CHAPITRE Il

Des ETATS GÉNÉRAUX À LA RÉVOLUTION

Les Etats généraux ont été les premières assemblées vraiment représentatives de la France. Les trois ordres de la nation y étaient représentés, bien que l'influence du Tiers y fût la plupart du temps neutralisée par l'accord du clergé et de la noblesse. Mais ils ne consüluèrent pas un vrai pouvoir dans l'Etat. Ils ne se succédèrent pas en effet périodiquement, n’eurent pas des attributions nettement définies, et leurs délibérations n'eurent jamais un caractère obligatoire.

La royauté, jalouse de son omnipotence, voyait un danger dans l’idée de représentation nationale et ne réunissait les trois ordres qu'avec crainte, et seulement dans les crises graves de notre histoire où elle avait besoin d'aide et de conseils pour sauvegarder sa propre souveraineté.

Malgré les efforts que firent souvent les Etats pour se faire assurer quelques prérogatives déterminées, celles-ci variaient avec les circonstances. Les députés profitaient de leur réunion pour soumettre au roi les

doléances de leur province et lui exprimer leurs vœux. Leur compétence spéciale le plus généralement reconnue était le vote de l'impôt. En 1313, Philippe le Bel, voulant confisquer le comté de Flandre, leur demanda des subsides ; en 1338, les Etats proclamèrent qu'il ne se lèverait à l'avenir aucuns deniers dans le royaume que de leur contentement, et le vote des subsides fut la cause d’un grand nombre de leurs réunions postérieures. Ils s’occupèrent aussi des questions relatives à la {transmission de la couronne, et firent à deux reprises des applications ingénieuses de la loi salique en écartant du trône la fille de Louis le Hutin en 1317 et le roi Edouard d'Angleterre en 18928. Quelquefois aussi ils se prononçaient sur l’acceptation ou le rejet des traités de paix ; c’est ainsi qu’en 1359, pendant la captivité du roi Jean, ils repoussèrent les propositions des Anglais et se déclarèrent en faveur de la continuation de la guerre.

Mais la royauté ne reconnut aux Etats qu'une autorité purement consultative et s’applhiqua toujours à étouffer leurs demandes de réforme constitutionnelle. Malgré cela, leurs doléances, dont la royauté s’arrogeait le droit absolu de ne tenir aucun compte, furent néanmoins le point de départ des grandes ordonnances du XV°et surtout du XV[I° siècle. Celles d'Orléans et de Moulins furent prises en conformité des observations présentées par les Etats généraux de 1560, celle de Blois fut rendue à la suite des Etats de 1576 et la

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dernière session de 1614 vit la plupart de ses vœux réalisés par le Code Michaud.

Nous avons peu de renseignements sur la manière dontétaient primitivement désignés les députés envoyés aux Etats généraux (1).

Dans la première moitié du XIV° siècle, les nobles étaient convoqués directement par le roi, qui appelait seulement ceux qui possédaient des fiefs considérables. Ces nobles étaient tenus de se rendre en personne à l'assemblée, ou de s’y faire représenter par procureur. Ce procureur pouvait être un roturier, ce qui prouve que le roine considérait pas la personne, mais seulement Ja terre. Les femmes nobles possédant des fiefs recevaient aussi des lettres de convocation et devaient comparaître soit personnellement, soit par procureur. Les enfants mineurs étaient convoqués dans la personne de leur baillistre ou représentant légal.

Dans l’ordre du clergé, les évèques étaient convoqués directement comme les nobles possesseurs de fiefs importants. Ils pouvaient comme eux se faire représenter par un procureur. Les monastères et abbayes étaient convoqués par l'intermédiaire des baïllis. Mais le nombre des religieux était trop grand pour qu'ils pussent tous comparaître personnellement. Aussi estce dans les communautés religieuses que ce sont produites les premières élections politiques; elles avaient le droit d’élire leur supérieur; elles devaient aussi

(1). Picot, Les Elections aux Etats généraux de 1302 à 1614. Académie des sciences morales et politiques, tome 1092.

pouvoir nommer leurs représentants aux Etats, et elles envoyèrent soit un membre de leur ordre, soit même un étranger. Les recteurs et curés de paroisse n'étaient pas convoqués et ne se faisaient pas représenter, sans doute, comme‘leremarque M. Hervieu (1), parce que le clergé séculier n’était pas possesseur de terres, et n'exerçait pas la justice comme les prélats et les religieux des abbayes.

Pour le Tiers, la convocation directe n’était pas possible. À la réception des lettres royales, il procédait à l'élection de ses représentants. Les formes des élections variaient suivant les provinces etles coutumes locales. Dans les villes obéissant directement au roi, tantôt le prévôt choisissait seul les députés, tantôt l’universalité des habitants nommait les représentants, mais sous l'influence décisive de l'agent royal. Il est étrange de voir ainsi dans les villes prévôtales les élections supprimées ou livrées au suffrage universel. Dans les villes ayant des chartes de commune l’indépendance était plus grande. Le plus souvent le maire et les échevins ou consuls nommaient seuls les députés; c'était ainsi un suffrage à deux degrés, puisque le corps de ville sortait Iui-mème de l'élection. D'autres fois, les bourgeois les plus notables s'adjoignaient aux officiers municipaux. Dans certaines villes, tous les bourgeois prenaient part aux vote. Enfin, il semble que dans quelques autres le suffrage

(4). Hervieu, Recherchessur l'élection des premiers Etats généraux.

Revue de législation, tome 3, page 381.

était direct et universel et que tous les habitants concouraient à l’élection.

Plus tard l'élection, qui n'existait que pour les monastères el abbayes et pour le Tiers, finit par devenir la règle et les convocations directes disparurent peu à peu. Dès les premières années du XV° siècle, elles étaient devenues très-rares : Les nobles et les prélats, au heu de se rendre personnellement ou par procureur aux Etats, nommaient des représentants. Cette transformation dût tenir à l’extension des Etats provinciaux. Ces assemblées, qui à l’origineréunissaient les nobles et les ecclésiastiques seuls, durent donner aux premiers ordres l’idée de déléguer quelques-uns des leurs aux Etats généraux au lieu de s’y rendre eux-mêmes. Cela leur évitait les frais considérables de nombreux voyages individuels, et les rendait plus indépendants en leur permettant d'échapper à des convocations souvent motivées par le seul caprice du roi.

Chaque ordre choisissait des représentants, el ceuxelse considéraient comme mandataires de cet ordre seul. Cependant, pour les Etats de Tours, tenus en 1484, dans la plupart des baillages, les députés furent nommés non par leur ordre séparément, mais par les trois ordres réunis. Chaque député n’était donc pas seulement le représentant de son ordre, mais aussi celui des deux autres. Les lettres royales, adressées à chaque baïlli chargé de faire les convocations, avaient engagé à adopter ce mode d'élection.

Cet accord fut de courte durée et les trois ordres

se séparèrent bientôt pour élire leurs députés. Des règles communes d'élection se formèrent pour les im- ‘portantes assemblées du XV[° siècle et du commencement du XVII siècle. Nous allons les étudier brièvement. ;

Les lettres de convocation aux Etats, signées du roi, étaient adressées aux baïllis et aux sénéchaux par l’intermédiaire des gouverneurs de province. Elles exposaient les motifs de la convocation et contenaient l’ordre de rassembler les trois ordres pour procéder à la désignation des députés aux Etats.

Puis le bailli convoquait directement les nobles, ainsi que les prélats, curés de paroisse et supérieurs de monastères, ce qui élait facile à cause de leur nombre restreint. Tous devaient prendre part à l'élection des députés. Par conséquent, poureux le suffrage était direct et universel.

L'élection des députés du Tiers était pluscompliquée par suite du plus grand nombre de votants. Elle était à plusieurs degrés. Le baïlli transmettait la convocation royale aux bourgeois de la ville chef-lieu de baillage et des paroisses les plus voisines par l'entremise du maire. Il l’envoyait aux juridictions placées au-dessous de lui pour les faire parvenir dansles petites villes et dans les campagnes. Dans les villages, c'était le curé, au prône de la messe paroissiale, qui lisait en chaire les lettres royales et qui annonçait le jour et le lieu où les habitants devaient se réunir, ordinairement le dimanche suivant, sous le porchede l’église, à

l’issue de la grand’messe ou des vêpres. Au jour dit, ceux-ci s’assemblaient pour arrêter le cahier des doléances et nommer des délégués àla réunion qui devait se tenir à la ville voisine, à la date indiquée par l'officier municipal de cette ville. Là, les cahiers étaient résumés en un seul, et on élisait de nouveaux délégués pour la grande assemblée qui avait lieu au cheflieu de baillage.

Les trois ordres s’y réunissaientensemble, membres du clergé, nobles, délégués du Tiers Etat, dans la grande salle du palais de justice, sous la présidence du bailli. Il leur était donné lecture des lettres du roi, et le bailli prononçait une harangue. Les trois ordres se séparaient ensuite pour délibérer à part, le clergé au palais épiscopal, la noblesse chez le baïlli, le Tiers à l'Hôtel de ville.

Cest là qu'ils procédaient séparément à la rédaction des cahiers qui contenaient leurs doléances, et à l’élection de leurs représentants aux Etats généraux.

Le nombre des députés n’était pas limité par des règles fixes ; tel baillage en envoyait deux, tel autre six ou huit. Mais cette diversité n’avait aucune importance, puisque le vote n'avait pas lieu par tête, mais par gouvernement.

Tel était le droit commun. 1l n’était pas appliqué dans les pays d’Etat ou pays qui jouissaient du privilège d’avoir des assemblées provinciales et de voter l'impôt qu'ils devaient payer. Leurs assemblées choisissaient elles-mêmes dans leur sein les députés de la

province. La royauté voyait cet usage avec inquiétude : ces délégués en effet ne craignaient pas de refuser le vote de l'impôt, et défendaient les intérêts de leur région avec une plus grandeindépendanceque les députés issus des assemblées de baillage. Mais, malgré l’opposition royale, les Etats provinciaux ne voulurent pas se soumettre au droit commun. Le mode de nomination variait d’ailleurs avec les pays : tantôt les députés étaient élus séparément par chaque ordre, tantôt les trois ordres votaient en commun, ce qui donnait des députés moins dociles aux pressions de leur ordre et plus soucieux des intérêts généraux dela province, En Bretagne même, pour la nomination des Etats généraux de 1576 et de 1614, les députés de chaque ordre furent élus parles deux autres, chaque ordre étant privé du droit d’élire les siens. Plus tard, avec la prépondérance du pouvoir royal, les Etats provinciaux perdirent de leur importance, et les élections finirent par se faire partout d’une manière uniforme dans les assemblées de baillage.

De 1614 à 1789 les Etats généraux n'ont pas été réunis. Pendant 175 ans la royauté exerça un pouvoir absolu et sans contrôle. Les conquêtes de Louis XIV et la gloire de son règne avaient fait supporter son despotisme. Mais sous son successeur les embarras financiers s'étaient accrus, et Louis XVI se vit contraint de convoquer les Etats généraux comme dernier remède à une situation critique.

Une assemblée de notables fut appelée par arrêté

du conseil d'Etat du roi du 5 octobre 1788 pour délibérer sur les questions relatives à leur formation. Les notables, réunis à Versailles, tinrent leur première séance le 6 novembre et se séparèrent le 12 décembre.

Le 27 décembre un nouvel arrêté du conseil du roi déclara, entre autres dispositions, contrairement à la résolution de l'assemblée desnotables, que le nombre des députés du Tiers serait égal à celui du clergé et de la noblesse réunis.

Puis, le 24 janvier 1789, parut la lettre de convocation, signée du roi, qui fut adressée à tous les gouverneurs de province, avec ordre à ceux-ci de la faire parvenir aux baïllis et sénéchaux d'épée ou à leurs lieutenants. Elle était suivie d’un règlement qui est un véritable code électoral ; iltenaitcompte d’un grand nombre de résolutions prises dans l'assemblée des notables.

Dans une disposition préliminaire, ce règlement déclarait que tous les sujets doivent être appelés à concourir à l'élection des députés.

On distinguait deux classes de baillages : les baïliages principaux qui comprenaient les baillages ayant député directement aux Etats généraux en 1614 et le petit nombre de ceux qui avaient depuis acquis des titres pareils, et les baillages secondaires qui n’étaient pas dans cette situation. Les premiers conservaient le droit à une représentation, alors même que leur population les aurait empêchés, d’après la nouvelle répartition, d'avoir une députation. Les autres baillages

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eurent une députation proportionnée à leur population.

Dans les baillages principaux on créait un arrondissement qui comprenait les baillages secondaires à raison de leur proximité ou d’un démembrement antérieur.

Les lettres de convocation étaient adressées aux baillis principaux qui en envoyaient des copies collationnées aux baillis secondaires de leur circonscription.

Sur la réquisition du procureur du roi, elles étaient publiées à l'audience, enregistrées au greffe et rendues publiques dans les formes accoutumées.

Le droit de suffrage du clergé est tantôt à deux degrés, tantôt direct.

Dans chaque chapitre séculier d'hommes, il se tient une assemblée composée de deux sortes d’électeurs : les chanoines qui nomment un député à raison de dix chanoines présents et au-dessous, deux de dix à vingt, etc., et tous les autres ecclésiastiques engagés dans les ordres, attachés au chapitre par quelque fonction, qui nomment un député à raison de vingt ecclésiastiques présents et au-dessous, deux de vingt à quarante, et ainsi de suite.

Les corps etcommunautés rentés réguliers des deux sexes et les chapitres et communautés de filles ne peuvent être représentés que par un seul député.

Dans chaque ville, tous les ecclésiastiques engagés dans les ordres, non réunis en communauté et ne possèdant pas de bénéfice, se réunissent chez le curé de

la paroisse où ils sont domiciliés et choisissent un

député à raison de vingt membres présents et au-dessous, deux de vingt à quarante, etc., non compris le curé à qui le droit de venir à l’assemblée générale appartient à raison de son bénéfice.

En effet, tous les ecclésiastiques qui ne sont point réunis en corps ou communauté et qui possèdent bénéfice sont tenus de se rendre en personne à l’assemblée générale. Ils ont ainsi le droit de suffrage direct. Ils peuvent d’ailleurs se faire représenter par un procureur fondé pris dans leur ordre. Les curés qui n’ont point de vicaire ou desservant ne peuvent comparaitre à l'assemblée que par procureur.

Jouissent aussi du suffrage direct tous les ecclésiastiques engagés dans les ordres qui ne sont ni rentés, ni réunis en communauté, n1 résidant dans les villes. Ils se rendent en personne à l’assemblée générale, mais ne peuvent se faire représenter par procureur. Ils doivent être nés Français ou naturalisés Français, âgés de 25 ans et domiciliés dans le ressort du baïllage.

La noblesse a un droit de suffrage direct. Tous les nobles possesseurs de fief sont tenus de comparaître en personne ou par procureur fondé à l'assemblée générale du baillage principal.

Les femmes possèdant divisément, les filles ct les veuves ainsi que les mineurs possesseurs de fief jouissent eux-mêmes du droit de suffrage. Mais ils doivent se faire représenter par un procureur pris dans l’ordre de la noblesse.

Les nobles qui ne possèdent pas de fief sont tenus

de se rendre en personne à l’assemblée générale et ne peuvent se faire représenter par procureur. Ils doivent avoir la noblesse acquise et transmissible, être nés Français ou naturalisés Français, être âgés de 95 ans, etêtre domiciliés dans le ressort du baillage.

Les ecclésiastiques et les nobles qui possèdent des bénéfices et des fiefs dans plusieurs baillages peuvent se faire représenter dans chacun d’eux, mais ils n’ont qu'un suffrage dans la même assemblée générale de baillage, quel que soit le nombre des bénéfices ou des fiefs qu’ils y possèdent.

Les députés du Tiers sont élus par un suffrage à trois ou quatre degrés.

Dans les villes dénommées en létat annexé au règiement, il faut distinguer entre les habitants qui font partie d’une corporation et ceux qui ne se trouvent compris dans aucun corps. Les officiers munieipaux font avertir les syndics ou autres officiers principaux de chaque corporation, pour qu'ils aient à convoquer une assemblée générale de tous les membres de leur corporation. Les corporations d’arts et métiers choisissent un député par cent individus présents à l'assemblée ou par fraction de cent. Les corporations d'arts libécaux, de négociants, armateurs, etc., nomment deux députés à raison de cent individus et audessous, quatre au-dessus de cent, six au-dessus de deux cents et ainsi de suite. Les habitants qui ne sont compris dans aucune corporation s’assemblent à l'Hôtel de ville au jour indiqué par les officiers munti-

paux et élisent des députés dans la mème proportion que les corporations d’arts libéraux. Les députés ainsi élus forment l’assemblée du Tiers Etat de la ville. Ils rédigent le cahier des plaintes et doléances et nomment des députés pour les porter à l’assemblée générale du baillage principal. L'état annexé au règlement en fixe le nombre.

Dans les villes non comprises dans cet état, dans les bourgs, paroisses et communautés de campagne, les habitants s’assemblent dans le lieu ordinaire des assemblées et devant le juge du lieu. pour nommer leurs députés à l'assemblée générale du baïllage. Ils doivent remplir les quatre conditions suivantes : être nés Français ou naturalisés Français, être âgés de 25 ans, être domiciliés dans la ville, bourg ou paroisse, être inscrits au rôle des impositions du lieu du domicile. Les villes ont un nombre fixe de quatre députés. Celui des bourgs et paroisses est de deux par deux cenis feux et au-dessous, de trois au-dessus de deux cents feux, de quatre au-dessus de trois cents feux, et ainsi de suite.

Dans le but de prévenir les assemblées trop nombreuses et de diminuer les frais de voyage, les députés des baillages secondaires chargés de porter les cahiers à l'assemblée du baïllage principal sont réunis dans une assemblée préliminaire. Ils fondent leurs cahiers en un seul et nomment le quart des députés qui auraient dû se rendre à cette assemblée pour porter ce cahier à l’assemblée générale des trois Etats du bail-

lage. Cette réduction au quart n’a pas lieu pour les députés des bâillages principaux ; cependant, si leur nombre dépasse deux cents, ils sont obligés de le réduire à ce chiffre.

Après ces opérations préliminaires, a lieu l’assemblée générale des trois Etats du baillage. Elle est présidée par le baïlli ouson lieutenant. Chaque ordre rédige ses cahiers et nomme ses députés séparément. Mais il est permis de délibérer et de faire les élections en commun, comme cela eut lieu pour le Dauphiné, si les trois ordres pris séparément y consentent.

Dans les assemblées successives qui ont lieu avant l’assemblée générale du baillage, ie vote des électeurs est donné à haute voix. Seuls, les députés aux États Généraux sont élus au scrutin secret.

Le règlement observe que nulle autre ville que celle de Paris n’enverra des députés particuliers aux États généraux, car le baiïllage est la seule circonscription électorale. Mais en fait, l'influence des villes était considérable à raison de leur population, puisque le nombre des députés était proportionnel à celui des électeurs du baillage.

La ville de Paris avait une députation spéciale de quarante membres, nommée d’une façon particulière d’après un règlement du roi du 18 mars.

Le 3 mai 1789, les États ainsi élus sont ouverts à Versailles. Ils étaient composés de 1139 députés dont 291 représentaient le clergé, 270 la noblesse, 578 le Tiers. Leur convocation avait été accueillie avec en-

thousiasme. La nation était lasse des orgies et des embarras financiers des derniers règnes, et les écrivains du XVII siècle lui avaient ouvert les yeux sur ses droits. Elle ne voulait plus de la suprématie des deux premiers ordres dont l'influence prépondérante avait bien souvent annihilé celle du Tiers, alors que, d’après M. Taine, sur 26 millions d'habitants, on ne comptait en 1789 que 140.000 ecclésiastiques et 130.000 nobles. Le Tiers, qui jusque-là n'avait rien été, et qui allait devenir tout, aspirait dès lors à être quel- : que chose, et il allait substituer la souveraineté de la nation à l’omnipotence royale, lorsqu'il allait répondre au marquis de Dreux-Brézé par la voix éloquente de Mirabeau : (Allez dire à votre maitre que nous sommes ici par la volonté du peuple, et que nous n’en sortirons que par la force des baïonnettes. »