LA SURVEILLANCE ET LA RÉPRESSION

S 1. L'Inspection et les Commissions.

La loi de 1874 a fait de la violation de ses prescriptions des contraventions punies d'amende, pour la recherche et la constatation desquelles elle a institué un système d'inspection, contrôlé par des Commissions. est ce système dont nous nous proposons d'indiquer brièvement l'économie.

L'idée première vient de la loi de 1841, qui avait créé des inspecteurs du travail des enfants, mais sans en fixer le nombre, sans leur assigner de traitement. Bien peu furent nommés, il y en eut moins encore pour remplir sérieusement des fonctions pénibles, nécessitant des frais de déplacement considérables. En vain, le gouvernement s’adressa-t-1] successivement aux inspecteurs primaires en 1850 et aux ingénieurs des mines en 1868 : les uns et les autres avaient déjà des occupations trop absorbantes, de sorte que la loi de 1841 ne

fut, en somme, exécutée presque nulle part.

En effet, les agents chargés de la constatation des délits et des contraventions ordinaires, étaient insuffisants. L'atelier, même le plus vaste et le plus peuplé d'ouvriers, n’est pas un lieu publici les agents en question n'avaient pas le droit d'y pénétrer, hors le cas de flagrant délit.

La loi de 1874 (art. 16) a institué quinze 2nspecleurs divisionnaires et a posé le principe de leur rétribution par l'Etat.

En exécution de cet art. 16, le décret du 15 février 1875 a divisé la France en quinze circonscriptions territoriales. Les inspecteurs sont nommés par décret sur une liste contenant trois noms par emploi vacant et dressée par la Commission supérieure dont nous parlerons plus loin, d’après certaines conditions d'admissibilité énumérées par l’art. 17 de la loi.

Une loi du 16 février 1883, qui a chargé les inspec- {eurs du travail des enfants de l'exécution de la loi de 1849 sur la durée du travail des adultes, a permis au gouvernement d'en augmenter le nombre.

De plus (art. 21) le Conseil général, dans chaque département, peut nommer el rétribuer un inspecteur spécial, investi des mêmes pouvoirs, mais qui « devra « toutefois agir sous la direction de l'inspecteur divi- «sionnaire ». Ajoutons que, pour les travaux souterrains, les gardes-mines peuvent agir comme les inspecleurs pour l'exécution de la loi (art. 18).

Les Commissions locales sünt chargées (art. 29) :

LES LOIS PROTECTRIGES 123 1° de veiller à l'exécution de la loi par des visités que leurs membres font aux ateliers, mais sans pouvoir constater les contraventions qu'ils signaleut seulement aux inspecteurs; — 2° de contrôler le service de l’inspection; — 3° d'adresser au préfet du dlépartement sur l’état du service et l'exécution de la loi des rapports qui sont (ransmis au Ministre et communiqués à la Commission supérieure.

C'est le Conseil général qui détermine le nombre et la composition des Commissions locales ; «il devra en « établir une au moins dans chaque arrondissement ; «il en établira, en outre, dans les principaux centres in- « dustriels où manufacturiers, à où il le jugera nécés- « saire », dit l’art. 21 qui n’a pas été exécuté partout. — Les membres des Commissions locales, au nombre de cinq à sept, sont nommés pour trois ans par le préfet, sur la présentation du Conseil général, rééligibles, et le vœu de la loi est que parmi eux se trouvent Cun «ingénieur de l'Etat où mn ingénieur civil, un inspec- «teur de l'instruction primaire et un ingénieur des « mines, dans les régions minières »:

Il importe de remarquer que les inspecteurs divisionnaires ou départementaux ne sont nullement les subordonnés des Commissions locales qui ne peuvent, officiellement du moins, leur adresser d'observations directes.

Quant à la Commission supérieure établie près du ministre du éommerce, elle est composée de neuf

membres aux fonctions gratuites, nommés par le président de la République. Elle est chargée, aux termes de l'art. 23:

«4° De veiller à l'application uniforme et vigilante « de la loi;

«2° De donner un avis sur les règlements à faire, et « généralement sur les diverses questions Intéressant «les travailleurs protégés ;

«3° Enfin, d'arrêter les listes de présentalion des «candidats pour la nomination des inspecteurs divi- «sionnaires. »

Chaque année, en exécution de l’art. 24, le président de cette Commission fait un rapport général sur l'exécution de la loi qui, présenté au Président de la République, est inséré dans le délai d’un mois au Journal officiel (1).

S2. Constatation des contraventions.

« Les surveillants de l'application de la loi du «19 mai 1874, dit M. Malapert (2), sont en quelque «facon placés en dehors de l'administration propre-

(1) Nous donnerons, dans la 4° partie, des détails sur l'organisalion spéciale que le département de la Seine s’est donnée, en développant en quelque sorte celle de la loi.

(2) Journal des É‘conomistes, novembre 1885.

LES LOIS PROTECTRICES 125 «ment dite. Is ont leur vie propre, et les délégués du «gouvernement semblent n'intervenir que pour leur « prêter aide et secours. »

Les inspecteurs, — qui prêtent serment entre les mains du préfet, — jouissent, pour la surveillance spéciale qu'ils ont à exercer, du droit de visite dans les ateliers soumis à la loi de 1874, même la nuit dans les établissements qui travaillent Ja nuit. Ils ont le droit de se faire présenter le registre, les livrets, les certificals d'école.

Ils ont aussi le droit de dresser procès-verbal des contraventions. Doivent-ils (oujours le faire ? Certainement non; leur devoir n’est pas le même que celui des agents de police judiciaire chargés de rechercher et de constater les contraventions ordinaires; il importe, en effet, dans cette délicate matière, d'obtenir le plus possible de la bonne volonté des industriels, de faire entrer en quelque sorte de bon gré la loi dans les mœurs, et d'user le moins possible de cette arme un peu lourde du déht-contravention. Les premières instructions du ministre du commerce, les premiers avis de la Commission supérieure ont insisté sur le caractère préventif que devait avoir le rôle de l'inspecteur; depuis, de nouvelles circulaires sont venues leur recommander, sur divers points successivement, une sévérité plus grande envers les chefs d'usine, à qui de

simples avertissements n'avaient pas suffi. C'était bien

126 LES LOIS PROTEÉCTRICES là marche normale que devait suivre l'application de la loi.

Quend il croit devoir constater la contravention, l'inspecteur dresse le procès-verbal en double exemplaire, dont l'un est envoyé au préfet, l’autre déposé au parquet. Quand c'est l'inspecteur départemental qui le dresse, le procès-verbal ne va à la préfecture et au parquet que signé de l'inspecteur divisionnaire. Le procès-verbal dressé par un garde-mine est affranchi de ce visa.

Le procès-verbal de l'inspecteur fait foi, seulement jusqu'à preuve contraire, des faits matériels constatés. Le ministère public peut citer l'inspecteur à l'audience pour téinoigner sur son procès-verbal.

Quand la contravention à pour causé un danger ou l'insalubrité de l'atelier, l'art. 18, dans son alinéa 5, impose à l'inspecteur l'obligation spéciale dé prendre l'avis de la Commission locale, et dé le consigner dans un procès-verbal.

Où peut hésiter sur la portée de cette prescription. La jurisprudence (1), après avoir penché vers l'interprélation littérale, et exigé dans (ous les cas que l'avis de la Commission locale fût représenté pour admettre la poursuite, semble adopter définitivement un système plus large et plus rationnel qui se résume ainsi :

(1) Voir, sur cette controverse, les décisions judiciaires citées par M. Tallon, op. cit., p. 406 et suiv.

LES LOIS PROTECTRICES 127 l'avis de la Commission locale n’est exigible que si la contravention consiste en un fait qui ne constitue pas, en vertu du texte de la loi ou d'un règlement, une cause légale et déterminée de danger ou d'insalubrité, Encore, dans ce cas même, l'avis ne sera plus nécessaire, selon nous, si un accident est venu prouver l'existence du danger.

En tout cas, on ne peut considérer l'art, 18 comme subordonnant la contravention à une mise en demeure préalable faite par l'inspecteur, sur l'avis de la Commission locale, même quand il s'agit d’une cause de danger ou d'insalubrité non spécialement prévue par la loi ou les règlements.

art. 21 de la loi de 187% ne prévoit qu'un seul inspecteur spécial par département. Certains Conseils généraux, celui de la Seine par exemple, ayant nommé plusieurs inspecteurs, on s'est demandé si les procèsverbaux dressés par eux étaient légaux, et pouvaient servir de base à une condamnation, On a dit que le visa, apposé par l'inspecteur divisionnaire sur ces procès-verbaux, leur donnait en tout cas la force nécessaire, à supposer qu'elle leur manquàt. C'est inexact, à notre sens; un procès-verbal constate un fait que le rédacteur à vu lui-même: le visa de l'inspecteur divisionnaire n'est autre chose qu'une sorte d'autorisation de poursuivre, mais ne saurait rien ajouter à la preuve du fait matériel. 1 y a une autre réponse à faire;

on peut contester le droit que s’arroge un Conseil

général de nommer plusieurs inspecteurs: mais, dès que ces inspecteurs ont prêté serment entre les mains du préfet, les procès-verbaux qu'ils dressent font preuve, D'ailleurs, le parquet a l'habitude de faire citer l'inspecteur à l'audience, où il dépose sous la foi du serment.

La loi de 1874, en organisant l'inspection du travail des enfants, n'a entamé en rien les attributions de la police ordinaire; et l’art. 18, dernier alinéa, le dit expressément: « Les dispositions ci-dessus ne déro- «gent point aux règles du droit commun quant à la «constatation et à la poursuite des infractions com- «mises à la présente loi ».

Mais, de ce texte même, il résulte que le commissaire de police, par exemple, ne jouit pas, pour constater ces infractions, des prérogatives spéciales des inspecteurs; 1] n'a pas le droit de visite, et ne peut pénétrer, soit de nuit, soit même de jour, dans les ateliers, que dans les cas où il peut pénétrer dans les domiciles en général, et avec le mandat du juge d'instruction qui lui est alors nécessaire, hors le cas de flagrant délit.

Le ministère public peut d'ailleurs poursuivre d'oflice une contravention non constatée par un inspecteur, et en faire la preuve par les moyens ordinaires, par témoins par exemple.

S 3. Pénalités. — Responsabilités.

La loi de 1841 prononçait une amende de simple police, et, en cas de récidive, une amende correctionnelle contre les patrons qui feraient travailler des enfants contre ses prescriptions.

La loi de 1851 a appliqué (art. 20) ce système de répression à l'apprentissage. Mais c'est encore le tribunal de police qui est compétent en cas de récidive. I est vrai qu'il peut alors prononcer, outre l'amende, un emprisonnement d’un à cinq jours. Exception est faite pour la contravention à l’art. 6 qui déclare incapables de recevoir des apprentis les individus ayant encouru certaines contraventions. En cas de récidive, cette contravention est jugée par le tribunal correctionnel et punissable d'un emprisonnement de quinze jours à trois mois et d'une amende de cinquante à trois cents francs.

Mais ces dispositions ont été expressément modifiées par la loi du 19 mai 187% (art. 30).

Nous allons résumer d’une façon générale le système de pénalités organisé par celte dernière; nous verrons ensuite que quelques contraventions spéciales sont restées sous le régime de 1851.

Désormais, toute infraction aux conditions légales

d'âge et de durée du travail, à l'interdiction du travail de nuit et des jours fériés, est punie par le tribunal correctionnel d'une amende de seize à cinquante francs ; celte amende est appliquée autant de fois qu'il y a de personnes employées dans des conditions contraires à la loi, sans que son chiffre total puisse excéder cinq cents francs.

Peut-on prononcer plusieurs amendes, si plusieurs infractions différentes sont relevées pour chaque enfant employé ? La question est assez vivement discutée. L'affirmative nous parait certaine si l'on recherche l'esprit de la loi, et nous ne voyons pas que la négative trouve un sérieux appui sur son texte. Nous savons bien que nous sommes en matière pénale, et qu'une iuterprétation stricte s'impose; mais en principe, toute infraction doit être punie, et la loi n'a pas prévu notre cas parce qu'il n'est pas douteux, tandis que dans l'hypothèse dont elle parle expressément, on aurail pu se demander s'il y avait plusieurs contraventions, ou une seule, dans le fait de ne pas se conformer, à l'égard de plusieurs personnes, à une des prescriptions de la loi.

D'ailleurs, — et cela résulte de plusieurs dispositions de la loi, comme nous allons le voir, et surtout des travaux préparatoires, — nous sommes ici en malière de contraventions, bien que la juridiction soit le tribunal correctionnel et la peine celle d'un délit, Or, en malière de contraventions, l'art. 369 du Code d'’ins-

LES LOIS PROTECTRICES 131 truction criminelle qui interdit le cumul des peines est inapplicable (1).

Bien qu'on discute aussi la question de savoir s'il faut compter autant d'infractions qu'un industriel a employé de jours le même enfant, dans les mêmes conditions illégales, la solution négative nous paraît certaine : le travail illicite constitue une infraction, quelle qu'en ait été la durée; mais à l'inverse, il est impossible de rien trouver dans la loi qui permette de fixer un nombre d'heures après lequel commencerait une seconde infraction.

En cas de récidive, l'amende encourue est de cinquante à deux cents francs par infraction, avee un maximum de mille francs. Le tribunal peut de plus ordonver l'affichage du jugement, et l'insertion aux frais du contrevenant daus un ou plusieurs journaux du département (art, 27).

En un certain sens cette disposition sur la récidive est moius dure que celle de la loi de 1851; l'amende est plus forte sans doute et prononcée dans tous les cas par le tribunal correctionnel, ce qui entraine mention au casier judiciaire, mais il n'y a pas d'emprisonnement possible,

Il y a récidive, d'après l’art. 26, dernier alinéa,

quand moins de douze mois se sont écoulés entre la

4) En ce sens, Uass., 9 juin 1883; Gazette des Tribunaux, 13 juin 1885.

dernière condamnation pour infraction à la loi ou aux règlements qui s’y rattachent, et la nouvelle infraction.

I est à remarquer que c'est là le droit commun en matière de contravention (Cf. art. 483, C. pén.).

C'est encore à cause de ce caractère de contravention que le juge n'a pasici à examiner, pour savoir s’il doit punir, l'intention du prévenu, mais seulement à constater le fait matériel. L'exception de bonne foi n'est pas admise, où plutôt elle n’est admise que dans un cas strictement délimité par l’art. 25, alinéa 3 : « Toutefois, la peine ne sera pas applicable si les ma- « nufacturiers, directeurs où gérants d'établissements «industriels et les patrons établissent que l'infraction « à la loi a été le résultat d’une erreur provenant de la « production d'actes de naissance, livrets ou certificats « contenant de fausses énonciations ou délivrés pour « une autre personne ». Aux auteurs de Ja falsificalion, l'alinéa suivant applique les art. 12 et 13 de la loi du 22 juin 1854 sur les livrets d'ouvriers, loi qui n’est plus en vigueur, sauf dans notre cas.

Mais si, en dehors de cette hypothèse, la justification de l'intention ne peut motiver l’acquittement, elle peut et doit entrainer l'admission des circonstances atténuantes par applicalion de l’art. 463 du Code pénal (art. 29).

Le caractère mixte des infractions du geure de celles que nous étudions et qu'on appelle des délitscontraventions rend assez délicate la question de savoir

LES LOIS PROTECTRICES 133 par quel laps de temps se prescriront, soit l'infraction elle-mème, soit la condamnation prononcée.

D'après la Jurisprudence la plus sûre (1), c'est la juridiction compétente et le degré de la pénalité encourue qui fixeront la durée de cette prescription ; cela nous semble d'ailleurs rationnel, le laps de temps nécessaire pour prescrire en matière pénale devant correspoudre à la gravité que le législateur a cru devoir donner à la répression. Nous admetlons donc que le délai sera ici de {rois ans pour la poursuite, de cinq ans en cas de condamnation (art. 636 et 638, C. I. cr.) (2). Cette solution d’ailleurs ne nous empêche pas de croire qu'il n'y a pas lieu de punir la complicité ou la tentative de ces délits-contraventions, parce que nous sommes là dans un autre ordre d'idées, et qu'il ne peut y avoir complicité ou tentative là où l’intention de nuire n'est pas prise en considération.

La loi de 1874 (art. 25) énumère comme pouvant être passibles des pénalités qu'elle édicte, « les manu- « facturiers, directeurs ou gérants d'établissements « industriels et les patrons ». Cela veut dire qu’au cas où le propriétaire de l'établissement ne le dirige pas lui-même, l'amende sera prononcée, ce qui est juste,

contre le directeur ou le gérant qui, seul, est en réalité

(1) Cass., 10 déc. 1869; Sir., 70, 1, 231.

(2) Contra, Tallon, op. cit., p. 481; et Nusse ct Périn, op. cit, p. 133,

13% LES LOIS PROTECTRICES coupable de l'infraction. Mais, d'après M. Tallon (1, qui d’ailleurs ne fait à ce sujet que développer dans son livre l'opinion qu'il a émise en 1873 comme rapporteur de la loi, la responsabilité pénale ne saurait, même en vertu d'une convention particulière, descendre plus bas; le chef réel de l'entreprise ne peut se décharger de l'application de la loi sur un inférieur, même peudant une absence temporaire. Il est certain aussi que la condamnation ne peut frapper le contremaitre ou le simple ouvrier, même si, commne cela est d'usage dans cérlaines industries, c'est lui qui embauche et paye directement l'enfant : le patron a un devoir de surveillance auquel il ne peut se soustraire.

Quant aux chefs d'industrie qui ne dirigent pas euxmêmes leurs ateliers, — ce qui arrive nécessairement au cas si fréquent où l'usine appartient à une société anonyme, — sile premier alinéa de Part. 25 les décharge implicitement de la condamnation pénale, le dernier alinéa du même article les déclare « civilement « responsables des condamnations prononcées contre « leurs directeurs où gérants». C'est l'application pure et simple de l’art. 1384 du Code civil, et, par conséquent, celte responsabilité est limitée au montant des frais et des dommages-intérêts si le jugement en a alloué, et ne comprend pas les amendes (2); la solu-

(1) Op. cit, p. 463.

(2) Contra, Nusse et Périn, op. cit., p. 131.

LES LOIS PROTECTRICES 135 tion contraire rendrait d'ailleurs assez inefficace la condamnation encourue par les directeurs et gérants.

L'art. 28 de la loi de 1874, frappe d’une amende de 16 à 100 francs «les propriétaires d'établissements «< industriels et les patrons qui auraient mis obstacle à « l’accomplissement des devoirs d’un inspecteur, des « membres des Commissions ou des médecins, ingé- « nieurs et experts délégués pour une visite où une. « constatation ».

On est d'accord pour distinguer celte infraction de la rébellion où de l’oufrage, punis par les art. 209 ou 22% du Code pénal, délits qui peuvent d’ailleurs venir l'aggraver; le fait de refuser de communiquer le registre, par exemple, serait un motif suffisant à l’applicaüion de l’art. 28.

Restent à déterminer les contraventions auxquelles s'applique encore le système de pénalité de la loi de 1851. Ce sont :

1° La réception d'apprentis par un maître mineur;

2° La réception d'apprentis par un maître condamné dans certains cas déterminés par l’art. 6 de la loi de TSa-

3° Le logement d'apprenties mineures par un maître célibataire ou veuf;

4° L'inobservation de lart. 10 de la même loi sur l'éducation religieuse et linstruction élémentaire de

l'apprenti.

Ces contraventions seront punies par le tribunal de simple police, d'une amende de 5 à 15 francs, et, en cas de récidive, outre l'amende, d’un emprisonnement d’un à cinq jours, s'il s'agit de l'infraction à l'art. 6 (1.

(1) Nous avons à deux reprises eu l'occasion de citer la loi du 7 décembre 1874, relalive à la protection des enfants employés dans les professions ambulantes. L'étude de cette loi spéciale, intéressante à plus d'un litre, ne nous a pas paru rentrer dans le cadre que nous nous sommes tracé. C'est bien une loi protectrice des enfants; mais ses protégés ne sont ni des apprentis ni des jeunes ouvriers.