CONCLUSION

Arrivé au terme de cette étude, il ne nous reste plus qu’à retracer en quelques lignes un tableau d'ensemble. |

Le principe de la séparation des pouvoirs, reconnu et préconisé par un certain nombre de publicistes, n’a fait son entrée dans notre droit positifqu'’avec la Révolution française. L'Assemblée constituante l’a gravé en première page sur ses immortelles tables d’airain.

L'une des conséquences premières de ce principe a été la séparation de l'autorité administrative et de l’autorité judiciaire. Aux juges inamo-

(1) Aucoc, t. I, p. 638.

vibles on a laissé la connaissance des contestations où les intérêts privés sont seuls en cause. Les tibunaux administratifs ont été chargés de trancher les diflicultés soulevées par des particuliers qui soutenaent que leurs droits avaient élé violés par les représentants du pouvoir exécutif : l’on a vu ainsi se former toute une catégorie d’affaires connues sous le nom de contentieux administratif. Les limites de ce contentieux n'étant pas tracées d’une manière positive, il en résulta des abus ; et ces abus suscitèrent de nombreuses attaques contre les tribunaux administratifs, attaques dont 1ls finirent par triompher.

Aujourd’hui la juridiction administrative est moins souvent discutée dans son principe. Elle compte néanmoins de nombreux adversaires. Il est vrai que la plupart désarmeraient si l’on se décidait à accomplir quelques réformes urgentes.

Les conseils de préfecture auraient besoin d’être soumis à un recrutement plus sérieux dont le concours serait la base. Il faudrait, en outre, réaliser dans toute leur étendue les promesses contenues dans ie rapport de Rœderer, et séparer d’une façon absolue l'administration contentieuse de l'administration active. Ceci conduirait à enlever toute juridiction aux maires, préfets et ministres, à retirer au préfet la présidence du conseil de préfecture, et au garde des sceaux celle du

tribunal des conflits ; la juridiction de droit commun qui cesserait d’appartenir aux ministres passerait aux conseils de préfecture.

Mais il ne suffirait pas de réorganiser les tribunaux administratifs en ce qui concerne le personnel ; ilfaudrait également une revision en cequi touche les attributions. Pour cela, une loi générale de compétence devrait être étudiée et votée.

Nous n’ignorons pas quelles difficultés présenterait la rédaction de cette loi. Des jurisconsultes comme MM. de Vatimesnil, Portalis et Dalloz ont reculé devant une telle œuvre. Certes, 1l y a là de quoi effrayer les moins timides. Cependant, nous persistons à croire qu'on pourrail réussir si l’on se bornait à poser les principes généraux, laissant au tribunal des conflits le soin d’appliquer ces principes aux cas spéciaux qui se présenteraient devant lui. Même dans ce cadre restreint, le législateur aurait plus d’une difficulté à vaincre. Mais le savant rapporteur de la loi de 1872 fait toujours partie du parlement qui compte avec lui quelques autres membres capables de résoudre ces délicates questions. D'ailleurs, ne pourrait on pas former, à côté de la commission parlementaire, une commission extra-parlementaire avec ces Jurisconsultes qui, par l’enseignement oral ou écrit, ont tant contribué au développement de la science administrative ? Notre pays renferme des

MT

éléments intellectuels suffisants pour arriver à un résultat sérieux ; les pouvoirs publics n’ont qu’à le vouloir.

Une loi qui fixerait la compétence respective des tribunaux ordinaires et des tribunaux administratifs viendrait combler une des lacunes les plus graves de notre législation. Les textes qui régissent cette matière si importante sont peu nombreux; la plupart remontent à l’époque révolutionnaire. Depuis cette époque les mœurs ont changé, les idées se sont modifiées, tandis que la législation est restée stationnaire. Les craintes à l'égard du pouvoir judiciaire qui inspiraient l’Assembléeconstituantesont bien atténuées ; maisune partie des dispositions dictées par ces craintes ont été maintenues. Ne pourrait-on pas, en pratique, définir encore le conflit comme le définissait Cuvier en 1828 : le moyen accordé au pouvoir amovible et responsable pour se défendre contre le pouvoir inamovible et irresponsable? Et cependant qui donc, en théorie, viendrait actuellement reproduire une telle définition? Le conflit doit servir à chacune des deux autorités pour faire respecter sa compétence, et aucune des deux ne doit pouvoir s’attribuer les prérogatives de l’autre, pas plus celle qui est composée de fonctionnaires amovibles que celle dont les membres sont inamovibles.

Enfin, la loi que nous réclamons présenterait un autre avantage non moins appréciable : lorsque la compétence des deux autorités aurait été fixée par un texte précis, les conflits deviendraient plus rares. Sans doute le conflit est un mal nécessaire ; mais ce serait un grand service rendu à la justice que de restreindre, dans une large mesure, ces luttes entre deux pouvoirs organisés, entre deux tribunaux d'ordre différent.

Il est peu de réformes dont l’urgence soit moins incontestée ; et cependant, depuis 1828, notre législation est restée presque stationnaire. La seule innovation importante à signaler est celle par laquelle on accordait un pouvoir propre au conseil d'État en matière contentieuse, innovation dont la conséquence fut la création du tribunal des conflits. Comment expliquer un pareil résultat? Est-ce que notre pays serait hostile à toute idée de progrès? Nous ne le croyons pas. Mais il y a plusieurs manières de marcher en avant. Certains législateurs se croient progressistes parce qu'ils renversent beaucoup d'institutions. Sans tenir compte des leçons de l’expérience accumulées par les siècles dans une suite de générations d’hommes qui, eux aussi, travaillaient et pensaient, ils veulent tout réformer à la fois. Et, quand tout est détruit, on s'aperçoit que des ruines amoncelées n’est sortie aucune réforme; alors on se met

à l’œuvre pour reconstruire ce que la veille on détruisait. N'est-ce pas là une partie de l’histoire parlementaire de ce siècle ?

Déjà, en 1849, Lamartine mettait en garde ses concitoyens contre « ces fanatiques insensés qui croient apparemment que, pour réparer et améliorer un édifice, il faut commencer par faire éclater un volcan sous les fondations (1). » Nous aussi, nous considérons de tels lésislateurs comme des obstacles à toute réforme sérieuse.

Pour marcher d’un pas sûr dans la voie du progrès, 1l faut pouvoir s'élever au-dessus des passions du moment, ne jamais sacrifier l'intérêt général à certains intérêts privés, et surtout ne pas oublier que le guide le plus sûr pour le législateur est l'expérience qui se dégage du passé. L'histoire, en effet, nous apprend que le seul progrès durable est celui qui, conforme aux principes supérieurs du droit, répond aux aspiralions réelles d’une nation, et qu'ilest imprudent d'attaquer sans de graves motifs des institutions qui ont fait leurs preuves de vitalité. Le jour où l’on cessera de mettre sans cesse toul en question, le temps du législateur pourra être employé à des réformes utiles. Alors notre pays ne méritera plus ce re-

(1) A. de Lamartine, le Passé, le présent, l'avenir de la République, p. 25.

proche trop justifié jusqu'ici : « En France, nous faisons des révolutions, nous ne faisons pas de réformes (1). »

(1) Paroles de Napoléon 111 au grand réformateur anglais Richard Cobden. R. Cobden, par CO. Lavollée, Revue des Deux Mondes du 15 juillet 1883, p. 333.