CONCLUSION

Après avoir étudié les actions populaires dans leur origine, leur nature, leur procédure, leurseffets, il ne sera pas inutile, pour terminer ce tableau, de jeter sur elles un dernier coup d'œil d'ensemble, et de se demander si nos législations modernes contiennent des institutions analogues, ou du moins, si leur introduction mériterait d'y être encouragée comme un progrès.

L'idée qui semble devoir se dégager des développements précédents, est que les actions populaires forment un touttrès complexe. On les voit fonctionner dans les hypothèses les plus variées ; elles sont créées aussi bien par l'Édit que par la loi ; elles s'appliquent soit à Rome, soit dans les municipes etcolonies ; elles sont de la compétence de tribunaux différents, et se développent d’après les formes diverses de procédure suivies devant ces tribunaux. Cette diversité prouve qu'elles remplirent dans l’histoire du droit romain un rôle très général, qu'elles y comblèrent une lacune qui se faisait ressentir dans des matières et dans des cas fort variés. Nous avons étendu cette notion d’action populaire à un nombre d’actions plus grand que celui auquel l’étendent beaucoup de ceux qui l'ont étudiée. Nous croyons ètre ainsi plus près de la vérité. Il ne faut pas considérer, en effet, les actions populaires comme formant, dans l'esprit des Romains, une

classe à part, destinée à régler une catégorie spéciale de rapports, suivant des formes particulières; si l’on voulait s’en tenir à cette idée, il serait impossible de délimiter leur groupe, et on n’en trouverait peut-ètre pas deux qui puissent y figurer ensemble. Les actions populaires sont des actions ordinaires auxquelles on donna ce caractère toutes les fois que le besoin s’en fit sentir. Elles formèrent ainsi un groupe très hétérogène ; en dehors du droit d'agir accordé à tous, qui n'était même pas leur caractéristique propre,puisqu'il se rencontre dans d’autres actions, elles avaient entr’elles un seul lien, à savoir l'idée commune qui les avait fait créer.

Cette idée commune est celle de la représentation de l'Etat par le citoyen, sur laquelle nous avons déjà insisté. Les Romains ne connaissaient pas l'institution du ministère public; dans les cas où la protection de l'intérèt général n’était pas assurée par l’activité des magistrats, ils la confièrent à tous les citoyens de bonne volonté. C'est cette idée de représentation qui conduisit les jurisconsultes à appliquer aux actions populaires un certain nombre de règles communes, et permit de les réunir en un même groupe.

I suit de là que les actions populaires étaient une insütution fort originale du droit romain, et que l'on ne doit plus guère la retrouver dans les législations modernes.-De nos Jours, en effet, l'intérêt public est contié à une classe particulière de fonctionnaires, qui ont pour mission de veiller sur lui, et à qui est réservé le droit de poursuivre devant la justice la répression des faits qui y portent atteinte. Tel est, du moins, le système suivi dans la plupart des pays.

Il faut cependant citer comme une exception tout à

fait remarquable aux principes dominant dans le droit moderne, la législation anglaise, qui connaît et pratique l'accusation populaire. On peut même dire que la procédure pénale anglaise est fondée tout entière sur ce principe, puisque dans les cas où les officiers de police intentent eux-mêmes l’action, ils agissent en tant que simples citoyens, et que les public prosecutors, qui, dans certaines villes, dirigent assez souvent les poursuites, ne procèdent qu'au nom des particuliers. L'action populaire y fonctionne tant en matière criminellequ’en matière de délits plus ou moins importants. Elle porte le nom romain de « popular action », et l’on y retrouve l’application de l’ancien principe en vertu duquel la litis contestatio faisait passer l’action dans le patrimoine du demandeur ; en Angleterre, l’action une fois intentée appartient aussi au poursuivant, et ne peut être exercée par un autre.

Mais il faut observer que ce système est loin de fonctionner à la satisfaction générale. Bien souvent, les jurisconsultes et publicistes anglais ont constaté eux-mêmes ses imperfections : absence fréquente de poursuites, faute d’une partie publique, lorsque la victime ne peut ou ne veut agir elle-même; facilité trop grande laissée par ce système aux citoyens sans scrupules qui se font de l’aceusation populaire un moyen de spéculation et un 1instrument de lucre honteux. Depuis longtemps, on réclame en Angleterre l'institution d'un ministère public assez fortement constitué et assez nombreux pour assurer la répression. La réforme a été essayée en 1879, mais si timidement que le principe de l'accusation populaire n’a pas été entamé. Cependant, le premier pas à été fait alors, et l'on peut prévoir qu'une réforme plus générale viendra tôt ou tard doter l'Angleterre d’un véritable ministère public.

En France, on peut affirmer que l’action populaire n’est pas pratiquée. Les très rares exemples de facultés judiciaires appartenant à tous les citoyens se rattachent au droit électoral, et n’ont qu'une analogie très lointaine avec les actions populaires romaines. Ainsi, l’article 123 de la loi du 15 mars 1849 permet à tout citoyen inscrit dans une circonscription de porter plainte pour les délits commis à l'occasion d’une élection ; mais il ne s’agit là que de l'acte initial dela poursuite, et non d'un véritable droit d'action. Ainsi encore, l’article 19 du décret organique du 2 février 1852 sur l'élection des députés au Corps législatif, porte que lors de la révision annuelle des listes, « tout électeur inscrit sur l’une des listes de la circonscription électorale pourra réclamer la radiation ou l'inscription d’un individu omis ou indûment inscrit ». Il y a là une action populaire au sens large de ce mot; elle donne lieu à un véritable procès, carles réclamations sont « jugées » par une commission de trois membres (art. 20); l'appel est porté devant le juge de paix du canton (art. 21); et la décision du juge de paix, qui est en dernier ressort, peut être déférée à la Cour de cassation (art. 23). Cependant, cette action est bien différente, par sa nature, des actions populaires du droit romain, en ceci surtout qu'elle n’a aucun caractère pénal, mais qu'elle est une pure instance civile, introduite par l’électeur en vertu du droit personnel qu'il a de voir figurer sur la liste ceux, et ceux-là seuls, qui ont le même droit que lui.

En regard de cette disparition à peu près complète des actions populaires dans les législations actuelles, il est intéressant de signaler une tentative de résurrection qui les a eues récemment pour objet en Italie, C’est à propos

des œuvres de bienfaisance qu’elle a eu lieu : l’administration et la surveillance de ces établissements y étaient réglées par une loi du 3 août 1862, qui a été trouvée insuffisante et remplacée par celle du 17 juillet 4890 (1). L'article 82 de cette loi donne à tout citoyen appartenant à la province ou à la commune à laquelle s’appliqueune œuvre de bienfaisance, le droit d'exercer, dans l'intérêt de cette institution, une action judiciaire dans des buts divers, et notamment contre les représentants et administrateurs de l'institution, pour faire prononcer la nullité de leur nomination, ou les faire déclarer déchus de leurs fonctions dans les cas prévus par la loi, ou leur réclamer des dommages-intérêts pour ceux de leurs actes qui auraient pu causer un préjudice à l’institution.

Cette loi a été généralement bien accueillie en Italie. On a voulu y voir un moyen de perfectionner les institutions libérales de la nation, de développer chez le citoyen le sentiment de son intérêt direct à la bonne administration des affaires publiques, et de maintenir les administrateurs dans la voie du devoir, par l’idée d’un contrôle populaire s’exerçant constamment sur eux. Ce n’est point ici assurément le lieu de discuter les avantages d’an pareil système. Mais nous ne saurions dissimuler que ces avantages paraissent bien douteux en l’état actuel des mœurs publiques. On peut penser que le besoin d’une telle institution ne se fait nullement sentir aujourd’hui. Nous ne pouvons que renvoyer aux développements fournis au cours de cette étude, et faire remarquer que le citoyen n’est plus, dans l'Etat moderne, ce qu'il était

1, Annuaire de législation étrangère, 1890, p. 385.

dans l'Etat ancien. À Rome, la marche des affaires publiques et leur surveillance étaient confiées dans bien des cas au citoyen, parce que le pouvoir social n'avait pas une constitution assez complète pour lui permettre de remplir toujours ce rôle ; l’activité des citoyens suppléait naturellement à cette insuffisance. Aujourd'hui, l'Etat est un organisme complet, pourvu de tous les moyens propres à lui faciliter le maintien de l'ordre. Il remplit, en fait, cet office d’une manière satisfaisante, et les citoyens considèrent comme naturel de ne plus s’immiscer directement dans les fonctions qu'ils lui ont attribuées. Il'esttrès probable que les actions populaires ne formeront jamais plus une institution prospère, et l’on peut leur appliquer d'une manière générale les paroles qu'elles inspiraient à Savigny, étudiant leur survivance dans le droit allemand actuel (1) : « Il faut décider, par la raison suivante, qu'on ne saurait plus leur attribuer d’application actuelle. Elles étaient, en effet, indissolublement liées à un rapport public des citoyens romains, dont nos idées actuelles (qu'elles soient monarchiques ou républicaines) n'ont conservé aucune trace, »

4. Savigny. Obligationenrecht, 1853, t. Il, p. 313. Trad. Gérardin et Jozon, 2e édit., t. Il, p. 484.