement simplifiée par un décret du gouvernement de la Défense nationale, en datedu 5 novembre 1870. Aux termes de ce décret, qui consacre le droit attribué au gouvernement par l'ordonnance de 1816, la question de la promulgation et de la publication des lois est réglée à nouveau. L'article 1" décide que désormais la promulgation des lois résultera de leur insertion au Journal officiel. Le Code civil est mo-

difié par Tarticle 2 , qui porte que le délai à partir duquel la loi promulguée sera réputée obligatoire est, à Paris, un jour franc après la promulgation et, dans les départements, un jour franc après l'arrivée au chef-lieu de Tarrondissement du Journal officiel. Le décret ajoute que le Bulletin des lois continuera à être publié et qu'on y insérera les actes non publiés au Journal officiel. Cette insertion vaudra pour eux promulgation. Aujourd'hui encore les lois sont promulguées par la voie du Journal officiel , et portées ainsi à la connaissance du public. D'après le décret rendu le 6 avril 1876 par le président de la République , les lois doivent être promulguées dans la forme suivante : « Le Sénat et la Chambre des députés ont adopté, le président de la République promulgue la loi dont la teneur suit : (texte de la loi). La présente loi, délibérée et adoptée par le Sénat et la Chambre des députés, sera exécutée comme loi de l'État. Fait à..., le... » L'autorité administrative fait en outre afficher un grand nombre de lois d'intérêt général. Le principe de l'affichage était déjà posé dans une ordonnance de 1817, destinée à compléter celle de 1816.

Afin de mettre la loi en pratique , le Pouvoir exécutif a le droit et le devoir de faire des règlements qui sont exécutoires comme la loi elle-même. Les actes du Pouvoir exécutif s'appellent des décrets. Ils comportent plusieurs classifications, dont nous aurons à parler à propos du Conseil d'État, mais qui

rentrent plus spécialement dans la sphère du droit administratif. Disons seulement que la ligne de démarcation qui sépare la loi du décret est parfois assez difficile à tracer.

A l'époque du premier Empire , par exemple , beaucoup de décrets impériaux ont empiété sur le domaine législatif. Depuis la Restauration, on a souvent discuté en justice la question de savoir jusqu'à quel point les décrets dont il s'agit devaient être appliqués par les tribunaux. Le système qui a prévalu en jurisprudence, c'est que ces décrets doivent être considérés comme inattaquables quand ils ont été insérés au Bulletin des lois. On essaie de justifier cette solution par un raisonnement assez spécieux et que nous n'avons pas à juger. La Constitution de l'an VIII instituait, dit-on, une autorité, le Sénat, qui avait pour mission d'annuler, sur la demande des tribunaux, les actes inconstitutionnels du chef de l'État. Le Sénat, par son silence, aurait donc validé les décrets impériaux.

Le droit de prendre des décrets est une des attributions les plus considérables du Pouvoir exécutif. C'est avec raison que Rossi fait observer que plusieurs branches importantes de l'administration publique ont été organisées au moyen de décrets. On pourrait citer notamment l'instruction publique et le Conseil d'État.

On sait aussi que l'extension illégale du droit de prendre des ordonnances a été , en 1830, la cause d'une révolution. Dans plusieurs pays, le Pouvoir

exécutif parait abuser de la même faculté. En Portugal, par exemple, les ministres, exagérant la portée de Tarticle 75 de la Charte constitutionnelle, « s'arrogent une part énorme de Tautorité législative en interprétant et quelquefois en dénaturant les lois, au moyen de décrets, d'arrêts et de règlements ^ » .

Nous n'insisterons pas sur les moyens matériels dont dispose le gouvernement pour assurer l'exécution de la loi. Les anciennes formules de promulgation contenaient une sorte de mandement aux tribunaux et à la force publique d'avoir à tenir la main à l'application exacte des lois. Depuis, on a supprimé ces formules, qu'on considérait comme inutiles. La meilleure garantie de l'exécution des lois, c'est en effet la force et la solidité du pouvoir central soutenu par l'adhésion de l'opinion publique. Si l'harmonie règne entre les autorités, si l'organisation politique de l'État répond au vœu du plus grand nombre et aux nécessités pratiques qui varient suivant les époques (car, pour emprunter une observation profonde à Rousseau, « on a beaucoup et de tout temps disputé sur la meilleure forme de gouvernement, sans considérer que chacune d'elles est la meilleure en certains cas et la pire en d'autres ^))) ; si toutes ces conditions de stabilité se trouvent réunies, la hiérarchie de fonctionnaires qui part du centre pour aboutir aux extrémités du pays fera son devoir

' Voy. Notice de M. iMidosi, avocat à Lisbonne, Annuaire de la Société de législation comparée, '187 i, p. 382. î Contrat socialf Uv. lU, chap. i**".

avec exactitude, et les populations feront également leur devoir en respectant l'autorité des lois.

Attributions judiciaires. — Après avoir terminé Tétude des attributions législatives directes ou indirectes du Pouvoir exécutif, nous arrivons à une dernière classe d'attributions , qui nous arrêtera moins longtemps.

Quand on parle de la séparation des trois pouvoirs, on entend, à coup sûr, que chacun de ces trois pouvoirs doit être indépendant dans sa sphère. Mais il ne faut pas exagérer la réalité du principe , car on se heurterait bien vite à l'évidence des faits. Il suffit, en effet, de se reporter aux développements qui précèdent pour remarquer que le Pouvoir exécutif influe dans une certaine mesure sur le Pouvoir législatif, notamment par le droit de dissolution et le droit de prendre des décrets.

Il nous reste à démontrer qu'il n'influe pas moins sur le Pouvoir judiciaire. Cette influence se manifeste sous deux formes : 1° le chef de l'État, par l'intermédiaire de son agent, le ministre de la justice, nomme tous les membres de la magistrature assise, et nomme et révoque tous les représentants du ministère pubUc (nous ne parlons pas des officiers ministériels et de tous les auxiliaires de la justice , dont l'investiture par le chef de l'État se réduit, depuis 1816, à une formalité); 2"" le Pouvoir exécutif corrige la sévérité des arrêts de la justice, au moyen du droit de grâce.

Certes , nous n'avons pas le dessein de soutenir

que la nomination des juges par le chef de l'État porte nécessairement atteinte à Tindépendance de leurs décisions. Toutefois, il ne faudrait pas remonter très-haut dans notre histoire pour trouver des circonstances où la magistrature a été mise en demeure de prêter son concours à un parti politique. Il est toujours mauvais de placer un magistrat dans la cruelle alternative ou de sacrifier sa carrière, ou de manquer à cette impartialité qui est le premier de ses devoirs professionnels.

Le plus grand nombre des Constitutions prêtent le flanc à cette critique, dont il serait puéril de méconnaître la gravité. Ajoutons que Tinamovibililé de la magistrature assise, tout en préservant le juge d'une révocation brutale , est impuissante à remédier aux effets capricieux de la faveur ou de la disgrâce du pouvoir. La suppression de l'avancement équivaut à peu près à une révocation. Où donc est le remède.? Assurément , il ne peut consister dans la vénalité des charges. Montesquieu', dit Voltaire, « a déshonoré son ouvrage » en la défendant par ce raisonnement singulier que, « dans une monarchie, où, quand les charges ne se vendraient pas par un règlement pubUc, l'indigence , l'avidité des courtisans les vendraient tout de même , le hasard donnera de meilleurs sujets que le choix du prince » .

Il y a bien une autre solution , qui ne dérive ni de la vénalité des offices, ni du choix du prince. Elle se

' Esprit des lois, liv. V, chap. xix.

trouve dans la loi du 24 août 1790, qui attribuait aux justiciables le droit d'élire les juges.

Ce système de Télection des magistrats fut reconnu par les Constitutions successives, jusqu'à celle de l'an VUI, qui transporta la nomination des juges au chef de l'État, sauf à les choisir sur une liste, d'ailleurs fort restreinte. Seuls les juges de paix devaient continuer à être élus par les justiciables. Quant aux juges de cassation, leur désignation était confiée au Sénat conservateur. La Constitution de l'an VIII et la loi de ventôse, qui la suivit, accordaient aux magistrats, à titre de compensation sans doute, le bienfait de l'inamovibilité. Mais cette garantie même était presque illusoire, à en juger du moins parle sénatusconsulte du 12 octobre 1807, qui déclara que les lettres (Tinsiitution ne seraient accordées aux juges qu'après cinq ans d'exercice et à la condition qu'ils se seraient montrés dignes, pendant cette période, de la confiance du gouvernement.

Telle fut la situation de la magistrature jusqu'à la Charte de 1814, qui généraUsa le droit de nomination de tous les juges, en lemaintenant entre lesmains du roi. Le principe de l'inamovibilité fut reconnu , sauf en ce qui concerne les juges de paix , qui , bien que nommés par le roi , sont déclarés amovibles (art. 61). Depuis la Restauration, le recrutement de la magistrature a été laissé à la discrétion du gouvernement.

Les lois constitutionnelles de 1875 n'ont rien changé à cet état de choses.

Il est presque inutile de dire que la plupart des Constitutions de l'Europe monarchique placent également la nomination des juges au nombre des attributions du Pouvoir exécutif. En Belgique, les conseillers des cours d'appel et les présidents et viceprésidents des tribunaux de première instance sont nommés par le roi, sur deux listes doubles présentées, Tune par le Sénat, l'autre par la Cour de cassation. — Quant aux Constitutions républicaines , elles suivent parfois d'autres errements. C'est ainsi que la Constitution des Étals-Unis attribue au Congrès le privilège de constituer les tribunaux subordonnés à la Cour suprême. Les juges de cette dernière Cour sont nommés par le président, mais « de l'avis et du consentement du Sénat » . De plus, les magistrats de tous les degrés ne conservent leurs places « qu'autant que leur conduite est bonne, et ils reçoivent pour leurs services, à des époques fixées, une indemnité, qui ne peut être diminuée tant qu'ils conservent leur place » ( art. 3, sect. P de la Constitution ). — En Suisse, le chancelier et certains magistrats supérieurs sont nommés par l'Assemblée fédérale.

Nous avons dit plus haut que le Pouvoir exécutif influait encore sur le Pouvoir judiciaire en vertu d'une prérogative qu'on appelle le droit de grâce. Il ne sera pas inutile de donner quelques éclaircissements sur la nature précise de ce droit, qu'on ne distingue pas toujours avec une netteté suffisante d'un autre droit, appelé le droit d'amnistie.

Le droit de punir est un droit que la société s'arroge beaucoup plus sous l'empire d'une nécessité pratique que par l'effet d'un principe abstrait. « Si donc les circonstances et les événements sont tels, dit M. Ortolan ', que, loin de demander la répression de ces faits, quels qu'en soient les auteurs, l'utilité publique demande qu'ils soient mis en oubli et qu'aucune suite judiciaire n'y soit donnée, une des deux causes fondamentales du droit de punir de la société non-seulement manque, mais elle vient agir même en sens contraire : ce droit de punir s'évanouit. » De cette opportunité variable selon les circonstances dérive, pour les représentants du pouvoir social , le droit d'amnistie , c'est-à-dire le droit d'oublier les suites pénales que certains faits délictueux ou criminels sont susceptibles d'entraîner. On ne peut dire que l'amnistie anéantisse les faits qui ont motivé la peine : un fait ne se détruit pas. L'efficacité de l'amnistie consiste dans l'acte de la société qui abjure publiquement et solennellement ses ressentiments justes ou injustes, et invite tous les citoyens à faire de même. Les conséquences pénales des crimes ou délits amnistiés tombent du même coup ; les peines corporelles cessent d'être appliquées , et la capacité de la personne renaît. Seules les actions civiles en réparation du préjudice ne sont pas éteintes par l'amnistie , car le droit des tiers est sacré.

» Éléments de droit pénale liv. I«^ 2* partie^ t. VI. — On peut lire aussi , à titre de document historique sur cette question de l'amnistie, le discours prononcé au Sénat par M. Victor Hugo, dans la séance du 22 mai 1876,

La délégation du droit d'amnistie n'est pas faite d'une manière unifonne par toutes les Constitutions. Dans la plupart des États monarchiques , le droit d'amnistie constitue l'une des attributions de la Couronne. En France même, le chef de l'État, sous le dernier règne — pour ne pas remonter plus haut — avait le droit formel d'accorder des amnisties (art. 1" du sénatus-consulte du 25 décembre 1852). Aujourd'hui, l'article 3 de la loi du 25 février 1875 déclare que « les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi » . En revanche, le même texte maintient le droit de grâce entre les mains du président.

Il nous reste à voir ce qu'est le droit de grâce , et en quoi la grâce diffère de V amnistie.

L'amnistie est une mesure générale qui s'applique à toute une catégorie de personnes. Elle peut même n'avoir pour objet que de faire cesser un état de prévention ; d'interrompre des poursuites commencées contre un ensemble de crimes et de délits , tels que ceux, par exemple, qui résultent d'une insurrection.

Au contraire, la grâce n'est que la renonciation au droit de faire exécuter la peine prononcée contre un individu. Elle ne relève pas la personne graciée des déchéances ou incapacités qui sont l'effet légal de la condamnation, et n'ont aucune connexité avec l'exécution matérielle de la peine.

L'ancien régime avait fait un tel abus des lettres de grâce, que l'opinion publique n'était pas favorable au maintien du droit de grâce, lors de la confection du Code pénal de 1791. L'article 13 du titre premier

de ce Code supprima « l'usage des lettres de grâce , de rémission, d'abolition, de pardon et de commutation de peine pour tout crime poursuivi par voie de jurés » . Mais le droit de grâce rentra dans nos lois, en vertu du sénatus-consulte du 16 thermidor de l'an X ; et , depuis , il a été consacré par toutes nos Chartes et nos Constitutions successives. Sous la Constitution de 1848, le président a le droit de faire grâce ; mais il ne peut exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du Conseil d'État.

A la suite des événements de la Commune, le Pouvoir exécutif se déchargea de l'exercice du droit de grâce sur une commission législative, dite commissim des grâces, qui fut investie des attributions ordinairement dévolues au chef de l'État. Elle a aujourd'hui cessé de fonctionner et ne pouvait d'ailleurs prolonger son mandat au delà du terme fixé pour la séparation de l'Assemblée nationale.

La grâce peut être entière ou partielle ; elle peut consister dans la substitution d'une peine inférieure à une peine plus grave.

Tantôt on considère la grâce comme une mesure ordinaire ; elle est alors l'objet de règlements et de prescriptions contenus dans plusieurs ordonnances et circulaires. C'est ainsi que l'ordonnance du 6 février 1818 et les circulaires qui l'ont suivie décident que, pour être l'objet d'une grâce, le condamné doit avoir subi la moitié de la peine prononcée.

Tantôt la grâce prend le caractère d'une mesure exceptionnelle et extraordinaire, et alors elle échappe

à toute réglementation : tel est le cas qui se présente lorsqu'il s'agit de la peine capitale. Dans cette hypothèse, l'usage a prévalu, depuis 1830, de surseoir à l'exécution , quand même le condamné n'aurait pas formé de recours en grâce, et de transmettre les pièces au ministère de la justice, en appelant l'attention du gouvernement sur les circonstances qui seraient de nature à provoquer l'exercice du droit de grâce.

Après avoir indiqué les origines du droit de grâce et résumé ses caractères , au point de vue du droit positif, il nous sera permis de ne pas dissimuler les objections principales qu'on peut diriger contre cette attribution du Pouvoir exécutif.

Par cela même que le droit de grâce consiste dans des mesures particuUères et personnelles aux condamnés, il peut avoir pour conséquence d'introduire une grande inégalité dans l'application des peines à des délits identiques ; personne ne soutiendra qu'on n'a jamais vu de grâces scandaleuses ; mais c'est le sentiment naturel du cœur humain de laisser passer plus facilement les actes de clémence que les actes de rigueur. La question est seulement de savoir si, quand la justice compétente a prononcé, quand elle a déclaré qu'un individu méritait une peine définie, il est conforme au droit d'atténuer ou de supprimer entièrement les effets de cet arrêt, rendu en exécution de la loi. Dans le cas où l'on résoudrait affirmativement cette première question, la seconde qui se pose est celle-ci : « Le droit de grâce étant déclaré légitime, à qui faut-il en confier l'exercice ? Est-ce bien

au représentant du Pouvoir exécutif ou à une autre autorité ? En second lieu, convient-il que le droit de grâce soit exercé sans contrôle et d'une façon entièrement arbitraire ? »

Le droit de grâce est complété par Tattribulion faite au Pouvoir exécutif du droit d'accorder au condamné sa réhabilitation j c'est-à-dire de le relever des incapacités et des déchéances qui sont un des effets de la condamnation. Depuis la loi du 3 juillet 1853, laréhabilitation peut s'appliquer aussi bien aux peines correctionnelles qu'aux peines criminelles.

Le droit comparé n'offre pas un grand nombre de particularités intéressantes relativement aux droits de grâce et d'amnistie. Nous avons déjà noté que, dans les monarchies constitutionnelles, ces droits sont généralement attribués au chef de l'État ; ajoutons qu'ils ne peuvent être exercés pour empêcher les ministres de répondre de leurs actes (Constitutions d'Angleterre, d'Autriche, de Bavière, de Belgique, etc.).

D'après la Constitution des Pays-Bas (art. 66), s'il s'agit de condamnations à un emprisonnement de trois ans et au dessous et à l'amende, conjointement ou séparément, le roi exerce le droit de grâce après avoir entendu l'avis du juge qui a prononcé ; dans tous les autres cas, il prend préalablement l'avis de la haute cour. L'amnistie et l'abolition ne peuvent être accordées qu'en vertu d'une loi.

L'article 25 de la loi sur la forme du gouvernement

en Suède porte : « Le roi a le droit, dans les affaires criminelles, de faire grâce, de commuer la peine de mort, de rendre Thonneur ainsi que les biens confisqués au profit du Trésor public. Cependant le tribunal suprême sera entendu sur les demandes à ce sujet, et le roi prendra ses décisions en Conseil d'État (Conseil des ministres). » La loi suédoise ajoute cette disposition d'un caractère éminemmentphilosophique, et que nous retrouvons dans la Constitution de Norwége : « II dépendra du condamné d'accepter sa grâce ou de se soumettre à la peine prononcée. »

La loi norwégienne est d'une extrême rigueur en ce qui concerne les actions intentées par VOdelsthing (seconde Chambre) contre les membres du Conseil d'État, du tribunal suprême ou du Storthing (Parlement) pour faits relatifs à leurs fonctions. Elle déclare que, « dans les causes que VOdelsthing aura fait porter devant le Rigsrei^ il ne pourra y avoir d'autre grâce que la rémission de la peine de mort » .

Enfin, nous devons signaler la législation constitutionnelle du canton de Genève. Dans cette république, le droit de grâce n'est pas conféré au Conseil d'État chargé du Pouvoir exécutif; il appartient au Grand-Conseil ou Assemblée législative, qui l'exerce par lui-même ou par délégation. Le Grand-Conseil l'exerce toutefois directement lorsqu'il s'agit d'une condamnation à mort ou à la réclusion perpétuelle. Il peut toujours évoquer à lui une demande en grâce.

Il nous resterait à parler de la responsabilité per-

sonnelle du président de la République ; mais, comme elle est limitée au cas de haute trahison ^ et que celle des ministres est organisée de façon à placer le chef de l'État en dehors des luttes politiques ^, le texte même de la Constitution nous interdit d'insister longuement sur ce point, que nous avons d'ailleurs traité en examinant les attributions judiciaires du Sénat. Nous nous bornerons à remarquer qu'en fait, lorsqu'on a proclamé la responsabilité politique des chefs d'État, cette responsabilité a presque toujours été illusoire; et, à cette occasion, nous nous approprierons la critique qu'un jurisconsulte connu 3 a dirigée contre la disposition de la Constitution de 1852 qui déclarait l'empereur responsable. Il ne suffît pas, en effet, d'édicter le principe de la responsabilité du chef de l'État ; la difficulté consiste à déterminer de quoi le chef de l'État est responsable et à préciser la procédure, le juge et la peine. C'est ce que la Constitution précitée avait omis de faire. Le sénatusconsulte de 1858, qui la complète, contient même un article aux termes duquel la haute cour ne peut se réunir sans l'ordre de l'empereur. Comment donc celui-ci aurait-il pu être traduit en jugement par un tribunal qu'il avait seul le droit de convoquer ? Au surplus , aucune disposition n'attribuait à la haute cour la compétence nécessaire pour juger le chef de

' Art. 6 de la loi du 25 février 1875. — Voir les développements que nous avons donnés (i'« partie, livre du Sénat, chap. vi). * Voy. le chapitre suivant.

^ M. Batbie^ Cours de droit public et administre^Uf,

l'État, dont la prétendue responsabilité était ainsi dépourvue de toute sanction.

Indépendamment de la responsabilité des ministres et de la responsabilité personnelle du chef de l'État, les Constitutions monarchiques ou républicaines ont maintes fois cru devoir imposer d'autres freins aux empiétements éventuels du Pouvoir exécutif sur les droits de la nation. Le serment est une des garaftties que les Chartes des pays Ubres exigent le plus souvent du chef de l'État. De 1791 à 1848 , notre histoire nous offre plusieurs formules de serment. Leur énumération pourrait sembler fastidieuse, et risquerait d'ailleurs de rappeler des souvenirs qui ne plaideraient que faiblement en faveur de l'efRcacité des serments politiques.

Voici seulement celui que le Prince-Président prononça dans la séance du 20 décembre 1848 : « En présence de Dieu et devant le peuple français, représenté par l'Assemblée nationale, 'je jure de rester fidèle à la République démocratique , une et indivisible, et de remphr tous les devoirs que m'impose la Constitution. »

La Hollande, la Norwége, l'Autriche-Hongrie , la Belgique demandent au souverain, lors de son avènement, un serment constitutionnel. Dans quelques États, le serment a conservé un caractère religieux. Ainsi le roi de Portugal, avant d'être proclamé, prête, en présence des deux Chambres, le serment suivant : « Je jure de rester fidèle à la religion catholique,

apostolique et romaine, de conserver l'intégrité du territoire du royaume, d'observer et défaire observer la Constitution politique de la nation portugaise et les autres lois du royaume , et de pourvoir au bien général du royaume, autant qu'il est en moi. »

Le roi des Hellènes prête serment en ces termes : « Je jure, au nom de la sainte , consubstantielle et indivisible Trinité, de protéger la religion dominante des Hellènes, d'observer la Constitution et les lois de la nation hellénique, et de maintenir et défendit l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire hellénique. »

Le président de la République de l'Equateur prête, devant le Congrès ou, en son absence, devant la Cour suprême, le serment suivant : «Je jure par Dieu Notre-Seigneur et les saints Évangiles de remplir fidèlement les fonctions de président de la République , de professer et protéger la religion catholique, apostolique et romaine, de conserver l'intégrité et l'indépendance de l'État , de respecter et de faire respecter la Constitution et les lois. S'il en est ainsi, que Dieu m'aide et me prenne sous sa protection ; sinon, que lui et lapatrie m'en demandent compte! » Plusieurs des républiques de l'Amérique du Sud imposent à leur président un serment du même genre. Le serment des rois d'Angleterre se prête entre les mains de l'archevêque de Cantorbéry. Le souverain jure « de gouverner le peuple d'Angleterre et de ses dépendances suivant les statuts du royaume, les lois et les coutumes ; de naaintenir les lois de Dieu , la

vraie profession de l'Évangile et la religion protestante réformée, établie par la loi » .

En France, les lois constitutionnelles de 1875 ne font pas mention du serment. On s'est souvenu sans doute des paroles prononcées par M. Crémieux en 1848 ^ lorsqu'on combattant l'amendement Bûchez, il affirmait « que les serments n'avaient jamais rien )) empêché, et avaient été une des plus mauvaises » pages de l'histoire, surtout depuis soixante ans » .