PROCÉDURE DE L*EXTRAD1T!0N DANS LE PAYS REQUIS

SoMMAiHE. — But de celte procôdare. — Trois systèmes distincts dans le droit conventionnel : io le système français ; 2» le système belge ; 30 le 'système angolais. — La Suisse a adopté une variante; rôle du tribunal fédéral. — Appréciation des systèmes. — Nécessité d'adopter le ré^me judiciaire absolu.

Le 'pays requérant a rempli ses obligations. La requête d'extradition a été transmise avec les pièces à Tappui. Quelles sont les obligations du pays requis pour la faire aboutir à un résultat utile à la répression ? Il s'agit de constater ridenlité du prévenu, sa nationalité et sa condition, de vérifier les pièces produites à l'appui de la requête, la nature du fait incriminé, la compétence de la justice qui réclame le fugitif, et, s'il y a lieu, d'assurer l'arrestation provisoire ou définitive de l'agent, d'opérer la saisie des objets emportés pariui et des pièces à conviction, enfin d'effectuer la remise de la personne et des choses qui font l'objet de l'extradition/

Il semble que l'accomplissement de ces obligations diversesappartienne de droitàrautoritéjudiciaire. Cependant le droit que de tout temps les souverains se sont attribué

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ou réservé de se livrer les malfaiteurs réfugiés sur leur territoire a fait, à Torigine, soustraire aux attributions du pouvoir judiciaire Texamea d'un acte.qui, par sa nature, relève de la mission de la justice. Les souverains ont retenu la connaissance de cet acte de justice comme dans certains pays ils ont retenu le jugement des affaires administratives. Quelques-uns toutefois, cédant à la nature des choses, ont délégué en partie l'exécution des mesures préliminaires de l'extradition au pouvoir judiciaire et l'ont ainsi associé à l'administration. De là des systèmes divers suivant que la délégation n'a pas existé ou bien qu'elle a existé partiellement ou en entier.

Les États ont actuellement une tendance marquée à substituer l'action de l'autorité judiciaire à celle de l'administration. Aussi les divergences, bien que profondes, seraient si faciles à faire disparaître que le moment paraît opportun d'accomplir cette réforme.

On désigne généralement dans la doctrine sous le nom de systèmes français, belge ci anglais les trois modes divers de procéder qui se partagent le droit conventionnel. En exposer les lignes essentielles est indispensable afin de leur emprunter l'ensemble des règles à l'aide desquelles le congrès pourrait formuler un système uniforme qui, sans blesser les lois intérieures des États sur la liberté individuelle, assurerait Texerrice du droit de souveraineté du pays requis.

SECTION PREMIÈRE

SYSTtiMC FRANÇAIS.

Il faut distinguer deux phases distinctes dans le droit conventionnel de la France. L'une se rapporte au temps où le gouvernement français avait l'initiative des traités et faisait accepter par les autres nations ses doctrines en matière d'extradition. C'est l'ancienne théorie, celle sous l'empire de laquelle l'extradition appartient à l'administration proprement dite. La seconde phase correspond à un temps fort rapproché de nous durant lequel la France,

DE I*EXTRAOITION. 409

obéissant à Tesprit d'innovation qui avait amené de réels progrès dans la législation d'autres Etats, a modifié ses anciens errements aûn de ne pas rester en arrière comme elle Tavait fait depuis quelques années. .^ M. Billot qui a vu fonctionner Textradilion au ministère des affaires étrangères en a décrit scrupuleusement le mécanisme. La requête ayant été adressée au ministère des affaires étrangères à Paris par Tagent diplomatique du pays requérant à l'étranger y est l'objet d'un premier contrôle. L'examen porte sur la régularité de sa transmission et sur sa conformité avec les règles du droit international. Si la transmission de la requête n'est pas régulière ou si celle-ci ne remplit pas les conditions essentielles, le ministre est fondé, sous sa responsabililé, à ne pas y donner suite et il fait connaître les motifs de l'ajournement à l'agent du pays requérant en l'invitant à la régulariser, s'il y a lieu.

Lorsque la demande peut suivre son cours, elle est transmise au ministre de la justice. Dans certains cas exceptionnels et pour empêcher la fuite du malfaiteur, le ministre communique la demande à son collègue de l'intérieur qui met en mouvement la police administrative. « Le ministre de la justice est, en France, dit M. Billot, le juge principal de la suite à donner aux demandes de cette nature ; il préside à l'application des traités d'extradition. Sans doute il tiendra compte des relations du ministredes affaires étrangères dans le règlement d'une requête où la question politique est appelée souvent à prendre une place importante. Mais, une fois saisi de Taffaire, il n'est pas lié par l'avis de son collègue, et il se décide en toute indépendance. Si un conflit s'élève entre les deux secrétaires d'État, la question est soumise au conseil des ministres, et résolue comme toute autre du même genre *. »

Le ministre de la justice procède administrativement à toutes les vérifications nécessaires pour décider s'il y a lieu d'autoriser l'extradition. Si les pièces justificatives

8oni insuffisantes, il a recours à l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères pour les faire compléter. S'il rejelte la requête, il en fait donner avis par la même voie à Tagent diplomatique, en indiquant les motifs de sa décision.

La demande est-elle régulière et conforme aux stipulations du traité, le ministre de la justice soumet à la signature du chef de TÉtat un décret d'extradition. L'acte émané du chef du pouvoir exécutif est contresigné par le ministre, puis notifié au ministre de l'intérieur pour qu'il en assure Texéculion et au ministre des affaires étrangères afin qu'il informe l'agent diplomatique du pays requérant de la décision intervenue.

Cette procédure fondée sur l'usage, consacrée par le décret du 23 octobre 181i et les conventions négociées par la France en 1843 avec la Grande-Bretagne et les États-Unis, se trouve confirmée par la circulaire du 5 avril 1841 : « § 4. Je me suis occupé jusqu'ici de l'extradition en ce qui concerne les individus qui, après avoir commis un crime en France, ont fui à l'étranger, mais la France, usant de réciprocité avec les puissances étrangères, consent à leur livrer les malfaiteurs qui ont commis des crimes sur leur territoire. Les magistrats sont tout à fait étrangers à la négociation qui intervient alors. Mais il est important que vous sachiez dans quelles limites est renfermée l'autorité judiciaire française, quant à l'aide qu'elle peut prêter aux autorités du pays étranger où le crime a été commis.

» Souvent des magistrats étrangers transmettent directement aux procureurs généraux, à leurs subs4ituts et même aux tribunaux des mandats, des ordres d'arrestation, des jugements de condamnation. Ces mandats, ces jugements ne sont point exécutoires en France. L'arrestation d'un étranger ne peut être opérée qu'en vertu de l'ordonnance du roi qui ordonne l'extradition. Ces mandats ou jugements doivent m'etre adressés par les magistrats qui le^ ont reçus, pour que je m'entende sur la question d'extradition avec M. le ministre des affaires étrangères... L'exé-

cution de Tordonnance d'extraditioa est confiée aux agents de Tordre administratif. »

Dans cette procédure, le pouvoir judiciaire est tenu à l'écart. Mais par contre l'administration, pour faire cet acte de souveraineté, met tous ses ressorts en mouvement, au point qu'on éprouve quelque embarras et quelque honte à porter 1^ main sur ce mécanisme savant.lËn effet, il ne faut pas moins que le concours de trois minUtres et du souverain lui-même pour prononcer la reddition du malfaiteur : le ministre des affaires étrangères, pour faire subir à la demande un examen préjudiciel, le ministre de la justice pour procéder à un examen définitif, le souverain pour rendre une ordonnance ou un décret, le ministre de l'intérieur pour en procurer l'exécution. Or, comme le rôle du ministre des affaires étrangères, aussi bien que celui du ministre de la justice est de vérifier successivement si la demande est d'accord avec l'interprétation à faire des conventions internationales, il peut naître de ce concours assez mal défini des conflits de nature à mettre en mouvement le conseil de^ ministres lui-môme ; de telle sorte que tous les pouvoirs de l'État sont mis en branle à l'exception de celui-là seul qui devrait agir, le pouvoir judiciaire.

On va croire sans doute que l'intervention de tous ces ministres est éminemment protectrice des droits de l'étranger. Il n'en est rien I L'intérêt dominant de celte procédure bigarrée c'est l'intérêt politique I A la vérité, les droits du réfugié sont implicitement sauvegardés par les précautions prises pour laisser intacts les droits de la souveraineté, car ce qui préoccupe les gouvernants, c'est le droit d'extradition considéré comme expression des relations internationales, c'est le désir d'éviter que son exercice ne sacrifie trop facilement le droit d'asile ef ne fasse naître des froissements ou des conflits avec les puissances étrangères. Le réfugié bénéficie donc des précautions générales pi'ises pour éviter de froisser les susceptibilités de la souveraineté reqiïise ; mais quant à ses droits comme personnalité aux prises avec la justice, on n'en a cure 1

412 DE l'extradition.

Cette procédure, en effet, ne diffère de celle du moyenâge que par quelques complications de plus. Elle est ab.«*olument secrète. A aucun moment le réfugié n'est admis à formuler ses exceptions contre la mesure dont il est l'objet. Les deux souverainetés statuent sur soil sort sans daigner se préoccuper de sa défense et il peut être arrêté en vertu d'un décret d'extradition et livré par un agent de la force publique, au pays requérant, comme au moyen-âge, sans en avoir pressenti Texistence.

La France a fini par comprendre qu'il fallait rectifier une marche par trop empreinte d'un caractère administratif. En 1875, M. Dufaure, alors garde des sceaux, par une circulaire du 12 octobre concertée avec les ministres de Tintérieur et des affaires étrangères, institua une autre procédure administrative à l'effet de constater l'identité du réfugié et de lui permettre de donner ses explications ; il décida qu'à l'avenir jau eu n décret autorisant l'extradition d'un étranger ne serait proposé à la signature du chef de l'Etat avant que cet individu eût été arrêté. Les dispositions de cette circulaire sont d'une grande précision. Les pièces produî^es par le gouvernement requérant parviennent, par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères, au ministre de la justice, qui, après vérification, les transmet au ministère de l'intérieur, afin qu'il soit procédé à l'arrestation. L'étranger arrêté est aussitôt conduit devant le procureur de la' République du lieu où l'arrestation a été opérée. Ce magistrat, après avoir reçu communication des pièces produites par le gouvernement requérant, procède d'urgence à Tinterrogatoire de l'étranger. Si cet étranger prétend appartenir à la nationalité française ou que la demande d'extradition s'applique à une autre personne, s'il allègue un fait qui soit de nature à établir son innocence, ou enfin s'il demande à prouver que l'infraction dont il s'est rendu coupable ne Fentre pas dans les termes du traité, le procureur de la République doit, par tous les moyens en son pouvoir, vérifier l'exactitude de ses allégations. Puis ce magistrat dresse un procès-verbal de l'in-

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lerrogatoire, qui, avec son avis motivé et les observations du procureur général, est transmis au ministre de la justice. Après avoir pris connaissance de ces pièces, le garde des sceaux propose, s'il y a lieu, un décret d'extradition à la signature du président de la République.

Cette circulaire atténue les inconvénients du secret de la procédure sans les faire disparaître, carie pouvoir exécutif seul statue sur la demande, et l'extradition conserve son caractère d'acte de haute administration. Qu'on se souvienne donc de l'intervention de certain parti politique dans l'affaire Hàrtman, des murmures de l'opinion publique sur le mystère dont elle est restée enveloppée et Ton comprendra si c'est là l'idéal auquel on nous veut condamnerl

Le projet de loi français a pour but de préparer une réforme plus complète en s'inspirant de la loi belge du 15 mars 1874.

SECTION II