DU MUNICIPE ET DE SES PROPRIÉTÉS

Le îriunicipe antique, dit le savant M. Guérard (1), rappelle la cité, comme la commune du moyen âge rappelle le fief. On y voit non des serfs, des mercenaires soulevés par la misère, mus uniquement par les intérêts matériels, rachetant par des abonnements injurieux à leur dignité morale, les premières nécessités de la vie, mais des citoyens libres exerçant dans toute leur plénitude des droits naturels, ne supportant que les charges de l'Etat qu'ils ont consenties, ne devant pas d'autres services que des services publics.

Cité, république, peuple, municipe, tous ces mots, synonymes dans la langue de l'antiquité, expriment une même pensée, celle d'une multitude d'hommes associés sous l'empire d'un droit qu'ils ont consenti en vue de l'utilité commune (2) .

Le principe municipal repose, comme le terme municeps, muneris particeps, l'indique, sur la participation aux mêmes droits et aux mêmes charges de familles établies à demeure fixe dans un même lieu, qui confient à des magistrats temporaires la représentation et la direction de leurs intérêts, communs.

Ce principe est complexe, il consiste dans le droit de nommer les représentants de la cité, et de gérer librement,

(1) Polyptigue (flrminon, prolégomènes, p. 107.

(2) Est populus non omnis hominum cœtus quoquo modo congregatus, sed cœ'us multitudirris juris consensu et utititatis communione sociatus (Cic. de llep. 1,25).

par eux et par les assemblées générales, les affaires publiques ; la loi positive règle ce droit, mais ne le crée pas.

La même cause, dit Domat, qui a réuni les hommes en société pour subvenir aux besoins de chacun par le concours et l'assistance de beaucoup d'autres, a produit les premières sociétés des villages, bourgs et villes. Nous lisons dans les Ecritures saintes que du sel fut répandu sur la terre où s'étaient élevées des villes. Pausanias et Thucydide ont décrit la création spontanée des villes grecques et Tite-Live nous montre les fondateurs des colonies romaines traçant, vêtus de pourpre, avec un sillon de charrue au soc d'airain et en invoquant les dieux indigètes, la circonférence des villes nouvelles (1) .

Le municipe, constitué dans ses conditions naturelles, est la plus parfaite des unités élémentaires politiques.

Son caractère principal et indestructible, c'est son union indissoluble avec la terre sur laquelle il s'est formé, et avec la grande association politique dont il fait partie comme l'espèce du genre. De ce caractère principal dérivent tous les autres, qui sont secondaires et accessoires.

1° Il n'est pas possible d'habiter une terre sans comprendre que la cohabitation avec les autres citoyens engendre des rapports nécessaires avec eux, et sans incliner à faire partie de l'association réunie dans le but de les régler. De là la tendance perpétuelle de tous les habitants à vivre ensemble dans le municipe.

Réciproquement, il n'est pas possible qu'une association, réunie pour satisfaire les besoins nés de la cohabitation, n'aspire pas à attirer dans son sein tous ceux qui participent à ces besoins : de là la tendance perpétuelle du mu-

(1) Voyez une dissertation de M. Blanchard dans les Mémoires de C Académie des Inscriptions, t. IIJ.

nicipe à embrasser sans distinction tous les habitants.

Le municipe approche d'autant plus de la perfection qu'il exclut moins d'habitants. L'universalité est l'un de ses éléments essentiels.

On ne doit donc considérer comme parfaitement conforme à la nature des choses, ni le municipe grec ou italien de la haute antiquité, composé de patriciens entourés d'une foule innombrable de clients et d'esclaves impatients du joug qui pèse sur eux, ni le municipe du moyen âge où domine le baron entouré de serfs attachés à la glèbe. Mais le patriciat et le fief ont été des transitions nécessaires à un ordre de choses clans lequel, malgré les obstacles qui semblaient s'opposer d'une manière invincible à la réintégration dans le sein du municipe des éléments qui en étaient exclus, une représentation d'abord fictive et incomplète a fini par amener une représentation réelle et complète, et par suite une police de la cité capable de satisfaire à X universalité des intérêts.

Ce n'est pas que l'universalité des habitants du municipe doive nécessairement concourir à l'élection des représentants de la cité. L'histoire nous prouve que trois systèmes ont été en vigueur pour la composition de la représentation municipale. Tantôt l'État a choisi, tantôt les habitants ont élu, tantôt le sort a décidé. Aucune cle ces trois formes n'est en contradiction avec l'essence du principe municipal. Quoique l'élection soit assurément de beaucoup la plus conforme au but de l'association, elle n'est pas toujours le meilleur moyen d'assurer ses prérogatives respectivement à l'Etat, comme on peut s'en convaincre en comparant le régime municipal français, où elle a été en vigueur, avec celui de l'Italie, où les représentants du municipe ont été souvent désignés par le sort ou par le gouvernement. Les formes de l'élection peuvent également varier, sans que le

caractère essentiel de Y universalité soit enlevé aumunicipe.

2° Un second caractère du municipe, c'est la perpétuité de son principe au sein de ses formes variables. La cohabitation permanente dans un même lieu crée des besoins et des rapports tellement nécessaires que l'association qui en résulte est indestructible, quelles que soient les altérations produites par les révolutions politiques intérieures ou par les invasions étrangères. Les communes antiques de la Grèce et de l'Italie, une fois ouvertes à la plèbe émancipée, usurpèrent presque toutes les fonctions réservées à l'État dans l'enceinte de leur territoire. Le culte, la justice, l'armée, le trésor public, la loi elle-même tombèrent, comme la police locale et édilitienne, dans les mains des chefs des municipes, et l'État ne fut plus qu'une confédération de cités. A ce principe d'anarchie succéda plus tard, par une réaction inévitable, un despotisme tel qu'au moment de l'invasion des barbares les municipes, malgré leurs apparences d'autonomie, étaient devenus des instruments de tyrannie et d'exactions fiscales. Ces deux excès en sens inverses, par l'effet desquels le régime municipal fut si profondément dénaturé, n'ontpas empêché que le germe de cette institution précieuse, conservé en Italie, en Espagne et dans les provinces romaines de la France sous la domination des Francs et des Lombards, comme il l'a été dans la Grèce osmane, dans l'Inde mongole, dans le Mexique espagnol, ne se soit conservé et développé à l'insu et même contre le gré des conquérants et des seigneurs qui, dans l'affranchissement des esclaves et des serfs, cherchaient surtout un moyen de faire cultiver leurs terres et de percevoir des impôts, et qui sont devenus par là les instruments de la fusion providentielle de la civilisation romaine et de la civilisation germanique.

3° L'égalité et la concorde entre les membres du muni-

cipe sont les conséquences naturelles de la satisfaction donnée par cette institution à l'universalité des intérêts et de la perpétuité de son principe.

L'égalité dont il s'agit n'est pas l'égalité politique et sociale qui se rapporte à la composition de l'État, à la distribution des richesses, à l'exercice des droits de citoyen ; c'est l'égalité relative au but spécial de l'association municipale, c'est celle qui consiste en la jouissance accessible à chacun des avantages de l'association dans un sens conforme à sa position ; de sorte que le chef de l'État lui-même contribue aux charges municipales pour avoir droit aux chemins, aux eaux, à toutes les choses du domaine public municipal, et pour profiter des institutions d'édilité, d'éducation, de salubrité publique, etc.

Que si en effet le privilège, quant à la jouissance des avantages locaux, vient à s'introduire dans le municipe, aussitôt s'engage une lutte intestine , et si l'égalité n'est pas rétablie, l'association est atteinte au cœur et est toujours en danger de mort. C'est ce que démontre en Angleterre et en France l'étude attentive du municipe féodal où s'établit sur les communes avilies la domination absolue des seigneurs qui , ailleurs , en Italie par exemple , furent contraints de transiger en laissant aux communes l'indépendance de leur vie intérieure, et en ne se réservant que la haute main sur leur administration et la direction des affaires extérieures de l'État. Cette égalité relative est tellement nécessaire à la vie civile et sociale du municipe que le christianisme lui-même ne put pas, sans son secours, affranchir les serfs et fonder des institutions libérales.

L'association communale se divise d'elle-même en petites associations qu'inspire le désir d'atteindre avec le secours de ses semblables les biens qu'on ne pourrait obtenir par ses seules forces. Plus une association est restreinte,

plus l'homme s'y rattache avec promptitude et spontanéité, parce qu'il en aperçoit plus clairement les avantages. Il subit la nécessité des grandes associations, mais il a pour les petites une inclination naturelle. C'est là une des mille manifestations de la loi en vertu de laquelle l'homme, faisant de sa personnalité le centre de l'univers, préfère les rapports immédiats aux rapports médiats qu'il ne connaît et n'apprécie que par le moyen des premiers.

L'habitude de la vie commune engendre d'ailleurs Yamitié, sentiment non moins nécessaire que celui de la justice, et plus favorable encore à la paix et à l'union des hommes. Car la justice sévère, inflexible, engendre souvent le ressentiment; l'amitié plus souple relâche delà rigueur du droit, se prête aux caractères et va jusqu'à rendre les loisinutiles. De là les ligues et les confréries fondées dans les villes de la Grèce ; de là les associations professionnelles de Rome, et ces autres sociétés appelées sodalit ia qui n'avaient d'autres liens que la fréquentation et l'amitié que la table entretient : de là les agapes et le baiser de paix des premiers chrétiens, symbole et gage d'amitié dont nous avons conservé l'usage.

La fraternité est en quelque sorte l'âme de la vie de la commune et de toutes les associations secondaires qui s'y rattachent. Nous n'en citerons qu'un exemple emprunté à un pays de l'Europe où la vie communale a une grande puissance : « Dans chaque ville ou bourgade de la Suisse, dit un écrivain (1) , chaque espèce de profession a sa maison commune où elle s'assemble pour les festins communs. Les querelles, les procès s'y vident à l'amiable. On dit que la sentence s'écrit avec de la craie sur la table desservie. Si la bonne foi, compagne de l'amitié, s'y trouve, elle donne

<i) Des corps politiques, liv. V, chap. m, p. 10.

plus de force à ces frêles caractères que n'en ont ceux que nous traçons avec l'encre sur le parchemin. »

Ce n'est pas que dans la commune, comme dans la famille elle-même, des discordes ne puissent naître. Sur le plus petit comme sur le plus vaste théâtre, l'ambition, la cupidité, la haine, l'envie, trouvent leur place; l'antagonisme de ceux qui possèdent et de ceux qui ne possèdent pas, les coalitions, les partis religieux et politiques, les pièges tendus par les sycophantes au peuple crédule et ignorant, toutes ces causes et d'autres encore peuvent altérer, surtout dans de grandes crises sociales, l'harmonie des membres de la famille communale ; mais ces causes de corruption sont occasionnelles et transitoires plutôt qu'essentielles et permanentes. L'identité des intérêts, les rapports de bon voisinage, la similitude des sentiments, tout ce qui tend à perpétuer la cité, sert de contre-poids aux passions mauvaises, et les bons rapports finissent par se rétablir.

k° L'esprit de cité a subi des modifications bien profondes depuis le patriarcat des premiers âges jusqu'à nos jours ; mais ce qui, malgré les différences des lieux, des temps, des lois générales, subsiste inaltérable, c'est que, dans les populations attachées aux traditions et au sol, régnent l'amour de l'ordre et de la paix, l'habitude du travail, le sentiment de la liberté et de la dignité personnelle, uni au respect du droit et de la justice, à l'honneur, au sentiment de la fraternité, tandis que les populations nomades sont des foyers d'oisiveté, de corruption et de troubles.

5° Les mœurs privées que développe l'esprit de famille et de cité sont la véritable source des mœurs publiques.

« C'est par la petite patrie, disait l'illustre Portalis devant le Conseil d'État de l'Empire, que l'on s'attache à la grande. » — « Le patriotisme qui naît des localités, écrivait Benjamin Constant à une époque où les abus de la centrali-

sation ne nous avaient pas encore conduits jusqu'aux frontières du communisme, ce patriotisme est aujourd'hui le seul véritable. Il faut attacher les hommes aux lieux qui leur présentent des habitudes et des souvenirs ; et pour atteindre ce but, il faut leur accorder dans leurs domiciles, au sein de leurs communes, autant de bien-être et d'importance politique qu'on peut le faire sans blesser l'intérêt général. »

Le respect de la loi, l'esprit de la vraie liberté, l'amour de la patrie, toutes ces vertus s'allient, se soutiennent les unes par les autres et toutes ont, en quelque sorte, leurs fondements dans la cité. C'est là que s'acquièrent les sentiments, que se développent les rapports, que se recrute la force nécessaire pour s'élever du particulier au général.

Les sources secrètes du patriotisme se cachent de préférence dans l'unité élémentaire, où naît et se développe le germe de cette communauté de vues et de sentiments, qui lie le passé au présent et qui constitue le moi perpétuel des nations. Le triple lien qui résulte de la communauté des mœurs, des traditions et des intérêts, rattache la famille à l'État. Ceux qui croient à l'antagonisme de l'esprit de localité et de l'esprit national commettent une grave erreur. La commune est l'école élémentaire delà vie publique. Là se nourrissent et se fortifient les idées de patrie, de droit, de cité inaliénable, de concours du peuple à l'action du gouvernement, de communauté d'intérêts entre les sujets, d'aptitude des particuliers à s' occuper de la chose publique, d'indépendance nationale. Partout, au contraire, où manque l'élément municipal, le lien national se relâche et le patriotisme succombe. La Pologne a péri malgré le dévouement héroïque de sa noblesse, et c'est en vain que les Hongrois s'agitent pour réunir en un seul corps de nation les peuples qui vivent dans l'unité d'une famille semi-féodale,

sous la puissance d'un chef magyare. Ce qui a manqué à la Pologne comme à la Hongrie, c'est le concours à l'œuvre nationale d'un peuple fortement uni par le lien municipal. L'histoire nous montre de nombreux exemples de peuples conquérants qui ont favorisé les institutions communales dans l'unique but de faciliter et d'assurer la police générale et la perception des impôts. C'est ce qu'ont fait les Ottomans en Grèce, les mahométans dans l'Inde, les Espagnols dans le Mexique, les Francs dans les Gaules, les Lombards en Italie. Qu'est-il arrivé? Les institutions communales sont devenues, dans les mains des vainqueurs, un instrument énergique de gouvernement ; mais elles ont conservé intacte la nationalité des vaincus, malgré leur condition misérable. Dans ces humbles associations s'est renfermée la vie politique du peuple vaincu tout entière, s'est conservé le dépôt des traditions, s'est organisée secrètement une résistance perpétuelle contre le vainqueur, et se sont préparées de nouvelles destinées. La nation s'y est recomposée, et a reconquis par degrés son double droit de cité et de nationalité. La commune a une puissance énorme d'unification en ce qu'elle tend à réunir en un seul faisceau tous les éléments constitutifs de la nationalité.

La commune prête à l'État l'appui d'une force morale qui n'a d'autres limites que celles qui résultent du consentement et delà coopération de tous, et dont la force matérielle ne doit être que le complément. L'état social le plus parfait serait celui dans lequel le pouvoir central n'aurait d'autre force que celle qu'il puiserait dans l'assentiment de la cité. Les gouvernements qui approchent le plus de la perfection sont ceux où l'on gouverne le moins par la force, le plus parles mœurs.

6° Les libertés municipales s'allient merveilleusement avec le christianisme, car l'Eglise veut l'unité dans la va-

riété : Adstitit regina circumdala varietate (Ps. xliv); la commune et la paroisse sont sœurs, et l'autorité morale des ministres de la religion et des chefs de famille représentants de la cité concertant librement leurs efforts, en vue de l'utilité générale, exerce sur le bien-être et la moralité des populations une influence meilleure qu'un pouvoir uniquement appuyé sur la force matérielle.

7° Dès que la commune est constituée, Impropriété communale s'établit nécessairement. Tout être moral, tout corps, toute communauté d'habitants doit, àl'exemple de la famille, pourvoir à son existence par le travail, et jouir nécessairement de la triple faculté d'acquérir, de posséder, d'aliéner, et par suite d'établir des impôts et de contracter des emprunts pour les besoins de son administration ; c'est là un droit naturel que la loi civile peut limiter, réglementer, mais non détruire, et qui est la véritable source de la propriété collective.

Entre les particuliers et les corps ou communautés il n'y a qu'une différence quant au droit de propriété ; c'est que ce droit, illimité pour les premiers au point de leur permettre d'user et d'abuser de la chose, a pour limite dans les seconds les droits des futures générations. De là l'incapacité d'aliéner d'une manière absolue et la qualification de gens de mainmorte , énergiquement expressive de cette incapacité dans les corps et communautés dont l'existence se perpétue par la subrogation toujours successive des personnes qui les composent ou les administrent.

Ainsi le pâturage, la terre culte, l'église, le presbytère, l'école, l'hospice, toutes les propriétés rurales et urbaines de la commune sont aussi sacrées que les propriétés individuelles soit pour l'État, soit pour les administrateurs des communes.

La propriété privée obtient dans le municipe les mêmes

garanties que la propriété commune. D'un côté, l'association des propriétaires protège leur droit contre les convoitises des non-propriétaires ; de l'autre, les passions de chaque propriétaire sont contenues par la crainte de perdre sa propriété. Une alliance naturelle se forme d'ailleurs entre la propriété et la famille, en ce que la continuation du père dans les enfants fait participer ceux-ci à la propriété paternelle perpétuée par la succession. De là un nouveau stimulant à la production, une nouvelle garantie à la richesse, de nouveaux fondements à la cité. Celui qui n'a rien envie d'abord la propriété dont il est privé ; mais il use delà liberté du travail et du commerce pour acquérir ce que les autres possèdent. De là des rapports avantageux et des sentiments de modération réciproques entre ceux qui ont et ceux qui n'ont pas; de là l'idée de l'utilité universelle de la propriété qui devient ainsi le pivot de la cité, s'idenfiant avec toutes ses formes, animant tous ses mouvements, dominant les esprits et les cœurs des pauvres qui espèrent acquérir, des riches qui veulent conserver, donnant un but à l'action de tous et contenant les passions de chacun par le double frein de la crainte et de l'espérance.

Du respect de la propriété naissent à leur tour les idées de légalité, de droit, de justice, et les sentiments moraux que ces idées développent. La cité se fonde sur ces principes, elle se gouverne par les mœurs et par le sentiment de l'honneur. Sous les yeux de ses proches et de ses voisins on devient meilleur : tout y rappelle au devoir, tout y commande le respect des autres et de soi-même. La discipline intérieure de la famille et de la commune tient lieu de police, et la crainte de l'infamie est un ressort plus puissant que celle des peines matérielles. Ce ressort moral s'affaiblit loin de la terre natale et du foyer domestique. Débarrassé d'une censure salutaire, on se livre à ses mauvais

penchants avec plus de facilité ; le cœur se déprave, l'esprit se trouble, et la pente insensible qui conduit du vice au crime est rapidement parcourue.

Ramenez dans leurs villages les existences déclassées qui pullulent dans les grandes villes, et vous aurez beaucoup fait pour leur régénération morale.

8° La commune, être collectif, a besoin, pour vivre conformément à sa nature, convenienter naturœ, comme dit Vatel, du secours journalier des membres qui la composent, et elle ne pourrait pas l'obtenir si leurs sentiments n'étaient pas empreints d'un caractère commun et n'avaient pas le même but, les mêmes tendances.

Un individu ne peut pas, sans l'appui de ces jugements d'habitude qui forment le sens commun des peuples, régler sa conduite privée par les seules lumières de sa raison ; à plus forte raison le peuple serait incapable de diriger, sans ce secours, les affaires publiques dont les plus sages et les plus habiles n'ont pas des idées claires et complètes. La cité doit avoir et a, en effet, pour base, un certain fonds d'idées et de sentiments qu'on appelle t opinion publique, et que Mably compare ingénieusement et avec justesse, au lest qui préserve le navire du naufrage, et qui sert de point d'appui et de modérateur à la force d'impulsion. Cette opinion publique, sujette à de si grandes erreurs dans ce qui s'élève au-dessus de la sphère locale, est, au contraire, pleine de sagesse dans tout ce qui touche aux intérêts et aux mœurs de la cité. Elle est la gardienne sévère des vertus domestiques, du droit de propriété, de la religion des tombeaux, nécessités naturelle \ de la vie morale et économique qu'on trouve, selon la temarque de Vico, dans tous les pays et dans tous les temps. Dans la vie communale rien n'est en quelque sorte individuel : sentiments , pensées , mœurs, costumes

même (1) , tout est collectif. N'interrogez pas ailleurs la voix du peuple, elle n'est que là.

La perfection d'un corps politique est sans doute un rêve des gens de bien, beaucoup plus qu'une réalité. Les passions individuelles forment un obstacle perpétuel à l'établissement et au maintien des vrais principes. D'un côté, le souverain et les magistrats inclinent à abuser du pouvoir déposé dans leurs mains; de l'autre, les citoyens préfèrent les avantages présents et spéciaux du désordre aux avantages éloignés et généraux de l'ordre. De là, des coalitions d'intérêts particuliers contre l'intérêt général. De là, la corruption des sources de la vie sociale, tantôt par le souverain qui veut disposer du corps politique comme de sa chose, tantôt par les magistrats qui considèrent leurs attributions comme des droits, non comme des devoirs, et qui applaudissent aux usurpations du souverain quand ils y trouvent la base et la garantie de leurs propres empiétements, tantôt, enfin, par les citoyens qui, pour se soustraire au despotisme qu'ils appréhendent, ont recours à l'insurrection et à la violence. Alors, au lieu d'être deux alliés concourant ensemble au bien général, la commune et l'État deviennent deux ennemis en présence. L'État, abusant de sa force, provoque la résistance illégale de la cité; la guerre s'engage avec ses alternatives de succès et de revers, et toutes les conditions de l'équilibre politique étant livrées au hasard, la constitution devient, selon les chances du combat, tantôt républicaine, tantôt monarchique, tantôt mixte.

(1) Autrefois chaque commune avait en quelque sorte son uniforme. C'était une garantie morale. Le roi de Wurtemberg a essayé de faire revivre les anciens costumes villageois, en accordant une prime aux communes qui les reprendraient.

Les révolutions opérées dans la souveraineté se reproduisent au sein de l'administration générale ; mais ces révolutions qui bouleversent de fond en comble les États où la commune, représentée par un agent du gouvernement, dominée ou protégée, si Ton veut, par un préfet et par un ministre, dépouillée de toute influence directe sur les affaires publiques, n'est plus que l'une des roues administratives et a perdu complètement toute vie propre et indépendante ; ces révolutions n'ébranlent pas la constitution sociale des nations qui possèdent dans leurs institutions locales un boulevard inexpugnable contre toutes les attaques soit du dedans soit du dehors.

Le peuple, réuni et organisé dans ses communes, constitue en quelque sorte le substratum de l'État, et en conserve inaltérables les bases fondamentales. Rien ne l'ébranle de ce qui arrive à la surface ; rien ne peut changer les règles statutaires de la commune : les mariages, les propriétés, les successions, l'industrie locale, le culte, l'instruction, la police, la santé, les rues, les eaux, etc. Les changements produits par les révolutions se restreignent aux rapports généraux de la politique ; et, comme le caractère national et civil d'un peuple s'élabore et se conserve par la vertu des rapports privés et immédiats, la commune est le vrai principe, la base de la nationalité. C'est par les institutions locales que l'Angleterre et l'Allemagne ont toujours triomphé des révolutions politiques ; c'est par les institutions locales que la Suisse a vu, malgré les échecs temporaires de la fortune, son existence nationale traverser les siècles; c'est par les institutions locales que l'Italie a conservé sa nationalité primitive à travers les révolutions, les guerres civiles, les invasions et tous les fléaux de la domination étrangère.

Qu'on ne croie pas que la surcharge des attributions

administratives soit pour le gouvernement de l'Etat un moyen de force. Au contraire cette multiplicité de devoirs qui partage les ministres et leurs agents entre les soins administratifs et les préoccupations politiques, qui les oblige à épuiser en détails d'hygiène, de voirie, etc., la force et l'intelligence qu'ils devraient réserver pour le gouvernement de l'État, cet excès d'attributions, loin de fortifier le pouvoir, l'affaiblit et le déconsidère ; plus le pouvoir central se renfermera dans ses attributions naturelles, plus il sera fort et respecté.