DES LOIS ET DES CONVENTIONS INTERNATIONALES PROPRES

A RÉGLER l'extradition.

Sommaire. — L'extradition et la procédure diplomatique. — Origine du syalèrne rgnlractuel. — Nécessaire daos le passé, il est insuffisant dans le présent. — L'anarchie dans les traités. — La diplomatie doit constituer un congrès international. — Programme à suivre pour établir une loi internationale. — Le système mixte de la juxtaposition de la lui et des traités laisse subsis'er tous les inconvénients de la procédure diplomatique. —Le système légi>latif absolu» appliqué par le pouvoir judiciaire, sauvegarde seul tous les droits.

L'extradition étant un acte de souveraineté, les souverains sont restés les maîtres de l'accorder ou de la refuser. G*est par l^inlermédiaire de leurs ambassadeurs auprès des puissances étrangères qu'ils manifestent leurs résolutions, qu'il s'agisse de conclure un traité général ou additionnel, ou de formuler une demande en l'absence de toute convention. Le même mode est suivi pareillement pour toutes les communications qui se rapportent à l'extradition, même dans les cas où l'arrestation provisoire est autorisée. Aussi tous les traités d extradition mentionnpnt-ils actuellement celte règle expresse : « La demande d'extradition devra toujours être faite par la voie diplomatique. »

Elle était ainsi exposée dans la circulaire ministérielle du 5 avril 18-11, adressée aux procureurs généraux : « C'est au Gouvernement seul à agir: il ne vous est pas permis, en cette matière, de vous entendre, sous aucun prétexte, avec

p. BmiAU». — Di L'xznuDiTioii. 3

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les agents des puissances étrangères ; vous ne pouvez pas non plus vous adresser directenaent aux autorités judiciaires des pays voisins pour obtenir l'extradition. Vous pouvez correspondre seulement avec les magistrats étrangers pour avoir des renseignements. »

Par le motif que la reddition d'un malfaiteur par le gouvernement sur le territoire duquel il s'est réfugié au gouvernement qui le réclame pour le juger est un acte de souveraineté, on amaintenu le règlement du contrat d'extradition et la procédure suivie pour le mettre à exécution dans les er-' rements suivis au moyen âge, absolument comme si le mode suivant lequel les prérogatives souveraines doivent s'exercer n'était pas susceptible de se rectifier suivant la loi constante du progrès humain. Parce qu'au XIIP siècle, ou plus tard, les rois avaient retenu pour eux-mêmes le droit d'échanger les malfaiteurs, au lieu de le déléguer à tel ou tel autre pouvoir de l'État, on a cru qu'eux seuls pouvaient l'exercer. On a oublié que l'extradition du moyen âge ne s'appliquait qu'aux crimes d'État, c'est-à-dire à la rébellion ouverte, aux complots, aux crimes de lèse-majesté, en un mot, aux attentats qui ébranlaient le trône, brisaient les pouvoirs publics, mettaient en péril l'organisation sociale ou menaçaient l'intégrité du territoire. Le roi, gardien des intérêts sacrés de la patrie, avait seul qualité et puissance, surtout en l'absence d'assemblées parlementaires, pour obtenir des monarques voisins la reddilion des grands coupables sur lesquels il voulait appesantir son courroux; comme il voulait atteindre les rebellespuissants, les feudataires orgueilleux qui, pourvus d'armées et d'argent, prétendaient lui ravir la couronne ou rejeter son autorité, il se heurtait aux plus vives résistances. Pour obtenir 1 extradition d'un grand seigneur, qui pouvait recruter des alliés et devenir demain l'adversaire du souverain dont il était présentement l'hôte et l'ami, le roi requérant en était réduit à lever ses armées et à menacer d'invasion le territoire où s'abritait le proscrit, ou bien à envoyer des émissaires secrets, des négociateurs habiles

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chargés d'obtenir la reddition du rebelle par l'or, les promesses d'assistance, les concessions à des prétentions anciennes. Un traité d'alliance dissimulait ]e but poursuivi, et le rebelle ne se savait trahi que le jour où il était livré à son seigneur et maître. Même lorsqu'au lieu de solliciter l'extradition des réfugiés de tout rang, lejsouveraln réclamait la remise des malfaiteurs de droit commun, tels que des assassins, des empoisonneurs, des incendiaires, ou des prévaricateurs, il fallait faire intervenir des négociateurs actifs et invoquer la puissance souveraine qu'ils représentaient, par la raison que l'asile territorial était la loi commune, et qu'en outre, Vexlradition était une mesure d'un emploi très rare et très difficile. Le prince qui la sollicitait semblait plutôt réclamer un service personnel qu'un acte de justice. L'idée de l'assistance mutuelle contre les criminels dans l'intérêt de la morale et de la justice universelles n'a pénétré que fort tard et lentement dans l'esprit des gouvernants. Il fallait qu'un crime atroce eût jeté l'épouvante dans les âmes pour que T^goïsme des princes cédât à l'émotion commune.

Voilà comment la tradition s'est formée de considérer le souverain comme seul habile à faire cet acte de souveraineté, au lieu de déléguer au pouvoir législatif la mission de faire des règlements généraux pour déterminer les conditions légales auxquelles l'extradition serait soumise, et ' au pouvoir judiciaire celle d'interpréter et d'appliquer ces règlements. Lorsque l'extradition s'estétendue, de restreint^ qu'elle était autrefois à quelques criminels notables, à des crimes qui n'intéressaient que la vindicte publique et laissaient le monarque indifférent, parce qu'il n'était menacé ni dans sa personne, ni dans celle de ses proches ou de ses courtisans, ni dans ses droits ou son trésor, il se reposa sur les agents supérieurs du pouvoir exécutif du soin d'exercer le droit d'extradition sous son contrôle. C'est par la voie diplomatique que continuèrent à se nouer les négociations relatives à l'échange des criminels. Les ministres du département des affaires extérieures entrèrent en re-

lation par rintermédiaire des ambassadeurs ; les actes de reddition se succédèrent : puis, pour abréger les négociations, on finit par convenir de règles qui serviraient dans tous les cas semblables. Des règlements généraux se substituèrent aux actes isolés. Mais au lieu de faire une loi qui aurait posé des principes uniformes auxquels les négociateurs auraient été forcés de se soumettre, on laissa à chaque diplomate son initiative et sa liberté d'action, et on se borna à subordonner la validité de leurs actes à la ratification du prince, et plus tard, suivant les constitutions, à celle du pouvoir législatif. Ces actes, en réalité, étaient de véritables lois ; car bientôt les règlements ou conventions consentis par le même Élat devinrent conformes à un type déterminé, sauf quelques exceptions, et reproduisirent les mêmes principes et les mêmes règles. Mais au lieu de réu" nir les divers contractants dans le même pacte, on continua à procéder isolément avec eux, et c'est ainsi que les traités conservèrent le caractère personnel, le caractère contractuel de puissance à puissance, caractère dont il eût été facile de les dépouiller insensiblement, pour les confondre en une loi unique, régulatrice, souveraine.

La conclusion d*un traité d'extradition, qui n'était autre qu'un traité d'alliance, était chose difficile, au moyen âge, par suite des barrières qui se dressaient entre les peuples. La dislance, la défectuosité des moyens de communical,ion, l'état de guerre avec les pays de refuge ou de transit, la multiplicité des circonscriplions territoria'es, tout était obstacle. Aussi tout résidait dans la plénitude des pouvoirs royaux auxquels il fallait faire appel pour aplanir les difficultés. La puissance du prince sur la personne des étrangers étant absolue, il lui suffisait, lorsque les négociateurs du pays requérant avaient obtenu son consentement, d'ordonner l'incarcéialion du réfugié, et de le livrer, sans formalités et sans garanties des droits de l'extradé, aux agents de ce pays ; on se bornait donc à préciser, suivant le cas particulier qui faisait l'objet de la négociation, les conditions spéciales dans lesquelles la restitution du

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réfugié aurait lieu, les précautions qui seraient prises selon le rang du personnage, le pays à traverser, la prison d'État où il devrait être conduit, ou le juge désigné pour le juger. Lorsque la pratique de Textradition s*est étendue, les diplomates se sont trouvés aux prises, il faut bien le reconnaître, avec des difficultés d*une autre nature ; au lieu d'obstacles matériels, ils ont rencontré des résistances morales de toute sorte. Ce n'est pas sans développer des ressources infinies de sagacité, de prudence et de fermeté et sans des luttes dont il serait parfois intéressant de pénétrer le secret, qu'ils sont parvenus à s'entendre successivemrnt sur les éléments juridiques qui servent de fondement à la plupart des traités internationaux. On peut dire de chaque traité d'extradition qu'il est une transaction, précédée d'un combat diplomatique ou soit d'une succession de concessions réciproques. Les nations qui les premières, ayant eu la compréhension des droits de la répression sociale, entreprirent de faire pénétrer dans les mœurs cet acte de justice internationale, ne pouvaient agir autrement qu'elles le firent. Il fallait attaquer séparément chaque État indilTéi^nt ou hostile à Tinstitution pour lui démontrer qu'il y aurait avantage à substituer à la simple faculté de livrer ces malfaiteurs dans des cas particuliers, un contrat obligatoire qui régularisât l'exercice de la souveraineté sans le détruire ou l'amoindrir, puisque ce contrat avait pour but de préciser les faits pour lesquels l'extradition serait accordée ; que ce contrat par conséquent constituait par lui-môme un acte de souveraineté par excellence et n'était que l'expression rationnelle des règles de conduite que le prince avait intérêt à suivre dans tous les cas identiques soumis à son appréciation. Les répugnances les plus vives cédaient ainsi peu à peu devant le désir et l'intérêt qu'avaient les puissances à éviter les lenteurs et les complications des négociations qui marquaient toute réclamation d'un réfugié. D'ailleurs leur responsabilité devant l'opinion publique devenait d'autant moins lourde que les faits considérés comme attentatoires

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à la sécurité générale des peuples étaient déterminés à l'avance dans un traité revêtu d'un caractère solennel et que livrer les réfugiés coupables de ces faits n'était plus un service et un acte de pure courtoisie mais une obligation stricte et sanctionnée par le pouvoir législatif luimême. On sait que jusqu'en 1843 l'Angleterre a opposé une invincible inertie aux efforts de la France ; elle n'y aurait sans doute pas céd6 si son isolement de la ligue des nations contre les criminels n'eût menacé de ressembler moins à de l'originalité et au respect du droit d'asile qu'à un égoïsme de mauvais aloi. On soit également quel malentendu présida à la conclusion du traité, les interminables conûits qui signalèrent son application, la dénonciation qui fut comme le couronnement de ces heurts regrettables et les négociations hérissées d'incidents qui suivirent. Il serait donc injuste de méconnaître les services que la diplomatie a rendus au droit d'extradition en le faisant pénétrer par des conquêtes lentes mais sûres dans le droit des gens et en faisant accepter dans la plupart des traités des formules identiques qui, avec quelques modifications, pourraient prendre place dans un code international. Les Conventions diplomatiques ont fondé le droit moderne en cette matière. Les diplomates ont rendu à l'humanité des services éclatants en concourant, par des efforts qui ne se sont plus démentis au XIX' siècle, à organiser une véritable croisade contre le crime et à purger les États des malfaiteurs qui les infestaient.

Toutefois si l'action de la diplomatie a été nécessaire pour rapprocher les puissances, discuter leurs prétentions et les conditions auxquelles elles subordonnaient l'exercice de leur souveraineté pour limiter le droit d'asile territorial et exclure de ses privilèges telles ou telles classes de délinquants; si elle est parvenue par des efforts incessants à mettre l'extradition en harmonie avec les droits de la sécurité sociale et les progrès de la civilisation, il faut avoir la franchise de convenir que son intervention a offert de tous temps de réels inconvénients. Ils sont tels ces in-

convénients, qa'il faut résolument se demander si le mo* ment n est pas venu de considérer Tintervenlion diplomatique comme purement transitoire et d'entrer dans une voie nouvelle où le progrès serait plus rapide, le droit assis sur des prescriptions plus stables que celles des instruments conventionnels, et les droits des peuples mieux garantis.

A mesure que se déroulera l'exposition des principes consacrés par le droit conventionnel dans l'ordre mélhodique adopté par la doctrine, on sera frappé de ce fait que le droit international, malgré la perfection relative à laquelle il est parvenu, n'a pu faire triompher définitivement aucune de ses règles en matière d'extradition. Plus le nombre des traités a augmenté, plus les divergences se sont multipliées. Si un principe n'est pas contesté ou contredit par des dispositions contraires, il est soumis à des restrictions accessoires qui toutes ayant leur importance, constituent de véritables dissidences. La disparité est partout. Elle est dans la détermination des États auxquels est dévolu le degré de souveraineté nécessaire pour conclure le contrat d'extradition ou des traités ; dans celle du pouvoir chargé de les représenter pour la négociation des conventions et par conséquent dans la fixation des formalités qui assurent à un traité son existence légale ; elle est dans la détermination des actes et des personnes passibles d* extradition, des droits des puissances intéressées, des règles à suivre pour instruire la demande et pour y répondre, des garanties à accorder aux extradés. La disparité et la confusion se rencontrent surtout dans les règles qui doivent présider à l'interprétation et à l'application du contrat, c'est-à-dire dans toutes les conséquences que l'extradition peut produire.

Pour, démontrer le vice du système contractuel et le condamner d'une façon irrémissible, il suffit d'énoncer que la contradiction et le désordre ne sont pas seulement dan* les traités considérés dans leur ensemble et comme cléments d'un corps de doctrine, mais encore et par voie de consé-

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quence forcée dans les divers traités consentis par chaque puissance. Une nation en e^t réduite à avoir des principes différents suivant les nations avec lesquelles elle contracte, de telle sorte que si elle proclame dans une loi générale des règles qunn autre peuple ne veut pas subir, elle doit ou faire une concession contraire à sa législation et par suite à sa dignité, ou laisser impunis les malfaiteurs.

Une réforme radicale, puisqu'une réforme est nécessaire, doit tout embrasser. L'uniformité ! Tel est le but vers lequel il faut marcher. La diplomatie a démontré qu'elle était impuissante à Toblenir. Gomment pouvait-il en être autrement ? Elle a agi hors de son domaine naturel, en secret, divisément, en dehors de tout programme déterminé, de tout centre de direction, en vue d'un intérêt limité à des circonscriptions nationales, alors qu'il s'agissait d'un objet universel. Elle a agi surtout, et c'est là le mal qui se perpétuerait si on n'y remédiait, avec d'inévitables préoccupations tirées de l'ordre politique, absolument comme s'il s'agissait de rechercher des alliances ou de faire des traités de commerce. Les traités internationaux, par cela môme qu'ils ont le caractère d'un contrat, se ressentent nécessairement, suivant les lieux et les circonstances, de la situation des parties contractantes, de leurs sentiments de sympathie ou de leurs dispositions hostiles, de leur faiblesse ou de leur f^jrce, du despotisme des souverains ou de leur libéralisme, de leurs erreurs et de leurs préjugés surle droi| d'asile. Quelquesnations ayant confondu parmi les réfugiés auxquels elles accordaient leur protection les hommes malheureux et les malfaiteurs, les princes ont craint de compromettre leur souveraineté ou leur popularité en livrant ces derniers. Les diplomates au lieu d'élargir le cadre de l'extradition ont fait des efforts pour le rétrécir. Ils ont cru démontrer la puissance de leur maître ou la puissance de leur pays en accumulant les restrictions au droit d'extradition, leur propre sagesse en érigeant en système la défiance réciproque des gouvernements. « Les. entraves apportées par les traités à l'exercice du droit

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d^extradilion sont devenues très sérieuses le jour où Ton a voulu absolument les considérer comme créant en faveur des malfaiteurs un droit exorbitant *. » C*est ainsi qu'on a rendu obscure une théorie fort simple en elle-même et qu'on Ta maintenue dans le courant des idées et des complications politiques au lieu de l'en affranchir progressivement pour l'élever dans l'atmosphère libre et sereine de la justice^ où les principe^ immuables du bien et du mal ont droit à une sanction éclatante et indépendante du conflit des intérêts matériels des peuples.

Le rôle de la diplomatie en matière d'extradition touche donc à sa tin. Il doit être réduit à un dernier acte qui en sera le couronnement. Les négociateurs doivent s'immoler eux-mêmes et ajouter à la reconnaissance qui leur est due en investissant de leurs prérogatives le pouvoir destiné à leur succéder. Comme ces souverains dont le désintéressement est d autant plus louable qu'ils favorisent la transmission de leurs droits, par une abdication solennelle, au successeur le plus digne d'assurer le bonheur de leurs sujets, en lui frayant les voies du trône, de môme les diplomates doivent préparer Igur abdication en se faisant les instruments actifs du rapprochement des peuples dans le congrès solennel où se fera la nouvelle investiture au profit du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire. Pour qu'un congrès international devienne possible par l'adhésion unanime des États civilisés, il faut que les grandes puissances en prennentrinitiative, qu'elles tiennent elles-mêmes une conférence préparatoire pour faire le recensement de tous les États, qu'elles arrêtent la nature des p ouvoirs conférés aux représentants, diplomates, jurisconsultes ou magistrats délégués par toutes les nations; qu'elles dressent à l'avance le programme sur lequel porteront les délibérations et la nomenclature de tous les documents propres à les rendre utiles. Pour donner une direction sûre aux recherches nationales des États désignés comme de-