CRITIQUE DE LA LOI. — PROJETS DE RÉFORME

Section 4. — Critique de la loi.

Il est un fait curieux, mais qui n’étonne pas quand on songe à la manière dont elles s’étudient etse font à l’heure actuelle en France, c’est que toutes ou presque toutes les lois votées en 1889 sont mauvaises et sujettes à critiques. Presque toutes donnent ou risquent de donner naissance à de nombreuses difficultés d'interprétation, et contiennent de flagrantes contradictions, soit en ellesmêmes, soit avec les lois existantes. Nous ne ferons que citer parmi les plus importantes, celle du 15 février sur l’hypothèque légale de la femme: l'obscurité qui enveloppe ses dispositions donnera certainement lieu à des interprétations différentes et à des jurisprudences contraires, et on ne saurait trop redouter les dérogations pour ainsi dire inconscientes qu’elle apporte aux principes de nos lois civiles (1); — celle du 4 mars sur la liquidation judiciaire, hérissée de difficultés de toutes sortes et dont on a déjà demandé la réformation ;

(1) Schaffauser, lois nouvelles, 1889, I, p. 126.

— celle du 9 juillet abolissant la vaine pâture, qu’on fut obligé de rétablir l’année suivante; etc.

La loi du 19 février qui nous occupe, n’est pas celle qui mérite les moindres reproches. A peine était-elle promulguée que de toutes parts de vives critiques s’élevèrent. M. Malapert, dans un article remarquable publié dans le journal Le Droit (1), va même jusqu’à en demander l’abrogation immédiate, comme d’une loi dangereuse pour l'épargne, pour le crédit et pour le trésor public. « Il est de salut public, » dit-il, « qu’elle soit abrogée et le plus vite sera le mieux. »

M. Huc, dans son traité de la cession des droits de créance, dit qu’elle établit un régime mal défini, dérogeant sans motifs à l’article 1690 du code civil, dans le but de réaliser une réforme dont les créanciers diligents et avisés n’avaient pas besoin.

« La loi est mauvaise, » dit M. de Corny (2); «elle est mal rédigée et elle constitue un péril pour tout le monde. »

« Nous ne connaissons rien de plus étonnant dans ses conséquences que cette loi du 19 février 1889, » dit enfin un autre commentateur (3) : «on peut affirmer que, dans le plus grand nombre des cas, aucun chef de contentieux ne pourrait dire quelles formalités il faudrait remplir, quelles justifications 1l conviendrait d'exiger pour qu’une

(1) 28 juin 1889.

(2) Loc. cit., appendice, p. XVI.

(3) Gauvin, Projet de réforme. Assur. contre l’incendie, p. 4.

compagnie arrivât à découvrir les véritables ayants-droit à l'indemnité d’un sinistre et püt valablement se libérer. »

« Jusqu'ici les compagnies d'assurances avaient à honneur de remplir promptement leurs engagements vis-à-vis des assurés sinistrés qui pouvaient ainsi, en peu de jours, réparer leurs désastres, réédifier notamment l’usine incendiée et procurer du travail à leurs ouvriers : mais avec la loi de 1889, telle qu’elle est libellée, il n’en pouvait plus être ainsi. »

« En effet, pour se conformer aux dispositionsde cette loi queseule la jurisprudence rendra peut-être pratiquable, pour s’épargner dans la mesure du possible l'inconvénient de payer plusieurs fois l’indemnité, les compagnies se verront obligées d’exiger de leurs assurés sinistrés des formalités et Justifications longues et coûteuses, beaucoup plus compliquées que celles exigées dans les administrations de l'Etat, qu’on trouve cependant déjà bien difficultueuses, ou dans les administrations de chemins de fer, ou dans les établissements de crédit, car la situation faite actuellement aux compagnies d'assurances est autrement grave et périlleuse pour elles que celle de ces administrations ou établissements. »

Les défauts de la loi sont en effet très graves. Dans le cours du commentaire que nous avons essayé de faire, nous avons déjà dit que son titre n’est pas exact, que sa forme est des plus défec-

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tueuses, qu’elle contient des dispositions absolument disparates n'ayant entre elles aucune relation, que, d'autre part, sa rédaction est incomplète, qu’elle a le grand tort de ne pas préciser davantage les dispositions toutes d'exception qu'elle édicte et que, par suite, de grandes difficultés d’interprétation en naissent naturellement et qu’enfin son défaut, le plus grave de tous encore à nos yeux, c’est de ne pas avoir indiqué la procédure à suivre pour le paiement de l'indemnité dont elle prononce l'attribution légale au profit de certaines personnes.

Elle s’est contentée de poser un principe nouveau sans prévoirles difficultés presqu'insurmontables qui en découleraient nécessairement.

Les compagnies d'assurance se trouveront dans un grandembarras lorsqu'il s'agira de payer l’indemnité. Avant la loi de 1889, elles opposaient déjà bien des obstacles à ceux qui leur demandaient de se libérer, elles exagéraient souvent les précautions. Désormais, la crainte de s'exposerà payer plusieurs fois l’indemnité les rendra très difficiles pour admettre les réclamations ; ‘elles se verront obligées d'exiger de leurs assurés sinistrés de formalités nombreuses ou même de refuser tout paiement. Et alors les conséquences ne tarderont pas à se faire sentir; personne n’espérant réaliser le bénéfice d’une assurance n’aura recours à ce moyen d'épargne. La loi nouvelle met ainsi en péril toutes les combinaisons qu’on avait encouragées et qui ont donné lieu à des opérations

se chiffrantpar des milliards. « Le législateur n’a probablement pas compris, «ajoute M. Malapert», le trouble que sa résolution nouvelle allait jeter dans le monde @es affaires. La perturbation sera profonde. » (1).

Les inconvénients que présentait le transportcssion Je l’indemnité éventuelle et auxquels il eut été opportun de porter remède par une disposition législative bien comprise, subsistent toujours. Après, comme avant la loi, en effet, les créanciers hypothécaires et privilégiés restent soumis au caprice et à la mauvaise foi de leur débiteur assuré, qui peut agir de façon à ce que l’indemnité ne soit pas due pour une raison ou pour une autre.

La loi, qui attribue de plano à ces créanciers l'indemnité due à leur débiteur assuré, ne leur donne pas le droit de faire les déclarations nécessaires et exigées, de surveiller, de provoquer le rèelement des sommes dues. Or, c'est là précisément qu'est leur grand intérêt. « IL est certain que l’assuré qui sera obéré et saura qu’il ne touchera pas d’indemnité fera rarement le nécessaire pour se mettre en règle ; il encourra des déchéances et ses créanciers en seront victimes. Lui seul a qualité pour agir dans les délais, et possibilité de le faire; car si, d’après l’article 1166 du code civil, les créanciers peuvent exercer ses droits et actions, avant d’être certains que leur débiteur

(1) Loc..cit.

n’aura pas fait le nécessaire, avant d’avoir les moyens de prouver sa négligence, les déclarations à faire pour avoir une indemnité doivent l'être si rapidement que jamais les créanciers n’arriveront àftemps » (1).

À tous ces inconvénients qui subsistent, la nouvelle loi a eu pour effet d’en ajouter d’autres encore et non moins graves. En attribuant l’indemnité aux créanciers privilégiés et hypothécaires suivant leur rang, elle fait dépendre la persistance de cette attribution de la persistance du rang pri-

vilégié ou hypothécaire. Par conséquent, si pour

une cause quelconque, le créancier perd son privilège ou son hypothèque, il n’a plus de rang, il perd en même temps le bénéfice de l’attribution qui lui avait été faite du droit à l'indemnité. « Il est manifeste, » dit M. Huc(2), « qu’un tel résultat n’est entré ni dans les prévisions, ni dans la volonté des rédacteurs de la loi nouvelle ; mais il est la conséquence forcée de la formule qu'ils ont employée. » Il suit de là que, dans une telle hypothèse, les créanciers auraient intérêt à être saisis du droit à l'indemnité en vertu d’une cession volontaire consentie par l’assuré avec accomplissement des formalités prescrites par l’article 1690, plutôt qu’en vertu de l'attribution légale demeurant subordonnée à la conservation du rang privilégié ou hypothécaire.

(1) Escorbiac, loc. cit.

(2) oc, cit. n°297:

Parmi tous ces défauts, trouverons-nous au moins dans la loi un avantage offrant aux créanciers quelque compensation? Le principe posé est Juste et équitable, sans doute. L’équité, en effet, comme nous l’avons dit au début de notre travail, semble demander que le créancier atteint par le sinistre puisse exercer son droit sur l'indemnité tout comme sur la chose assurée elle-même, Ce but n’était qu'imparfaitement atteint par la pratique qui consistait à céder l’indemnité au créancier privilégié et hypothécaire, cela est certain.

Abstraction faite des formalités et des frais qu’elle occasionne, la cession de l’indemnité a ce résultat injuste, c’est que la priorité de la signification décide du rang des créanciers; de sorte que le rang légal du créancier titulaire d’un droit de priorité, n’est nullement à l’abri du créancier chirographaire plus diligent. L'intérêt bien entendu du crédit hypothécaire, qui est commun au créancier et au propriétaire d’un immeuble, exige donc que le droit de préférence du premier sur l'indemnité d'assurance soit reconnu législativement, de manière que celle-ci tienne lieu aux créanciers privilégiés et hypothécaires, selon leur rang, de l’objet pour lequel elle est payée. Ge résultat, la loi l’a atteint mais trop théoriquement, voilà son grand défaut.

Section EI. — Projet de réforme.

Frappé de ces inconvénients et des conséquences désastreuses de la loi, M. Royer, député de l'Aube, a présenté le 8 mai 1891, une proposition de loi ayant pour objet de rectifier et de compléter la loi du 19 février 1889 sur l'attribution des indemnités dues par suite d'assurances. Cette proposition fut l’objet d’un rapport sommaire au nom de la quatorzième commission d'initiative parlementaire, qui fut déposé par M. Herbecq, député du Nord, le 18 juin 1891, et le 21 octobre de la même année le projet fut pris en considération.

Après un exposé de motifs (1) où il donne une

(1) Nous croyons utile de reproduire ici cet exposé de mouifs: « Antérieurement à la loi du 19 février 1889, les indemnités dues par suite d’assurances contre l’incendie, contre la grêle, contre la mortalilé des bestiaux et les autres risques, étaient, à défaut de délégation régulièrement signifiée ou acceptée, dévolues à tous les créanciers chirographaires privilégiés ou hypothécaires sans aucune préférence entre eux ».

L'article ? de cette loi dispose au contraire que: « Les indemnités dont il s’agit sont attribuées, sans qu’il soit besoin de délégation expresse, aux créanciers privilégiés ou hypothécaires suivant leur rang ».

« Le but de l’article 2, a dit M. Labiche, rapporteur de la commission du sénat, est de faire porter sur l’indemnité, en cas de sinistre d’un l’objet assuré, les privilèges ou hypothèques existant sur cet objet ».

Et M. Manoury, rapporteur de la commission de la chambre des députés, disait à son tour : « Ces indemnités seront

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parfaite interprétation de la loi, et dans lequel il indique les raisons fort justes qui motivent sa proposition, M. Royer pose en ces termes la réforme qu’il veut introduire dans la loi :

Article unique : Le deuxième paragraphe de l’article 2 de la loi du 19 février 1889 est complété ainsi qu’il suit :

« Vaudra comme opposition, lorsque l’assureur ne reconstruira pas les bâtiments détruits, l’inscription existante du chef del’assuré et de la per-

considérées comme la représentation de l'objet sinistré au même titre que le prix de vente de cet objet ».

La conséquence logique et nécessaire de la disposition nouvelle devait conduire le législateur à soumettre le payement des indemnités aux règles de distribution applicables à l'objet assuré selon sa nature mobilière ou immobilière, et spécialement à décider, puisque l'indemnité de sinistre d’un immeuble est le gage des créanciers hypothécaires, que l’assureur (comme l’acquéreur est tenu de le faire s’il ne veut pas s’exposer à payer deux fois) devrait, avant de payer, lever un état d'inscription afin de s'assurer que l’immeuble sinistré est libre de charges hypothécaires.

Il n’en est pas ainsi, car le dernier paragraphe de l’article 2 porte : « Néanmoins les payemenls faits de bonne foi avant opposition sont valables ».

Il résulte, en effet, de cette dernière disposition, que lassureur peut valablement payer à l'assuré l'indemnité de sinistre, s’il n’a pas été formé une opposition entre ses mains, alors même qu’il existerait sur l'immeuble détruit des inscriptions hypothécaires.

Cette dérogation aux principes présente pour les placements hypothécaires les plus graves dangers, nuit au crédit du débiteur et l’expose à payer des frais inutiles.

En efiet, il arrive fréquemment que le créancier n’habite pas le lieu où l'immeuble hypothéqué est situé : son domicile peut même être très éloigné. Qu'un sinistre atleigne le gage

sonne désignée en la police comme ayant des droits de propriété ou d’usufruit sur lesdits bâtiments. »

« À cet effet, l'assureur sera tenu à l'expiration de la quinzaine du sinistre de lever au bureau des hypothèques un état comprenant les charges existantes au jour du sinistre et celles qui auront été inscrites dans ce délai de quinzaine, en vertu d’un titre antérieur à l’incendie. »

« Il devra prévenir du sinistre les créanciers

et qu’il soit entre les mains d’un créancier hypothécaire postérieur ou même d’un créancier chirographaire qui, ayant été averti ou se trouvant sur place, aura formé opposition avant le versement de indemnité.

Objectera-t-on que le créancier hypothécaire peut, aussitôt que sa créance est née, former opposilion sur l’indemnité éventuelle du sinistre ?

L’objection à mon avis n’est pas fondée.

Pourquoi, en effet, déroger aux principes établis en cette matière, alors qu'il est si simple et si peu coûteux de s’y conformer ?

Pourquoi faire supporter par le débiteur des frais d’opposition qui seront la plupart du temps inutiles (la créance ‘ayant été remboursée avant le sinistre, ou l’immeuble étant resté intact), alors que l’un des motifs de la loi a été de simplifier les formalités et de réduire les frais ?

« J'ajoute qu'une opposition sur l'indemnité éventuelle n'offre pas au créancier hypothécaire la même sécurité qu’en cas de vente di gage, puisque le débiteur peut rendre cette opposition inefficace en assurant ultérieurement son bâtiment à une autre compagnie que celle à laquelle il était as-

‘suré au moment du prêt, soit qu'il résilie l’assurance en cours, soil qu'il attende qu’elle soit expirée ».

« J’estime donc qu’aussi bien dans l'intérêt du crédit de emprunteur que de la sécurité du créancier, il convient d’assimiler linscription à l'opposition ».

dont l'existence lui aura été révélée. Cet avertissement sera donné aussitôt la délivrance de l’état par lettres recommandées adressées à domicile élu. »

« Il retiendra par privilège les frais d'état et de recommandation des lettres d'avis sur le montant de l’indemnité. »

« Les créanciers hypothécaires ou privilégiés dispensés de prendre inscription pourront faire valoir leurs droits sur cette indemnité jusqu’au paiement ou jusqu’à ce que la distribution soit devenue définitive. »

« Si, dans le délai d’un mois à partir de la communication de l’état par l’assureur à l’assuré, les intéressés ne s'entendent pas sur la distribution amiable, l’assureur sera tenu de consigner l’indemnité, sans offres réelles préalables. »

Ainsi qu’on peut s’en apercevoir au premier examen ce projet de réforme est loin d’être complet, de remédier à tous les inconvénients et de répondre à toutes les critiques que nous avons adressées à la loi.

Il explique le deuxième alinéa de l’article 2 en précisant, comme nous l’avons fait, que l’inscription vaut opposition. Il indique la façon dont les créanciers seront prévenus du sinistre par l’assureur et comment celui-ci se renseignera des charges existant sur l’immeuble. Il se préoccupe de la question des frais. Il règle également la question de la consignation de l’indemnité dans

le cas où les intéressés ne s’entendraient pas. Mais il laisse de côté toutes les autres parties de la loi qui ont cependant tout aussi bien besoin de réforme.

Espérons que des nouvelles discussions dont l'étude de cette proposition va être l’objet, sortiront les utiles et indispensables modifications qui sont à bon droit réclamées et que, nos législateurs, convenablement renseignés, et approfondissant sérieusement les questions qui leur seront soumises, arriveront enfin à exprimer clairement leur pensée en une loi d'exécution possible (1).

(1) Nous donnons ici, à titre de document, un projet dont les dispositions nous semblent donner satisfaction aux vœux exprimés el auquel son auteur, M. P. Gauvin, chef du bureau de Paris de !’Urbaine Incendie. donne, par sa compétence induscutable en cette matière, une autorité spéciale.

Modifications proposées. — Article 2. — Les indemnités dues par suite d'assurances contre l'incendie, contre la grêle, contre la mortalité des bestiaux ou les autres risques, st elle: ne sont pas appliquées par l'assureur à la réparation de l’objet assuré, sont allribuées, sans qu'il soit besoin d’une délégation expresse, aux créanciers privilég:és ou hypothécaires suivant leur rang, en représentation de la chose détruite ou endommagée qui leur servait de gage à la charge par eux de faire oppositionsignifiée par acte extra-judiciaire entre les mains de l'assureur.

Les payements faits avant opposition sont valables.

Vaudra comme opposition l’inseription existante au jour du sinistre sur l'immeuble sinistré du chef de l’assuré ou de la personne désignée en la police comme ayant des droits de propriété ou d’usufruit sur le dit immeuble.

Les frais de l’état de charges levé par l'assureur seront retenus sur l'indemnité.

Il en est de même de toute indemnité due par des tiers à

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raison de la perte ou de la détérioration de l’objet grevé de privilège ou d’'hypothèque.

En cas d'assurance du risque locatif ou du recours dn voisin, l'indemnité afférente à ces risques appartiendra respectivement au propriétaire de l’objet loué, ou aux voisins, ou aux tiers subrogés à leurs droits et ce par préférence à tous autres, le tout sans préjudice des droits du propriétaire ou des voisins dans le cas où l’indemnilé ne les coucrirait pas de la perte.

Article additionnel proposé. — L’assureur pourra, un mois après avis donné par lettre recommandée aux créanciers privilégiés et hypothécaires inscrits ou opposants, opérer, sans ofîres réelles préalables, la consignation de l’indemnité, qui sera distribuée, à la requête de la partie la plus diligente, par voie d'ordre ou de contribution, suivant qu’il s'agira d’indemnités pour dommages à un immeuble ou d’indemnités pour dommages à des meubles.

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