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confondent. Alors il faut rechercher en fait quel est celui des deux faits qui est le principal.

En ce qui concerne les marchés de fournitures passés par l’État, la compétence appartient au ministre, sauf appel devant le conseil d'État.

Pour les marchés passés par les départements, les communes et les établissements publics, aucun texte de loi n’en a attribué la connaissance à l'autorité administrative. La connaissance en a par suite été déférée aux tribunaux, car, en matière de contrat, l'autorité judiciaire est compétente en principe, toutes les fois qu'il ne s’agit pas de l’État agissant comme puissance publique.

C’est en vertu du même principe que les difficultés qui s'élèvent entre l'administration et les fermiers, à l’occasion de baux administratifs, sont renvoyées par le conseil d'État devant l’autorité judiciaire (1). Toutefois, en vertu de l’art. 2 de l'arrêté du 3 floréal an VIII, l'autorité administrative connaît des contestations que soulève la ferme des établissements d'eaux thermales.

VII. État civil. — Tout ce qui concerne l’état des personnes est réservé à l'autorité judiciaire, notamment les questions d'état civil. Pourtant ce principe comporte des restriclions. D'abord la

(1) Arrêt du 23 juillet 1823 (Ve Renard).

déchéance peut être déféré au ministre, puis au conseil d'État par la voie contentieuse. En cette matière, l'autorité judiciaire est Imcompétente.

Les contributions directes peuvent faire naître trois sortes de réclamations :

Il se peut que le contribuable ait éprouvé des pertes par suite d'événements extraordinaires, tels qu’une inondation ou un incendie. Dans ce cas, il peut s'adresser à l’administration pour solliciter une remise ou une modération de sa part contributoire : le préfet prononce sur cette demande, conformément au titre IT de l'arrêté du 24 floréal an VIT. C’est un acte de juridiction gracieuse ; par suite, si le contribuable croit avoir à se plaindre de la décision préfectorale, il ne pourra s’adresser qu'au ministre. Nous n'insisterons pas sur ce premier mode de réclamation qui ne rentre pas dans notre sujet, et dont nous n’avons dit un mot que pour-passer complètement en revue les diverses réclamations qui peuvent naître au sujet de la perception desimpôtsdirects.

Mais s1 le contribuable prétend qu'il a été imposé à tort parce que son bien est situé dans une autre commune que celle où 1l a été imposé, parce qu'il a été taxé dans une commune où il n’a pas de domicile, ou s’il réclame une réduction, parce que le revenu de sa propriété a été taxé sur une base plus forte que les autres propriétés de la

ou —

commune, 1! s'agit à d’une véritable réclamation contentieuse, car on se trouve en présence d’un droit qui a été lésé : c’est au conseil de préfecture qu'il appartiendra de statuer. La compétence du conseil de préfecture s'explique par ce motif que les questions à résoudre impliquent l'examen et l'appréciation d’un acte d'administration spécial et individuel. Elle est formellement reconnue par l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VII.

Si, en principe, le conseil de préfecture est compétent pour le contentieux des impôts directs, il est néanmoins certaines réclamations élevées à l’occasion de la perception qui doivent être tranchées par les tribunaux civils. Si le contribuable poursuivi soutient que les actes de poursuite sont irréguliers en la forme, les tribunaux civils auront à statuer sur la validité des actes de poursuite qualifiés d’actes judiciaires, et qui sont : le commandement, là saisie.

Les tribunaux sont également compétents pour se prononcer sur l’action civile en répétition intentée contre les percepteurs en vertu de l’article final de la lo: de budget. Comme le demandeur réclame le remboursement de ce qu’il a payé, en se fondant sur ce que la contribution a été perçue sans qu'une loi ait autorisé celte perception, l'autorité judiciaire pourra apprécier librement la légalité de l'imposition.

On peut invoquer en ce sens un arrêt du conseil d'État du 14 décembre 1862 (Grelleau), qu'il convient d'analyser. Une imposition extraordinaire avait été perçue dans la commune de. Garons en vertu d'un arrêté du préfet du Gard, du 7 décembre 1854, pour subvenir aux dépenses de construction d’une église nouvelle, dépenses qui, n'étant pas obligatoires, auraient dû être légalement autorisées par un décret impérial. Un contribuable de la commune assigna l’ancien percepteur devant le tribunal de Nîmes pour le faire condamner à lui restituer les sommes qu'il avait indûment payées, et à lui payer les intérêts de ces sommes, ainsi que des dommages-intérêls.

Le préfet présenta un déclinatoire au tribunal pour lui demander le renvoi de l'affaire devant l'autorité administrative, qui statuerait sur la question préjudicielle de la légalité de l’imposition extraordinaire autorisée par arrêté préfectoral. Le déclinatoire se basait sur ce que l'autorité judiciaire n’était pas compétente pour apprécier la régularité d’un arrêté préfectoral, acte administratif. Malgré les conclusions du ministère public, le tribunal se déclara incompétent. Appel fut interjeté par le demandeur, el le préfet du Gard éleva le conflit devant la cour de Nîmes.

Le conseil d'État décida que l’action fondée

sur l’article final des lois annuelles du budget déroge, pour ce cas, aux règles destinées à maintenir la séparation des pouvoirs entre l'autorité administrative et l’autorité judiciaire; que, dès lors, 1l appartenait à celle-ci d'apprécier si Paclion civile en répétition était fondée, sans que sa décision fût subordonnée à l'appréciation, par l'autorité administrative, des actes ayant servi de base à l'établissement de l'imposition.

"Si nous recherchons pourquoi le conseil a admis cette dérogation au principe de la séparation des pouvoirs, nous trouvons les deux raisons suivantes, exposées par le commissaire du gouvernement. Les lois de finances rendues depuis 1814 ont voulu, à la fois, sauvegarder la prérogative essentielle du pouvoir législatif et mettre à l'abri de toute atteinte un des droits les plus précieux du citoyen : celui de ne payer l'impôt et les taxes publiques que conformément aux lois. Pour atteindre ce double but, le législateur n'a pas hésité à faire pencher la balance du eôté de l’autorité judiciaire.

Un second argument se rencontre dans les conclusions prises par le commissaire du gouvernement. Rappelant que le conseil d'État, par un arrêt du 26 juillet 1854 (Laurentie), a reconnu aux conseils de préfecture le droit d'apprécier la légalité de l'impôt, comme conséquence néces-

saire de l’art. 4 de la loi de pluviôse an VIT, il demande s’il ne faut pas reconnaître le même droit au tribunal civil saisi de l’action en répétition. Si ce droit dérive pour le conseil de préfecture, à défaut d’un texte formel, de la nature des choses, pourquoi l’article final de la loi de finances ne contiendrait-il pas ce droit en germe aussi bien que l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VITT?

Se fondant sur ces motifs, le commissaire du oouvernement demandait l’annulation de l'arrêté de conflit pris par le préfet du Gard, et le conseil d'État reconnut ia compétence judiciaire. La même solution se retrouve dans un arrêt du 21 octobre 1871 (Lacave-Laplagne-Barris). Dans l'espèce, un contribuable refusait de payer une imposition extraordinaire, réclamée en vertu d’un décret du 22 octobre 1870, rendu par le gouvernement de la Défense nationale, soutenant que l'imposilion qui lui était réclamée n'avait pas de base légale, parce quele décret du 22 octobre 1870 ne pouvait équivaloir à une loi. L'arrêt, motivé comme le précédent, reconnaissait la compétence de l'autorité judiciaire.

Le trésor public jouit d’un privilège, conformément à l’art. 2 de la loi du 12 novembre 1808. Quand, pour justifier des poursuites exercées contre un individu autre que celui au nom duquel la contribution est inscrite, le percepteur se fonde

sur ce que l'individu poursuivi serait détenteur de fruits, loyers ou revenus des immeubles soumis à la contribution et affectés au privilège du trésor publie, si l'individu poursuivi conteste ces allégations, il appartient à l'autorité judiciaire de fixer quelle est la qualité de l'individu poursuivi et la nature de ses rapports avec le contribuable, parce que ces questions ne peuvent être appréciées que suivant les formes et les règles du droit ervil (). |

Il n’y a rien à dire en ce qui concerne les taxes établies au profit de l'État, des communes ou des établissements publics, et qui sont perçues dans la forme des contributions directes. Les règles de compétence sont, par suite, les mêmes.

Il existe des taxes établies pour subvenir aux dépenses occasionnées par des travaux d'intérêt collectif et qui sont supportées par les particuliers intéressés à ces travaux. Comme exemple de ces travaux, nous citerons ceux-qui ont pour but le desséchement des marais, les travaux de défense contre la mer, les fleuves et rivières, toutes les fois que ces travaux sont entrepris par une association syndicale aulorisée ou, à son défaut,

4) Arrèt du 3 avril 4856 (Vuillemot) ; dans le même sens arrêts du 19 février 1863 (de Calvière) et du 1! janvier 1865 (Gallut).

par l’État. Depuis la loi du 21 juin 1865, le conseil de préfecture statue aussi bien sur les difficultés qui naissent à l’occasion des opérations préliminaires de la formation des rôles que sur la répartition et la perception des taxes, conformément à l’art. 16.

Le contentieux des contributions indirectes appartient aux tribunaux civils, d’après l'art. 2 de la loi des 7-11 septembre 1790. Il semble que ce contentieux aurait dû appartenir aux conseils de préfecture, car l’administration chargée d’opérer le recouvrement des contributions indirectes représente l'intérêt général. Mais on a pensé que, le tarif étant écrit dans la loi, on pouvait laisser les tribunaux ordinaires faire l’application d'un texte de loi.

Toutefois, l'autorité administrative est connpétente dans les contestations sur l'exactitude des prix de vente déclarés par le débitant, ou encore sur la quotité de la somme à payer à litre d’abonnement. Elle statue également sur les contestations qui peuvent s'élever entre les communes et Les régisseurs de leur: octroi, et sur les contestations relatives aux clauses des baux qui s’élèvent entre les communes et les fermiers des octrois. Sur ces difficultés, il appartenait autrefois au préfet de trancher le différend, après avoir pris l'avis du conseil de préfecture ; depuis la loi

— 389 2du 21 juin 1865, la solulion est donnée par le conseil de préfecture.

Les tribunaux correctionnels sont seuls compétents pour prononcer sur les contraventions en matière d'octroi. C’est devant le juge de paix que sont portées les contestations civiles qui peuvent s'élever sur l'application du tarif ou sur la quotité des droits exigés par les receveurs, conformément à l’art. 1% de la loi du 2 vendémiaire an VIII. |

Sur ces deux points, il n’y a aucune difficulté. Mais on s’est demandé quelle était l'étendue de la compétence administrative pour les contestaüons s’élevant entre les communes et les fermiers des octrois sur /e sens des clauses des baux. On a soutenu que. l’art. 136 du décret du 17 mai 1809 n'avait pas pour effet de restreindre la compétence administrative aux questions d’interprétation du bail, car on ne pouvait comprendre pourquoi on aurait consacré, vis-à-vis des fermiers, une telle restriction, qui n’existait pas vis-à-vis des régisseurs intéressés. Dans ce système, l’autorité administrative est compétente pour toutes les contestations relatives aux rapports établis par le bail entre la commune et le fermier; et la réserve établie en faveur des tribunaux, n’ayant aucune porlte, doit être considérée comme le résultat d’une inadvertance.

Dans un autre système, ‘on restreint la compétence administrative aux contestations qui peuvent s'élever sur le sens des clauses des baux. L'art. 136 est trop précis; il établit une différence trop formelle entre les régisseurs intéressés et les fermiers pour qu'il soit permis de ne pas en tenir comple. D'ailleurs, la distinction que consacre cet article a sa raison d’être. La régie intéressée est un contrat sui generis spécial au droit administratif, et l’on comprend que les conseils de préfecture soient compétents d’une façon absolue, Au contraire, le bail à ferme est un contrat ordinaire : l'autorité administrative a le droit de connaître des contestations que soulève l’acte administratif; mais, pour le reste, l'autorité judiciaire est compétente.

Ce second système, qui tient Le du texte de l’art. 136, aété consacré par la jurisprudence du conseil d'État, notamment dans les arrêts du 12 avril 1829 (Delahaye-Bauruel) et du 17 septembre 1838 (Audiffren). En 1851 (1), le tribunal des conflits a décidé que c'était à l'autorité judiclaire, à l'exclusion de l'autorité administrative, qu’il appartenait de connaître d’une demande en indemnité formée contre une commune par le fermier de son octroi, à raison d’une modification

(1) Arr, du 8 novembre 1851 (Lombard).

— 391e— des tarifs, lorsque le drcit à une indemnité n’est pas contesté et que le Litige porte uniquement sur la quotité de cette indemnité. Dans l'espèce, en effet, aucun débat ne s'élevait sur le sens des clauses du bail.

S 4. — Devant quelles juridictions le conflit peut-il être élevé?

L'ordonnance de 1828 (1) prévoit que le conflit peut être élevé devant les tribunaux de première instance, ainsi que devant les cours d’appel. Elle ne s'occupe pas des autres juridictions. Dans le silence des textes la question a été controversée, notamment en ce qui concerne le juge des référés, les juges de paix et les tribunaux de commerce. a

L'art. 908 du Code de procédure dispose que le président du tribunal est juge des référés, soit dans les cas d'urgence, soit lorsqu'il s’agit de statuer sur les difficultés relatives à l'exécution d’un titre exécutoire et d’un jugement. On a soutenu que le conflit ne pouvait pas être élevé, en s'appuyant sur le texte de l'ordonnance, qui semble ne permettre ie conflit que devant les tribunaux de première instance et les cours d’ap-

(4) Art. 4 et 6.

pel. On faisait valoir, en outre, que cette procédure spéciale comporte une grande rapidité et qu'il n'existe pas, en cette matière, de ministère public, alors que la procédure du conflit en suppose nécessairement un. Tel n’a pas été l'avis du comité de législation du conseil d'État. Consulté par le ministre des travaux publics, il a émis, à la date du 3 mai 1844, un avis, aux termes duquel le conflit peut être régulièrement élevé devant le juge du référé. Cet avis fut ainsi motivé : « Considérant qu’il n'existe aucun obstacle à ce que le conflit soit élevé en référé; que le président d’un tribunal de première instance, jugeant en référé, n’exerce pas une juridiction exceptionnelle; qu'il exerce la juridiction ordinaire du tribunal dont l'autorité lui a été déléguée par la loi pour les cas d'urgence et l'exécution des titres parés; que, dès lors, Padministration, quand elle est citée en référé, se trouve devant la juridiction où le préfet est autorisé à élever le conflit; que rien ne s'oppose à ce que le procureur du roi assiste au référé; qu'il doit y assister lorsque l'État est en cause, la généralité des art. 83 et 112 du Code de procédure civile comprenant les référés comme les causes ordinaires; que le préfet devra, comme 1] le ferait devant le tribunal de première instance, adresser son déclinaloire au procureur du rot; que le président sera tenu de statuer sur

dé ide +, À

le déclinatoire et d’ordonner lui-même, après l'arrêté de conflit, qu'il soit sursis à l'exécution ; que les délais de l'ordonnance du 1% juin 1828, introduits dans l'intérêt des justiciables et comme maximum du temps laissé à l'administration pour revendiquer les questions qui lui paraissent de sa compétence, ne font pas obstacle à ce que le déclinatoire soit présenté et l'arrêté de conflit déposé au greffe le même jour, à ce que le préfet prenne connaissance de l'ordonnance sur minuter:... » En présence d’un avis aussi fortement motivé, les arguments présentés par les partisans de l'opinion adverse perdent beaucoup de leur valeur. À dater de cette époque, la jurisprudence constante du conseil d'État ou du tribunal des conflits s'est établie dans le même sens (1).

Dans la première affaire, — 22 janvier 1867, — le commissaire du gouvernement, M. de Belbœuf, après avoir lu les art. 806 et suivants du Code de procédure, s’exprimait ainsi : « La juridiction du magistrat statuant sur le référé est une émanation au tribunal; le juge du référé, c’est le tribunal lui-même; la sentence sur référé dérive de la compétence même du tribunal. Pour

(1) 22 janvier 1867 (Pajot); 18 novembre 1869 (Mohamedben-Cheik). Tribunal des conflits : 44 novembre 1872 (Goulet) ; 11 janvier 1873 (Coignet).

ERFEUVAES

quels motifs ne pourrait-on pas élever le conflit devant lui? Est-ce parce qu'il ordonne des me-— sures provisoires? Mais on court le risque d’opposer le constat judiciaire au constat administraif, et sans aucun avantage, puisque les constatations prescrites par le juge civil du référé n’ont devant l’autorité administrative ni autorité, ni valeur (1). » Ces conclusions, qui développaient et complétaient l'avis du comité de législation, furent sanctionnées par le conseil d’État.

Voyons, maintenant, si le contlit peut être élevé devant les tribunaux de commerce et devant les juges de paix. L’affirmative a été soulenue par MM. Foucart et Duvergier (2). S'il en était autrement, dit-on, certains tribunaux pourraient braver impunément les lois qui attribuent juridiction à l'autorité administrative. A cela, on objecte qu'aucune des formalités prescrites par l'ordonnance de 1828 (3) ne peut être observée devant ces juridictions. Il est impossible de suivre les formes et les délais prescrits par l’ordonnance, soit pour proposer le déclinatoire, soit pour élever le conflit, soit pour le juger. Et c'est à dessein que l'ordonnance de 1828 est ainsi ré-

(1) Hallays-Dabot, année 1867, p. 90, note.

(2) Foucart, Eléments de droit public et administratif, t. LT, p. 285. Duvergier, année 1828, p. 183 en note.

(3) Art. 6, 1, 12,18; 14'et17:

digée : après controverse relativement à la question qui nous occupe, la majorité de la commission a pensé que les cas dans lesquels les tribunaux de commerce ou les juges de paix prononcent sans appel présentaient un intérêt trop minime pour qu'il pût être nécessaire au gouvernement d'en attirer à lui la connaissance (1). Mais, si l'affaire est trop importante pour que le jugement soit rendu en dernier ressort, et si ce jugement est attaqué par voie d'appel, devant la juridiction nouvelle le conflit peut être élevé, puisqu'il existe un ministère public par l'entremise duquel le préfet peut remplir toutes les formalités exigées.

La question est plus difficile à résoudre en ce qui concerne le juge de paix statuant comme juge de simple police, parce que, devant cette juridiction, on rencontre un ministère public : ce rôle est rempli soit par les commissaires de police, soit par les maires ou adjoints (2): Mais, là encore, nous sommes en dehors des termes employés par l'ordonnance, qui suppose toujours un tribunal de première instance et un procureur du roi comme représentant du ministère public. D'ailleurs, est-il bien nécessaire d’accorder à

(1) Taillandier, p. 159.

(2) Art, 144 et 167 C. d'instr. cr,

l'administration cette arme si redoutable du conflit pour des affaires d'un intérêt si minime, puisque les amendes, restitutions et autres réparations civiles ne peuvent excéder ciuq francs (1). Dans les autres cas, l'appel étant possible, le préfet pourra élever le conflit devant le juge d'appel.

Les considérations politiques qui justifient le conflit ne se rencontrent jamais ni devant les juges de paix, ni devant les tribunaux de commerce : ce ne sont pas des juges inamovibles, indépendants, formant un corps fortement organisé et dont les empiétements puissent constituer un danger pour l'autorité administrative. Les arrêtés de conflit pris devant ces juridictions doivent, par suite, être annulés. Cette doctrine a été admise par le conseil d’État, dont la jurisprudence est constante (2).

Le conflit ne peut donc être élevé d’une manière générale que devant les tribunaux de première instance et les cours d'appel, c’est-à-dire devant des magistrats inamovibles (3). Il peut encore être élevé devant les juridictions crimi-

(4) Art. 172 C. d’instr. cr.

(2) 1? janvier 1835 (Petitgars) ; 27 juin (Foullon); 16 juillet 1846 (Prost).

(3) Le juge des référés exerçant la juridiction ordinaire du tribunal, le conflit peut être élevé devant lui.

nelles sur l’action civile, devant les tribunaux

correctionnels dans les deux cas prévus par l’art. 2 de l'ordonnance et sur l’action civile.

$ 5. — Procédure du conflit.

‘Avant l'ordonnance de 1828, aucun délai n’était fixé pour l'élévation du conflit. Il pouvait être élevé jusqu’au moment où l'affaire élait irrévocablement jugée (1). Des arrêtés de conflit furent pris devant la Cour de cassation ; et l’on put voir ce tribunal suprême obligé de suspendre sa décision en présence d’un arrêté préfectoral (2). L’argurment invoqué en faveur de cette extension démesurée du droit de l'administration était le suivant : 1l y a eu violation du principe de la séparation des pouvoirs, violation que le jugement n'a fait que consacrer et agoraver la séparation des pouvoirs tient à l’ordre public, contre lequel on ne prescrit pas. Pour arriver à faire respecter ce principe de la séparation des pouvoirs, on violait un autre principe, plus nécessaire encore à l’ordre public : le respect de la chose jugée, qui est la « sauvegarde et l’ancre de salut des sociétés civiles (3) ».

(1) Ordonn. du 4 septembre 1822 (Palmerini).

(2) Arrêt de la chambre des requêtes du 20 novembre 1823. (3) Serrigny, t. I, p. 240.

Ee60s

La commission comprit quels dangers faisait courir à l’organisation sociale une telle doctrine, qui permettait de soulever à nouveau des contestations tranchées par un arrêt définitif. Elle demanda une réforme, que l’art. 4 de l'ordonnance vint réaliser. Cet article s'exprime ainsi : « Hors le cas prévu ci-après par le dernier paragraphe de l’art. 8 dela présente ordonnance, il ne pourra jamais être élevé de conflit après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiescés, n1 après des arrêts définitifs. Néanmoins, le conflit pourra être élevé en cour d'appel, s'il ne l’a pas été en première instance ou s’il l’a été irrégulièrement, après les délais prévus par l’art. 8 de la présente ordonnance. » Si l'on interprétait le texte à la lettre, on arriverait à soutenir que la première partie de cet article, .ne prohibant le conflit qu’après les jugements rendus en dernier ressort, l’autorise après des jugements en premier ressort. Mais cette solution est inadmissible : lorsqu'on examine l’article dans son ensemble, il devient évident que les jugements en premier ressort ne peuvent être atteints par un arrêté de conflit qu'autant qu'il y a appel. Si donc aucune des parües ne Juge à propos de former appel contre un jugement de première instance, le préfet aura les mains liées et ne pourra exercer aucune revendication au profit de l'autorité administrative.

Lorsque les parties laissent passer les délais d’appel sans agir, elles sont présumées acq. iescer au Jugement; cet acquiescement implicite doit avoir la mème force qu'un acquiescement expresse : il n'y a plus de contestation, comment un conflit pourrait-il exister (1)?

Pour que le conflit ne puisse plus être élevé, il ne suffit pas que le jugement soit rendu en dernier ressort ou qu’il y ait soit un acquiescement, soit une transaction de la part des parties intéressées ; 1l faut encore que ce jugement, cet acquiescement ou cette transaction porte sur le fond du procès. La chose jugée entre les parties, quant à la question de compétence, n’est pas opposable à l'administration, qui n’était pas en cause. Elle n’éteint pas le procès au fond. Par suite, il pourra arriver que le premier jugement rendu sur la compétence du tribunal, et passé en force de chose jugée, soit anéanti indirectement, par suite du déclinatoire proposé par le préfet. Le tribunal pourra se déclarer incompétent après un nouvel examen nécessité par le déclinatoire, et il y aura deux jugements contradictoires sur la même question de compétence et dans la même affaire. Quel est celui qui devra l'emporter? Le

(1) En ce sens, ordonn. 16 août 183? (Latont-Cavaignac); ordonn. ?8 août 1844 (Abadie-Mounier).

second; autrement, il serait inutile d'admettre la possibilité d'élever le conflit. Nous rencontrons là un exemple, heureusement rare, d’un cas où notre législation autorise l’anéantissement d’un jugement passé en force de chose jugée.

La règle, d’après laquelle l'administration ne peut exercer aucune revendication après les Jugements ou arrêts définitifs rendus sur le fond, ne s'applique pas lorsque, malgré le déclinatoire, l'autorité judiciaire a passé outre au Jugement du fond. Ce jugement, rendu contrairement aux règles qui président à la séparation des deux autorités, doit être considéré comme nul et non avenu. Îl ne produira qu’un seul effet : les juges qui l’ont rendu encourront l'amende prévue par l’art. 128 du Code pénal.

Si un jugement ou un arrêt définitif est cassé par la Cour de cassation, le conflit peut être élevé devant le tribunal ou la cour à qui l'affaire est renvoyée. La décision des premiers juges ayant été réduite à néant, il est vrai de dire que le litige renaît comme si jamais il n’avait été tranché (1).

L'ordonnance de 1828 ne se borne pas à limiter l'exercice du conflit; elle trace aussi les formes et la mise en action du droit de revendication accordé à l'administration. C’est ainsi qu’un seul

(4) Ordonn. du 19 mars 1847 (André).

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fonctionnaire de l'ordre administratif, le préfet, peut prendre un arrêté de conflit. Au début, le conflit pouvait s'établir de quatre manières : soit par la revendication formelle des administrations centrales, soit par leur défense d'obtempérer au Jugement des tribunaux, soit par la contrariété des décisions administratives el judiciaires, soit par la dénonciation des procédures et jugements au ministre de la justice (1). L'arrêté des consuls du 13 brumaire an X mit fin à cette confusion : il investit les préfets du droit d'élever le conflit comme représentants de l'administration. Toutefois, cet arrêté n'étant pas conçu en termes limitatifs, le conseil d'État admit encore peu après la validité de conflits élevés par des conseils de préfecture (2); mais il revint bientôt à une interprétation plus juste du texte, et, longtemps avant l'ordonnance de 1828, il affirma par une Jurisprudence constante que le préfet était seul compétent pour élever le conflit (3).

L'art. 5 de l'ordonnance et les articles qui suivent ont reproduit, en la précisant, la disposition contenue dans l'arrêté de brumaire. Cependant, dans les discussions de la commission, on avail

(4) Rapport de M. de Cormenin.

(2) De Cormenin, t. I, p. 442.

(3) Ordonn. ?3 janvier 1814, 16 juillet 1816, 19 avril 1817.

proposé d’écarter l'intervention des préfets et de remettre aux procureurs généraux le soin d’élever le conflit; mais, après avoir examiné la question, on maintint la législation en vigueur. « La commission, dit M. Taillandier (1), dut laisser aux préfets un droit qu'ils tiennent de l'arrêté du 13 brumaire an X et qui ne pourrait leur être enlevé que par une loi. »

En principe, le droit d'élever le conflit n’appartient qu’au préfet du département dans lequel sièce le tribunal saisi de la contestation qui donne lieu à conflit. Ce principe ne reçoit aucune exception quand le conilit est élevé devant un tribunal de première instance. N’en peut-il pas recevoir quand le conflit se produit devant une cour d'appel? Nous croyons qu'il faut faire une distinction. Si un céclinatoire a été proposé devant le tribunal de première instance, le préfet du

département où siège ce tribunal sera compétent

pour élever le conflit devant la cour d’appel, alors même qu'elle serait située hors de son département. En effet, ayant suivi l'affaire, il la connaît mieux que le préfet du département dans lequel se trouve la cour d'appel; il est done mieux placé que lui pour agir. Mais si, en première instance, il n’a pas été proposé de déclinatoire, nous ne

() Taillandier, p. 157.

voyons pas pourquoi on porlerait atteinte au principe de la compétence territoriale des préfets ; c'est alors au préfer du département où réside la cour d'appel qu'il appartiendra d'agir (1). La jurisprudence n’admet pas cette distinction (2); elle décide que le préfet compétent pour élever le confut est toujours celui dans le département duquel siégeait le tribunal primitivement saisi de l’affaire. Cette jurisprudence présente un très grand inconvénient : par suite des délais très courts fixés par l'ordonnance de 1828, l'exercice du con-

{lit en appel peut devenir fort difficile, parfois

même impossible.

Le préfet de police est-11 compétent pour élever le conflit? Cette question a donné lieu à des difficultés et fait hésiter le conseil d'État. Après avoir reconnu la compétence du préfet de police (3), ül adopta le système contraire (4). Le gouvernement jugea nécessaire de mettre fin à cette incertitude. À cet effet fut rendue l'ordonnance du 18 décembre 1822, dont l’article unique était ainsi conçu : « Les dispositions de l’art. 4 de l’arrêté du 13 brumaire an X, qui autorisent le pré-

(1) Serrigny, t. I, p. 255.

(2) Boulatignier, p. 486, et arr. 17 avril 1841, 27 mai 1848, 15 mai 1858. 2

(3) Décrets du 12 décembre 1806 et du 5 août 1809.

(4) Ordonn. du 29 mai 1822 (Lebel). ;

fet à élever le conflit entre deux autorités, sont déclarées communes au préfet de police de Paris; en conséquence, il élèvera le conflit dans les affaires qui, étant par leur nature dans la compétence de l'administration, sont placées dans ses attributions. »

Le préfet ne peut pas prendre un arrêté de conflit avant d’avoir mis le tribunal en demeure de statuer sur sa propre compétence. Il doit, à cet effet, adresser au procureur de la République un mémoire dans lequel il mentionne la disposition législative attribuant à l’administration la connaissance du litige. Ce mémoire, connu sous le nom de déclinatoire d’incompétence, est une innovation due à l’ordonnance de 1828. Auparavant, le préfet prenait un arrêté ordonnant au tribunal de surseoir au jugement. Afin d'éviter des froissements entre les deux autorités, on exigea ce mémoire préalable (1) d’où pouvait résulter un double avantage : d’un côté, après un examen sérieux, le tribunal pouvait reconnaître lui-même son incompétence ; d’un autre côté, le débat contradictoire pouvait éclairer le préfet et le faire renoncer à prendre un arrêté de conflit : dans les deux cas, la lutte entre les deux autorités mavait pas lieu. Ce déclinatoire est quel-

(1) Art. 6 de l'ordonnance de 1828.

que chose d’analogue au préliminaire de concilation.

Quand bien même les particuliers en cause auraient déjà opposé sans succès l’incompétence du tribunal, le préfet n’est pas dispensé d'adresser un mémoire. Ce déclinatoire a un autre but que de soumettre aux juges l'exception d'incompétence : ce n’est plus sur des intérêts privés que le tribunal aura à se prononcer, mais sur une question d'ordre public, le principe de la séparation des pouvoirs. Aussi un déclinatoire préalable est toujours nécessaire; rien ne peut le suppléer, et, si un arrêté de conflit intervenait en son absence, 1l devrait être annulé pour vice de forme. Toutefois, lorsque le déclinatoire a été admis en première instance et que les parties attaquent en appel le jugement par lequel l’autorité judiciaire se déclare incompétente, le préfet peut élever le conflit devant la cour sans présenter un nouveau déclinatoire (1).

Le procureur de la République fait connaître au tribunal la demande formée par le préfet; mais il n’est pas tenu de l’appuyer. L’ordonnance dit, en effet, qu'il requiert le renvoi si la revendication lui paraît fondée ; et c'est un Juste hom-

(4) Cette hypothèse est prévue par l’art. 8 de l'ordonnance. Arr. 6 mars 1846, 18 novembre 1850.

mage rendu au ministère public, qui doit toujours rester libre dans ses conclusions. Le tribunal doit alors statuer sur le déclinatoire du préfet. S'il se reconnaît incompétent, il est dessaisi, et le conflit est évité. Si, au contraire, il se déclare compétent, il appartient au préfet d'examiner, en s’éclairant des motifs de ce jugement, sil doit élever le conflit.

Après la décision du tribunal, le procureur de la République doit adresser au préfet, dans les cinq jours, copie des conclusions et du jugement rendu sur la compétence. La date de cet envoi est consignée sur un registre spécial. C'est à dater de ce moment que court le délai accordé au préfet pour élever le conflit. Si le déclinatoire a été rejeté, l'arrêté de conflit doit être pris dans les quinze jours qui suivent l'envoi des pièces, sans que le jour de l'envoi puisse être compté pour la fixation du délai.

L’art. 9 de l'ordonnance détermine les formes de l’arrêté de conflit. Cet arrêté doit contenir le visa du jugement intervenu sur le déclinatoiré et de l’acte d'appel, s’il ÿ a lieu, l'insertion textuelle de la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux.

Malgré les termes formels de l’article,le conseil d'Etat a toujours admis comme suffisants les ar-

rêlés qui se bornaient à viser les lois (1}. Il est impossible de comprendre comment a pu s’affirmer une telle Jurisprudence quand on lit dans la seconde partie de l’art. 9 : « La disposition législative y sera textuellement insérée. »

Le préfet, après avoir pris un arrêté de conflit, est tenu de faire déposer son arrêté au greffe du tribunal, ainsi que les pièces visées dans cet arrêté. Cette formalité doit, elle aussi, être remplie dans le délai de quinzaine déjà fixé, et qui part de l'envoi des pièces fait par le procureur de la République au préfet. Le conflit est alors valablement constitué et le rôle du préfet terminé. Il ne peut ni modifier, ni rapporter le conflit : du jour où il est accompli, c’est au juge supérieur des conflits qu’il appartient de trancher la difficulté. Les pariies en cause ne peuvent contester devant les tribunaux la revendication administrative : par l'effet du conflit la procédure judiciaire se trouve suspendue, et aucune instance n’est possible avant que le tribunal des conflits ait statué sur la validité de l’arrêlé pris par le préfet.

On s’est demandé si le tribunäl était obligé de surseoir à son jugement, même lorsque l'arrêté

(4) Ordonn. 7 novembre 1834, 3 février 1835, 11 décembre

de conflit était irrégulier. Pour soutenir la négative, on s'appuie sur le texte de l'ordonnance qui veut que les formalités exigées soient remplies à peine de nullité, ef l’on dit que l’acte irrégulier, qualifié d'arrêté de conflit, n’en est pas un (1). Cette opinion ne nous semble pas admissible.

Nous ne croyons pas que le tribunal puisse arguer de lirrégularité du conflit pour passer outre au jugement du fond, parce que l'autorité judiclaire, en examinant si le conflit est valable, serait juge des actes de l’autorité administrative. Les rôles se trouveraient ainsi intervertis, et le tribunal serait juge du conflit, car souvent la forme emporte le fond. C’est pourquoi il faut appliquer ici le principe en vertu duquel le juge supérieur est juge non seulement du fond, mais encore de la régularité de l’acte qui le saisit. Le tribunal, qui estimera que l'arrêté est irrégulier, devra donc laisser au tribunal des conflits le soin d’en prononcer la nullité (2). En un mot, dès que l'arrêté de conflit est pris, l’action de la justice est suspendue, et les juges doivent surseoir à leur décision, sinon ils sont passibles d’une amende édictée par l’art. 128 du Code pénal.

(1) Duvergier, note. — Foucart, t. III, n° 1919. — Laferrière, t-.1150p578.

(2) La jurisprudence s’est prononcée en ce sens : 3 février 1835 (Jantes); ? juillet 1836 (préfet d'Ille-et- Vilaine): 18 décembre 1848 (commune des Angles)

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La procédure que l’on doit suivre pour aboutir à la solution du conflit est organisée par les art. 13 et 14 de l'ordonnance de 1828 et le règlement du 26 octobre 1849, chap. IT. L'ordonnance du 12 mars 1831 indique quelles sont les pièces qui doivent être produites avant le rapport sur le conflit; ce sont : la citation, les conclusions des parties, le déclinatoire proposé par le préfet, le jugement de compétence, l'arrêté de conflit. Le jour de l’audience, le rapporteur lit son rapport ; les parties font entendre leurs observations orales, le commissaire du gouvernement présente ses conclusions, et l’on procède au jugement.

Le jugement doit être rendu dans un délai de deux mois, à dater de la réception des pièces au ministère de la justice. Si, un mois après l’expiration de ce délai, le tribunal n’a pas reçu notification de la décision prise sur le conflit, il peut procéder au jugement de l'affaire (1). Si donc le jugement n’a pas élé rendu dans les deux mois, le tribunal peut, croyons-nous, reprendre l’instance, mais à la charge de prouver que le juge n’a pas prononcé ; quand le troisième mois s’est écoulé, l'instance doit être reprise sans qu’au- ‘ cune justification soit nécessaire (2). La Cour de

(1) Ordonnance du 12 mars 1831, art. 7.

(2) En ce sens, Duvergier, t. XXXI, p. 119. — Foucart,

cassation s'est prononcée en sens contraire par un arrêt du 30 juin 1835; mais si l’on adopte le système contenu dans cet arrêt, l’art. 7 de l’ordonnance de 1831 n’a plus de sanction:

Le tribunal des conflits peut, soit annuler le conflit, soit le confirmer. L’arrêté de conflit peut être annulé comme mal fondé ou comme irrégu lier en la forme. Dans le premier cas, l’autorité judiciaire, étant compétente, reprendra la procédure au point où elle avait été interrompue. Lorsque le conflit est annulé pour vice de forme, le préfet peut prendre un nouvel arrêté de conflit devant le même tribunal, sauf dans le cas prévu par l’art. 11 de l’ordonnance de 1828. Il se peut, en effet, que sa revendication soit légitime, puisque la question n’a pas été jugée au fond.

Si maintenant nous supposons le conflit confirmé, qu’en résultera-t-11? Le tribunal est définitivement dessaisi de l’affaire, et les parties doivent se pourvoir devant l’autorité administrative compétente pour arriver à la solution du litige.

La décision du tribunal des conflits n’est susceptible d'aucun recours, conformément à l’art. 6 de l’ordonnance du 12 décembre 1821 et à l’art. 10 du règlement du 26 octobre 1849. D'’ail-

t. III, p. 700. — Reverchon, V. Conflit dans le dictionnaire de M. Block.

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leurs, il ne faut pas perdre de vue la véritable nature du conflit : 1l a été institué dans un intérêt d'ordre public, et si les parties sont admises à présenter des observations, c’est afin d'éclairer les juges plutôt que dans leur propre intérêt. Or, 1l importe à l’ordre public que ces questions de compétence soient promptement et définitivement tranchées.