Droit international, de l'arrestation provisoire en vue d'extradition

Le Moniteur a publié réœmment (24 mars^ 17 avril, 4 juin) trois décrets impériaux approuvant des Déclarations de même nature, échangées entre la France, d'une part, la Bavière (28 février 1868), les Grands Duchés de Bade (4 mars 1868) et d'Oldenbourg (5 mai 1868), de Tautre, et relatives à l'arrestation provisoire des malfaiteurs. Les dispositions consacrées par ces trois actes diplomatiques méritent Tattention des jurisconsultes, parce qu'elles établissent sur des assises nouvelles une partie jusqu'alors incertaine du droit moderne de l'extradition.

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Un exemple très-simple va montrw, s'il ea est besoin, combien il importe à la justice du pays ou nn crime a été commis, de pouvoir obtenir Tarrestation du prévenu, avant Faccoraplissement régulier des formalités nécessaires pour l'extradition.

Imaginons qu'un banqueroutier frauduleux quitte furtivement la Bavière, emportant une partie des fonds qui devraient revenir à ses créanciers. Des circonstances particulières donnent lieu de croire qu'il a gagné la France avec rintention de s'embarquer pour l'Amérique- Le Gouvernement bavarois est en droit do réclamer son extradition. Mais, pour arriver à ce but, les voies tracées par le traité

de 1846, sont longues : le mandat d'arrêt décerné contre le prévenu par le juge compétent devra être envoyé au Pouvoir central de Bavière, qui le transmettra au Ministre du Roi à Paris ; celui-ci le communiquera, avec la requête d'extradition, au Ministre des Affaires Étrangères de France. La demande arrivera enfin dans les mains du Ministre de la Justice, à qui il appartient d'examiner s'il y a lieu de soumettre à l'Empereur un décret d'extradition et d'ordonner la mise en arrestation de l'inculpé. Quelle que soit la célérité avec laquelle ces transmissions successives auront pu être effectuées, elles auront pris un temps suffisant pour permettre au fugitif de gagner un de nos ports et d'échapper, par un prompt embarquement, à la juridiction continentale.

Cet exemple, qu'on peut varier à l'infini, prouve que l'arrestation provisoire est une condition essentielle de l'efficacité des Conventions d'extradition. Les criminels les plus audacieux, pourvus de ressources suffisantes, échapperaient le plus souvent à la répression, si la justice de leur pays ne pouvait les arrêter dans leur fuite et les forcer d'attendre, en lieu sûr, la décision du Gouvernement sur le territoire duquel ils sont momentanément réfugiés.

Mais comment cette arrestation sera-t-elle demandée et obtenue ?

Une première solution se présente à Tesprit.

Au moment où le juge du lieu où le crime a été commis, se croit sur la trace du coupable, ne peut-il pas, par la poste ou par le télégraphe, prévenir les autorités du pays voisin dans lequel le prévenu a cherché asile, et réclamer son arrestation provisoire ? L'extradition sera ensuite obtenue par les voies régulières déterminées par le traité.

Si simple et si pratique qu'il paraisse au premier abord, ce mode de procéder entraîne cependant des inconvénients nombreux et graves. On ne peut se dissimuler les dangers sérieux dont se trouverait menacée la situation des étrangers dans un pays où l'on devrait j sur un simple avis émané d'une autorité administrative ou judiciaire et transmis par la poste ou par le télégraphe, ordonner leur arrestation. Ce mode de procéder ne saurait, d'ailleurs, se concevoir dans les États où la liberté des étrangers est protégée à ce point que l'extradition elle-même ne s'obtient qu'avec la plus extrême difficulté, malgré l'accomplissement régulier de toutes les formalités édictées par les traités; dans ces pays, la législation intérieure s'opposerait d'une manière absolue à l'adoption d'une semblable pratique.

La plupart des Puissances européennes, il est vrai, ne sont pas si étroitement liées par la loi. En France, notamment, l'autorité administrative est légalement armée contre les étrangers; elle peut les contraindre à quitter le territoire, si leur présence paraît dangereuse pour Tordre et la tranquillité publique. (Loi du 28 vendémaire an VI. — Loi du f'mai 1834, prorogeant celle du 21 avril 1832) ; elle peut faire conduire à la frontière les vagabonds étrangers. (Art. 272 Code pénal) . Ce sont là des droits qui impliquent le droit d'arrestation. On pourrait encore, s'il était nécessaire, trouver des arguments à Tappui de cette démonstration dans certaines décisions judiciaires. La Cour de Cassation a plusieurs fois décidé (30 juin 1827, .11' mars 1847, •.. etc.,) que l'arrestation d'un étranger en France, pour cause d'extradition, constitue une détention légale.

Ce ne sont donc pas les obstacles créés par la législation intérieure qui ont empêché, en France et dans la plupart des pays d'Europe, d'admettre que l'arrestation provisoire des étrangers, en vue d'extradition ultérieure, dût être effectuée sur simple avis d'un magistrat étranger. Cette pratique présentait d'autres inconvénients qui devaient la faire proscrire.

On sait qu'une des garanties offertes par les requêtes d'extradition consiste dans la voie diplomatique qui leur est imposée : le Gouvernement, auquel la remise d'un prévenu est demandée dans cette forme officielle, est assuré ainsi que la poursuite est sérieuse, que les lois sociales et morales ont été gravement violées, que des preuves ou de fortes présomptions de culpabilité s'élèvent contre le prévenu ; de plus, la démarche officielle du Gouvernement étranger va reporter sur lui une part de la responsabilité entraînée par la mesure d'extradition. Cette garantie devaitelle être dédaignée alors qu'il s'agissait seulement d'une arrestation? Sans doute, une détention de quelques semaines est chose moins grave qu'une extradition qui saisit en lieu d'asile un réfugié et le renvoie, malgré lui, dans un pays éloigné. Cependant cette mesure peut léser ses intérêts, porter une funeste atteinte à sa considération. Un Gouvernement doit-il prêter, sans contrôle, mainforte à la requête d'un magistrat étranger, se rendre peut-être complice d'une précipitation regrettable? L'individu, ainsi arraché à ses affaires et jeté en prison^ par suite d'une plainte mal fondée, ne sera-t-il pas en droit de former une juste demande d'indemnité ?

La question devient encore plus grave, si cet

individu appartient à une Puissance tierce i le pays d'origine n'aura-t-il pas le droit d'in-B tervenîr en faveur de son national ? N'y a-t-il\^ pas là une source féconde de difficultés avec les Gouvernements étrangers ?

Ces considérations expliquent suffisamment pourquoi une simple requête, émanée directement d'un magistrat, fût-elle même accompagnée d'un mandat d'arrêt, ne saurait être regardée comme suffisante pour mettre un Gouvernement en demeure d'ordonner l'arrestation provisoire d'un prévenu.

Il semblerait possible d'éviter une partie de ces inconvénients, si Ton enlevait à cette mesure le caractère obligatoire que nous lui avons reconnu jusqu'à présent. Dans ce cas, les autorités du pays où l'accusé s'est réfugié, resteraient juges de la suite à donner à la requête du magistrat étranger ; elles se décideraient, d'après les circonstances et sous leur propre responsabilité.

Reste à examiner si ce second système aura une efficacité réelle? Il y a lieu d'en douter. L'arrestation provisoire, demeurant facultative, pourra n'être pas ordonnée dans les cas les plus urgents : car elle dépendra de la résolution arbitraire d'une autorité à laquelle les conséquences d'une mesure de cette nature conseilleront nécessairement une pru-

dence excessive. Le Gouvernemeût du pays où le prévenu s'est réfugié ne pourra qu'inviter ses agents à la plus extrême réserve :

n'étant pas sous le couvert d'une demande diplomatique, il faudra qu'il accepte la pleine responsabilité de la décision à intervenir ; il demeurera exposé aux plaintes formées, en cas d'erreurs, parles particuliers lésés, et aux légitimes réclamations des Gouvernements tiers, lorsqu'il s'agira de leurs nationaux.

Ce sont là des raisons assez graves pour empêcher les autorités et le Gouvernement requis de donner suite aux plus pressantes démarches d'un magistrat étranger.

La question n'est donc pas aussi simple qu'elle pouvait le paraître au premier abord. D'une part, en effet, un simple avis émané d'un juge étranger ne présente pas assez de garanties pour déterminer un Gouvernement à accorder, immédiatement et dans tous les cas, l'arrestation d'un prévenu; d'une autre part, en dépouillant le caractère obligatoire^ l'arrestation provisoire perd en même temps sa première utilité et ne répond plus aux exigences de la situation. La double solution que présente la théorie pure ne résiste donc pas à un examen approfondi^ et l'on se trouve réduit à chercher ailleurs la clé du problème.

Dans les questions de cette nature, il est une source que Ton ne doit pas négliger.

Le droit des gens se forme de Tensemble des usages qui s'imposent successivement aux relations internationales, plus encore, peutêtre, que des règles inspirées par la science. Les plénipotentiaires procèdent comme ces législateurs dont parlait récemment un orateur distingué : « ils examinent, recueillent, » dissèquent les faits j ils les comparent, les » rapprochent les uns des autres, les sou » mettent à une observation exacte et patiente; » puis, leur analyse minutieuse une fois ter- » minée, ils passent au travail de la synthèse ; » ils formulent des lois, qui sont le résumé et » la conclusion que leur a dévoilée la multi- » tude des faits qu'ils ont scrutés » (t). Ainsi 8e forment également les traités. Us ne viennent, le plus souvent; que dégager les usages établis des incertitudes qui les enveloppent encore, en les fixant par des formules claires et précises, en leur imprimant ce caractère de réciprocité qui en fait des lois d'égalité pour les nations. Considérée à ce point de vue, l'histoire des traités doit refléter fidèlement les phases diverses par lesquelles a passé la pratique. Or, on a vu que la nécessité del'ar-

(i) Discours de M. Emile Ollivier, au Corps Législatif. — Séance du 16 Mai 1868.

restation provisoire avait dû se présenter dès les premières applications du droit d'extradition. L'examen des Conventions sur la matière fera donc apparaître et permettra d'étudier les solutions que les faits ont suggérées et les améliorations successives qui ont été consacrées.

L'extradition est une partie moderne dans le droit des gens, comme son nom lui-même dans le vocabulaire de cette science. La plus ancienne de nos Conventions sur la matière, actuellement en vigueur, dale de 1828 (Traité du 18 juillet 1828, concernant les rapports de voisinage, de justice et de police entre la France et les États de la Confédération helvétique).

) Ce n'est pas à dire qu'on ne puisse signaler, dans les temps antérieurs, soit des mesures isolées de w restitution » de criminels, soit des engagements généraux et réciproques de « restitution » de malfaiteurs, sanctionnés par des ordonnances ou par des traités conclïus entre la France et certains États limitrophes. Mais on n'y rencontre pas les origines du

droit spécial dont nous nous occupons. La liberté individuelle n'était pas encore entourée des garanties que lui ont assurées, dans notre siècle, à des degrés divers, les mœurs des peuples et les législations. D'un autre côté, les relations internationales, en cette matière, étaient régies par des principes différents de ceux qu'une civilisation plus éclairée a fait admettre de nos jours. L'extradition — pour employer l'expression aujourd'hui consacrée — s'appliquait surtout aux « crimes d'État. » Maintenant, au contraire, elle n'est autorisée que pour les crimes communs, c'est-à-dire pour des infractions dont le caractère criminel est général, et, pour ainsi dire, absolu; jamais elle n'est accordée pour les délits politiques , dont le caractère criminel dépend presque toujours de circonstances locales et disparaît souvent au-delà des frontières. De plus, un grand principe a été définitivement consacré : la jurisprudence européenne, se ralliant à un système adopté par la France dès le xvi' siècle (Remontrance duParlementde Paris du 3 mars 1555), est aujourd'hui unanime pour reconnaître qu'un national ne saurait être livré, par son Gouvernement, à une justice étrangère. Le droit d'extradition s'est constitué véritablement dans les quarante dernières années; c'est dans les Conventions négo-

ciées durant cette période de temps qu'il convient d'en rechercher les éléments divers.

Depuis 1828, la France a conclu, avec les États étrangers, 38 traités d'extradition.

Quelques-uns d'entre eux, par suite d'événements politiques, ont cessé d'être en vigueur. Mais, pour être tombés avec les Puissances qui avaient concouru à leur édification, ils n'en restent pas moins des monuments précieux de l'histoire du droit conventionnel. Il importe donc, pour bien connaître les phases par lesquelles a passé la question de l'arrestation provisoire, de ne négliger aucun de ces actes diplomatiques.

Lorsqu'on étudie successivement, à notre point de vue spécial, cesdiverses Conventions^ on est bientôt conduit à les diviser en deux groupes et à distinguer, dans leur histoire, deux époques que sépare un mouvement caractéristique de la doctrine.

L'une de ces périodes s'étend de 18'28 à 1854 : l'autre, partant de 1854, paraît devoir s'arrêter à 1868, c'est-à-dire à la Déclaration du 28 février de l'année courante, qui a donné lieu à cette étude.

. Dans chacune des deux périodes se remarque un certain nombre de traités dans lesquels ne figure aucune mention relative à l'arrestation provisoire. Faut-il conclure du

silence des textes que, sous Tempire de ces Conventions, un prévenu n'aura jamais été mis en état de détention provisoire avant que son extradition eût été réclamée? Non, sans doute. L'arrestation provisoire est, dans bien des cas, comme nous l'avons vu, une condition essentielle de Tefficacité des traités d'extradition. Aussi les Puissances intéressées ont-elles dû suppléer^ dans la pratique^ aux lacunes des Conventions. Bien qu'aucune preuve ne puisse être apportée, la nature des choses permet d'affirmer que, dans des cas graves et urgents, les autorités respectives auront , sous leur propre responsabilité, donné suite à des requêtes d'arrestation. Mais, en l'absence de stipulations expresses, la mesure a dû conserver un caractère exceptionnel et facultatif.

Dans cet état de choses, notre attention doit se porter uniquement sur les Conventions qui ont cherché, par une clause spéciale, à régler cette question délicate.

Sur 29 traités conclus de 1828 à 1854, 1 1 seulement contiennent une disposition relative à l'arrestation provisoire. En voici la liste, par ordre chronologique :

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