CHAPITRE V

DE LA RÉCIPROCITÉ DANS l'exTRADITION.

Sommaire. — Du principe de la réciprocité. — Son origine. — Son utilité pour développer Textraditioa. — Sa déchéance h mesure que Textradilion progresse. — Nécessite de le répudier. — Maintenu dans le projet de loi français, il est attaqué de toutes parts par la doctrine.

Avant d'aborder Texamen des règles générales admises par le droit des gens en matière d'extradition, il y a lieu de se demander si le droit d'extradition ne peut être établi que par une convention synallagmatique imposant aux puissances contractantes l'obligation réciproque d'accorder la reddition des individus réfugiés sur leur territoire ou bien s'il peut résulter d'une obligation unilatérale. Si, en d'autres termes la réciprocité est une condition essentielle du contrat. Si la question est résolue négativement, il en résultera que le droit d'extradition au lieu d'être réglé nécessairement par des traités internationaux joourra Vêtre par la législation pénale de chaque État, Nous entendons ici par réciprocité uniquement l'obligation générale qui serait contractée par chaque État de livrer les réfugiés, sans nous préoccuper d'autres conditions accessoires qui peuvent être également stipulées à charge de réciprocité ; telle est par exemple celle suivant laquelle l'intervention

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d'un État pour assurer la répression d'un délit commis sur le territoire d'un autre État ne serait légitime que si ce délit tombe sous le coup de la loi pénale des deux puissances. Cette seconde face du principe de la réciprocité sera examinée au chapitre relatif aux actes qui peuvent donner lieu à Textradition.

Userait injuste de méconnaître les services rendus à la justice sociale par le principe de la réciprocité adopté au XVIIP siècle ou précédemment comme base des relations internationales; il faut donc lui payer le même tribut de reconnaissance qu'à la diplomatie. A l'origine, lorsqueles peuples étaient séparés par un égoïsme absolu ; lorsque le droit d'asile était considéré comme un devoir de la souveraineté et que la France proclamait cette maxime célèbre : « Fii liber quisquis solum Gallias cum asyli vice contigerit, » un conçoit que toute puissance qui prétendait sa sécurité intéressée à mettre la main sur un criminel de lèse-majeslé dont elle redoutait les trames et les complots sur un territoire ami ou ennemi, fit luire aux yeux du souverain auprès duquel elle sollicitait la reddition du coupable la promesse de lui rendre un ser\4ce pareil si un rebelle menaçant son trône se réfugiait à l'avenir dans ses propres Etats. A aucun prix un prince ne se serait départi d'un des privilèges par lesquels s'affirmait ouvertement sa puissance, s'il ne se fût justifié aux yeux de ses sujets et des nations voisines par l'intérêt qu'il avait lui-même à obtenir des États requérants l'abandon du môme privilège, alors surtout que ce privilège était considéré comme un devoir. Le prestige de son trône exigeait qu'il ne parût céder ni à la menace ni à la force. L'honneur commandait qu'il ne sacrifiât le« réfugiés ni à l'amitié ni à l'offre d'une alliance avantageuse. Il était enfermé dans celte alternative cruelle d'être accusé de trahison ou de lâcheté. L'intérêt réciproque le pouvait seul justifier. L'intérêt réciproque des princes à se livrer leurs ennemis leur servit donc à battre en brèche le droit d'asile comme il avait servi à régler toutes les relations internationales. De même qu'ils

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avaient fait des traités de commerce pour cimenter la paix ou bien des traités offensifs ou défensifs pour la guerre dans lesquels ils stipulaient une assistance mutuelle ou proportionnée à leurs forces, de même soit par des négociations isolées, soîtpardes conventions générales, ils s'assurèrent un secours réciproque contre les malfaiteurs et les brigands qui désolaient leur territoire ou contre les déserteurs qui fuyaient leur drapeau.

A Theure qu'il est, la réciprocité est encore considérée comme la base sacrée sur laquelle repose le droit d'extradition, puisque à part certains cas isolés, cette institution est exclusivement soumise au régime conventionnel. Elle apparaît en outre à la plupart des esprits comme une condition sans laquelle une nation ne pourrait proclamer dans ses lois le droit d'extradition sans s'exposer à jouer un rôle abaissé, par la raison qu'elle ne serait point sûre que le pays dont elle favoriserait le droit de répression ne répondrait pas à ce bienfait par l'ingratitude en protégeant ses malfaiteurs réfugiés, au lieu de les lui livrer en échange, ainsi que l'intérêt, la raison et la justice le commandent. M Dans les questions d'extradition, dit M. Billot, plus encore que dans toute autre, une exacte réciprocité est labase des relations internationales. Jamais un État ne consentirait à accorder des extraditions à une puissance qui refuserait de son côté de restituer les malfaiteurs étrangers réfugiés sur son territoire. On a vu par exemple, en 1865, la France dénoncer le traité d'extradition qui la liait à l'Angleterre parce que la réciprocité n'était pas obtenue de cette puissance. Chaque peuple a donc intérêt, pour s'assurer la réciprocité de la part des autres pays, à autoriser les extraditions qui lui sont demandées. »

Divers États ont fait de l'extradition l'objet de lois spéciales. Mais leur but a été uniquement de poser les règles générales auxquelles désormais les instruments diplomatiques se devraient conformer. L'exposé des motifs du projet de loi français fait connaître en ces termes le but de la loi :

« Les principes sur lesquels vepose' rextradùton sont

désonnais hoj'S de conteste. Tous les peuples civilisés reconnaissent que le droit d'asile, qui se comprenait en un temps où chaque nation vivait isolée, ne doit plus assurer Vimpunité du fugitif accusé d'un crime de droit commun. Aujourd'hui tous les gouvernements consentent, sous certaines conditions, à livrer les accusés à la justice compétente.

» La France qui, la première, au siècle dernier, avait frayé la route, ne peut demeurer en arrière dans une voie de progrès. Il lui appartient de se* maintenir à son rang. Déjà plusieurs législations ont réglementé Textradition. Non contentes de soumettre cette matière à une série de dispositions tirées [des traités en vigueur, et n'ayant d'autre sanction que le droit des gens, elles ont voulu que les usages fussent soumis à la pratique uniforme d'une loi réglant les conditions et les procédés de l'extradition. Il a paru que le moment était venu d'inscrire dans nos lois un ensemble de principes et de garanties qui feraient connaître aux gouvernements étrangers les règles qui nous guident, et qui laisseraient pénétrer les regards de la justice en une matière placée jusqu'ici dans les attributions exclusives du pouvoir exécutif. »

Comme on le voit, ce projet de loi ne se propose pas d'innover, mais simplement de codifier les règles éparses dans les traités et dont l'expérience a démontré la sagesse et l'utilité. Aussi fait-il de la réciprocité absolue la pierre angulaire de l'édifice légal qu'il veut élever. « L'extradition des malfaiteurs, dit l'exposé des motifs, est dominée par le principe de la réciprocité. » Dans le sein de la commission du Sénat, un éloquent orateur, M. de Venlavon, a cependant fait entendre des protestations contre la théorie de la réciprocité. Malheureusement elles ne sont pas arrivées jusqu'à nous et la mort ayant fermé les lèvres de l'honorable sénateur, la reforme que nous allons solliciter a perdu un de ses défenseurs les plus autorisés. ^

Nous ne connaissons l'attaque que par la défense qu*y a oppoi^ée le rapporteur de la commission devant le Sénat.

L'honorable M. Bertauld a dit : « Un savant jurisconsulte, membre de la commission, l'honorable M. de Venlavon, a demandé la suppression de la condition de réciprocité imposée aux puissances qui réclament du gouvernement français l'extradition des agents dont elles ont intérêt à réprimer les infractions. Dans la pensée de notre collègue, la France donnerait un bel exemple du sincère désir qui l'anime d'assurer l'expiation de tous les crimes contre l'ordre général des sociétés, en quelque lieu que les crimes se produisent. Il a indiqué comme précédent l'abolition sans condition de réciprocité du droit d'aubaine, abolition dont la France avait pris l'initiative, initiative glorieuse que les autres nations ont spontanément suivie, en effaçant cette souillure du droit européen. La commission n'a pas hésité à reconnaître que l'inspiration à laquelle obéissait notre collègue était d'une grande élévation. Cependant elle n'a pas cru devoir accueillir sa proposition. La renonciation à la réciprocité serait dangereuse, et la justice ne la commande pas. Elle serait dangereuse car elle enlèverait à la France un moyen efficace d'assurer l'autorité de ses lois contre ceux qui se déroberaient parla fuite à l'application de leurs sanctions pénales. La justice ne commande pas cette renonciation, parce que la condition à laquelle la France subordonne la concession de l'extradition n'a rien que d'équitable et qu'elle ne froisse aucun intérêt légitime. La France n'a pas le devoir de se faire l'auxiliaire du pouvoir répressif des souverainetés qui lui refusent leur concours pour la répression des crimes commis sur son territoire. La générosité à laquelle la proposition fait appel serait une générosité contraire aux devoirs de la souveraineté française envers la France, exposée à des refus d'extradition qui paralyseraient 'trop souvent ses juridictions pénales et les convaincraient d'impuissance. La commission a été d'avis que l'analogie entre la suppression du droit d'aubaine et la suppression de la réciprocité comme condition de l'extradition n'était pas suffisamment justifiée. L'exercice du droit d'aubaine, au point de vue

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de la raison, était un acte de spoliation ou du moins de violence contre le droit de propriété et les droits de la famille. Le refus conditionnel de l'extradition n'est que l'usage très politique d'une des prérogatives politiques de la souveraineté. »

La concession serait dangereuse, dit M. Berlauld. Mais l'illustre auteur du projet de loi, M. Dufaure, a affirmé dans l'exposé des motifs que nous avons à dessein reproduit « qu'aujourd'hui tous les gouvernements consentent, sous diverses conditions, à livrer les accusés à la justice compétente. » Cet aveu nous suffit. Il est à lui seul la plus éclatante démonstration, non seulement de Tinnocuité de la suppression delà réciprocité, mais encore de l'inutilité de ce principe. En effet, si malgré les entraves apportées à l'exercice de l'extradition par les exigences rigoureuses de la réciprocité, les rapports internationaux de la France qui, en 1830, n'existaient qu'avec les États limitrophes, embrassent aujourd'hui le monde entier, il n'est pas à supposer que les nations qui se sont liéesjavec cet État par des traités veuillent suspendre tout à coup Texercice d'un droit qui leur est avantageux, par cela seul que la France aurait pris l'initiative d'une réforme dont le caractère généreux est reconnu môme par ses adversaires. A moins d'admettre, ce qui est une hypothèse absurde, que, dans tous les traités intervenus, la France seule avait intérêt à contracter ; qu'elle a usé de violence ou de dol pour imposer aux autres États une obligation qui n'était avantageuse qu'à elle-même ; ou bien que l'habileté de ses négociateurs a fait naître dans l'esprit des diplomates étrangers des illusions que l'expérience a fait évanouir ; que ces nations n'ont pas eu assez d'indépendance dans leurs rapports avec le gouvernement français pour dénoncer des traités dans lesquels elles se seraient imprudemment engagées ; à moins d'admettre, en un mot, que le consentement des contractants a été surpris, il serait plus simple de reconnaître que les conquêtes qu'on pouvait attendre du principe de la réciprocité sont définitives parce qu'elles

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portent sur un droit que la conscience universelle a consacré. Les rapports entre les peuples sont devenus si faciles, si fréquents, que l'extradition n'est plus seulement une institution avantageuse, mais qu'elle est aussi nécessaire que la justice elle-même Aussi, bien que les législateurs veuillent s'en tenir aux anciennes pratiques et aux théories surannées pour perpétuer les entraves qui jusqu'ici ont étouffé la libre expansion de ce droit, dans la crainte, les uns qu'on ne réponde pas à leur appel par des concessions identiques, les autres qu'on ne rende l'extradition trop facile et qu'elle ne serve d'instrument de persécution et de vengeance aux gouvernants, le droit de répression sociale sMmpose trop impérieusement aux peuples depuis que leurs frontières sont abaissées, pour qu'en dépit de tous les efforts, l'extradition n'accomplisse pas son évolution complète parmi tous les peuples civilisés. Il n'est pas un seul jurisconsulte ou un seul publiciste ayant étudié l'extradition qui ne soit forcé de reconnaître ses transformations successives dans le passé et celles qui l'attendent dans l'avenir. C'est qu'en effet son développement a si exactement concordé avec l'essor merveilleux imprimé aux relations internationales par la découverte de la vapeur et de l'électricité que jamais ne s'est mieux vérifiée la définition de Montesquieu que « les lois, dans la signification la plus étendue de ce mot, sont les rapports nécessaires qui dérivent de la nature des choses * ».

L'abolition du principe de la réciprocité n'est pas seulement avantageuse puisque le droit d'extradition poursuivra sa marche ascendante vers sa confusion absolue avec la vindicte universelle, mais elle est en outre commandée, si l'on s'en rapporte à la définition de Montesquieu, par la liberté avec laquelle chaque peuple doit pouvoir régler la réclamation de ses malfaiteurs et la reddition des malfaiteurs étrangers suivant les exigences de sa sécurité et le caractère de ses institutions. De l'exposé qu'a fait un

i. Esprit des lois, chap. lo^.

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publiciste émînent des causes du conflit qui s'est élevé en . 1865 entre la France et l'Angleterre, cette nécessité ressort clairement. M. Prévost-Paradol a, en eff'et, démontré que la division entre les deux gouvernements devait principalement être attribuée à l'obstination avec laquelle la France avait voulu plier l'Angleterre à une réciprocité tellement exacte qu'elle eût blessé ses traditions, ses mœurs et ses lois. Bien que cet écrivain n'ait point accepté sans réserves l'influence que l'idée de la solidarité des peuples devait exercer sur l'extradition, il nous a paru que tout en voulant isoler la question des régions quelque peu idéales de la philanthropie pour la restreindre dans celles de la réalité, il avait fourni à notre théorie le concours précieux d'une discussion d'autant plus impartiale qu'elle ne visait même pas directement le principe de la réciprocité. « Deux intérêts, a-t-il dit, sont à concilier dans la réglementation du droit d'extradition. D'une part la moralité et le bien-être de la société humaine sont intéressés à ce qu'il ne suffise pas au coupable de franchir une frontière pour trouver contre la justice des hommes un inviolable asile, et à ce point de vue on peut se croire en droit de soutenir que le plus ou moins de facilité que s'accordent mutuellement les peuples pour l'extradition des accusés est un signe de leur civilisation même ; mais d'autre part il n'importe guère moins à la sûreté et à la dignité de la société humaine que l'étranger réfugié ou simplement établi chez un peuple ne soit point privé de cet asile ou de ce séjour ni rejeté de cette hospitalité sans une juste cause, et à ce point de vue on peut drre encore que la civilisation d'un peuple se mesure aux garanties dont il^ entoure sur son territoire la liberté et la sécurité de l'étranger. » «Le but véritable de la civilisation, poursuit l'auteur, est donc d'éviter le dommage et la honte qui résultent de l'un et l'autre écueil et de trouver un terme convenablef entre la trop grande difQculté et la trop grande facilité de l'extradition de l'étranger. Or cette mesure doit varier selon la situation légale qu'un peuple fait à l'étranger dans son sein* L'extradition rencon-

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trera peu d'obstacles là où la liberté et la sécurité de l'étranger sont abandonnées à la discrétion du pouvoir ; elle s'obtiendra avec peine au contraire là où la loi accorde à l'étranger des garanties sérieuses de liberté ^et de sécurité. Or la condition légale de Tét ranger est elle-même en relation directe avec celle des citoyens,et généralement la quantité de liberté et de sécurité aisurée par chaque État aux résidents étrangers correspond exactement aux garanties par lesquelles cet État protège les droits de ses propres citoyens. 11 suffît d'avoir saisi ces vérités si simples pour comprendre aussitôt combien est chimérique la prétention aujourd'hui à la mode d'établir, au milieu de cette variété inévitable et tenant à la nature des choses, une règle générale ou une procédure commune en matière d'extradition et combien même il est injuste et impraticable d'exiger d'un peuple telle ou telle facilité en cette matière par la raison qu'on la lui accorde soi-même sans balancer. Parler de la sorte c'est oublier qu'un traité d'extradition ne peut être chez aucun peuple un acte à part, isolé et indépendant de sa vie générale, qu'il doit être dans un certain accord avec l'ensemble de sa constitution intérieure, avec la situation légale qu'il a faite à l'étranger, avec la condition même du citoyen, avec une foule d'éléments qui font partie de son existence et qui tiennent pour ainsi dire à ses entrailles. // s'ensuit nécessairement qu'à moins d'être conclu entre deux Etats qui ont les mêmes lois et la même procédure criminelle, comme l'Angleterre et les États-Unis, les. traites d^ extradition ne peuvent être fondés, comme le sont les traités de commerce, sur le principe d'une complète égalité et qu'on ne peut réclamer d'un contractant telles ou telles facilités par cela seul qu'on les lui accorde ou plutôt qu'on les lui offre soi-même. 11 dépend en effet des États de s'entendre pour abaisser d'un commun accord le droit d'importation prélevé sur le vin ou sur les métaux, mais il ne dépend pas d'eux d'abaisser d'un trait de plume le niveau de la situation légale de l'étranger afin de suivre le voisin jusqu'ali point où il lui a plu de descendre. Le roi de Dahomey par exem-

pie ne ferait aucune difûcullé de livrer sans forme de procès h la reine d'Angleterre tout sujet anglais établi ou réfugié sur son territoire ; serait-il fondé à réclamer en conséquence de la reine d'Angleterre la même facilité pour l'extradition de ses propres sujets ? C'est pourtant faire un raisonnement de ce genre que de dire à son voisin, quel qu'il soit : « Je vous offre telles facilités pour l'extradition de vos nationaux, vous êtes tenu de m'accorder les mêmes facilités en retour *. »

Toute l'économie des statuts de l'extradition ne peut donc manquer de dépendre de la situation légale faite aux résidents étrangers. Ainsi, tandis que la loi franrjaise met l'étranger, quel qu'il soit, à la discrétion de l'autorité administrative qui peut le faire conduire à la frontière en vertu d*un arrêté d'expulsion et le^déférer aux tribunaux s'il enfreint J'arrête, la loi anglaise lui accorde les mêmes garanties qu'aux citoj^ens. Il ne peut donc être arrêté ou détenu qu'avec les mêmes formalités et les mômes indices que s'il était sujet de la Grande-Bretagne. Aussi en France l'extradition est-elle une affaire d'administration, tandis qu'en Angleterre elle est une afTairede justice. La convention de 1843 tient compte de cette différence et il semble que la plus grande harmonie eût dû présider à son interprétation si chacune des parties contractantes n'avait voulu faire prédominer exclusivement ses préoccupations personnelles. Or M. Prévost-Paradol reproche au gouvernement français d'avoir sans cesse voulu considérer le gouvernement anglais comme tenu d'obliger ses propres juges à considérer le mandat d'arrêt comme un indice suffisant de la culpabilité de l'individu réclamé, tandis que l'Angleterre n'entendait nullement subordonner son action aux réquisitions de la justice française, mais, apprécier par elle-même, en s'en rapportant à ses magistrats, Ja force probante des charges qui pesaient sur l'accusé pour ne faire plier les règles protectrices du droit d'asile qu'après