Â4, RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER
ms.
SECTION I. — Notions générales.
Il existe un lien étroit entre les finances de l'Etat et celles des communes, et la prospérité de ces dernières est pour une nation la plus sûre garantie d’un crédit solide. Ce sont en effet les mêmes contribuables qui payent les impôts de la commune et ceux de l'Etat, et la mauvaise gestion des administrateurs municipaux, leur tendance à augmenter inconsidérément Le chiffre des dépenses portent atteinte directement aux facultés contributives du pays et risquent d’épuiser les finances nationales.
L’extrème importance d’une bonne administration des ressources communales ne fut pas absolument comprise sous l’ancien régime. L'intérêt fiscal de la monarchie engagée dans des guerres fort coûteuses détermina, à partir du XVIH siècle, des réformes dans l'administration intérieure de la France, et donna lieu à des mesures de con-
Ca— 1
trôle du pouvoir royal sur le recouvrement des impositions el la gestion des deniers publics des villes et bourgs du royaume. — Mais ce sont seulement les lois postérieures à la Révolution, qui, par une réglementation précise de l'établissement et du contrôle des budgets locaux, ont eu pour but d'introduire dans la comptabilité communale l’ordre qui est la plus sûre garantie contre les abus et les prévarications, d'empècher la disproportion entre les dépenses et les recettes ordinaires, et de prévenir les entreprises irréfléchies des autorités municipales, qui, entrainées par les rivalités de clochers ou les nécessités de la politique, oublient trop souvent que si les besoins n'ont pas de limites, les ressources à y consacrer en ont toujours
une. «
Définition et caractères principaux du budget communal.
Le décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, contient un article ainsi conçu : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées, les recettes et dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ».
IL est très difficile de donner une bonne définition d’un budget ; celle-ci, relative à la fois aux budgets de l'État, des départements, des communes, des établissements de bienfaisance, ete., ne pouvait pas être très précise. Aussi y a-t-il lieu d'ajouter non seulement que le budget com-
munal est soumis à l'établissement préalable auquel se
réfère le texte rapporté plus haut, mais encore aux règles fondamentales de périodicité et de spécialité: ces caractères, sans lui être exclusivement propres, permettent d’en préciser la notion générale.
D'abord, il est de l’essence de tout budget d’être dressé antérieurement à l'époque de son entrée en exécution : en l’absence de cette condition, les chiffres inscrits constitueraient une balance ou un compte, mais pas « un acte de prévision ou d'autorisation » suivant les termes de l’article 5 du décret de 1862. —
Quant à la périodicité et à la spécialité, elles peuvent ne pas exister dans tous les budgets, aussi figurent-elles parmi les caractères généraux du budget communal moderne (1).
Sous l’ancien régime le budget des communes ne fut Jamais dressé périodiquement ; et dans la période postétérieure à la Révolution, si la Convention nationale tenta de hâter la vérification des comptes des municipalités par le décret du 21 novembre 1792, ce n’est que plus tard, en 1802, que le législateur eut l’idée d'établir le principe de la périodicité : l'adoption de cette règle constitua une importante réforme, elle permit enfin de dresser des états de
prévision de recettes et dépenses, qui, tenus sans cesse au
(1) La périodicité peut être admise en principe dans une législation, mais être seulement appliquée à des intervalles de temps plus ou moins longs ; ainsi dans l'Empire d'Allemagne, les dépenses et recettes de la guerre et de la marine sont votées seulement tous les 1 ans. Une règle semblable existe en Angleterre pour le fonds consolidé, et en Italie pour les dépenses fixes.
k NOTIONS GÉNÉRALES ET HISTORIQUES
courant des besoins des communes, pourraient servir de base certaine non seulement aux opérations des ordonnateurs et comptables, mais aussi au contrôle des autorités compétentes.
Depuis cette époque, le principe de la périodicité a été maintenu, et il s'applique aujourd’hui aux diverses recetles et dépenses, qui toutes font chaque année l’objet d’un vote du Conseil municipal. —
La spécialité doit être envisagée dans le budget communal à deux points de vue : quant à l’objet et quant à l’exercice. — La spécialité quant à l’objet, consiste dans ce fait qu’un crédit particulier est affecté à chaque espèce de dépenses, sans qu’il soit possible d'employer une somme pour une dépense à laquelle elle n’a pas été destinée. Nous verrons que ce principe vient limiter les actes d’ordonnancement du maire qui doit consacrer à chaque service les seules ressources allouées à cet effet par le Conseil municipal, et qui ne peut, d'autre part, faire aucune dépense, en l'absence d’un crédit particulier.
La spécialité existe en second lieu quant à l’exercice, depuis l'ordonnance du 14 septembre 1822, c’est-à-dire que les dépenses et les recettes prévues pour un exercice ne peuvent pas en principe être appliquées à un autre exercice.
L'exercice financier ne seconfond pas avec l’annéecivile : il embrasse non seulement l'étendue de celle-ci, mais en outre une période de temps pendant laquelle il est possible
encore d'effectuer des recettes et de solder certaines dépen-
ses pour terminer les opérations budgétairés prévues. Sous l’ancien régime, le mot exercice n'était pas encore employé dans ce sens particulier : on distinguait alors les années financières, non pas comme aujourd’hui par la date des comptes, mais par la personne des comptables qui avaient successivement « l'exercice » des charges les plus importantes dans les finances, Aujourd’hui, ce système des receveurs biennaux ou alternatifs étant tombé en désuétude, on entend seulement par exercice la période d’exécution des services d'un budget (article 4 du décret du 31 mars 1862), période dont la durée est fixée maintenant, après des solutions législatives différentes, à quinze mois: du 1° janvier au 31 mars de l’année qui suit celle où le budget est appliqué.
La conséquence du principe de spécialité est la nécessité pour le Conseil municipal de voter en cours d'exercice des crédits nouveaux lorsque la dotation d'un service se trouve insuffisante, mais nous verrons, en traitant du budget supplémentaire, qu'il n’y a pas là une atteinte à l’unité essen-
tielle du budget.
SECTION II. — Histoire du budget communal.
L'étude rapide de l’histoire des origines du budget communal moderne montre comment les rois de France du X VIe au XVIIE siècle, intéressés au bon fonctionnement des finances locales, plutôt encore que pénétrés de limportance générale d’une sage administration de celles-ci,
ont réalisé en partie l’unilé de notre pays par la réforme de l’administration financière municipale. L'œuvre commencée sous l'ancien régime, fut reprise par la Révolution, qui créa de toutes pièces la commune moderne par le décret du 44 décembre 1789 ; etenfin elle fut achevée par la législation plus récente, dont l'expression dernière est la loi du 5 avril 1885, après celle de 1837.
Le budget communal préparé, voté et réglé suivant des règles uniformes pour toute l'étendue de la France, n’existe à proprement parler que depuis la loi du 41 frimaire an VII et l’arrêté de thermidor an X. On peut cependant lui découvrir une origine plus lointaine dans les états de prévision des dépenses dressés conformément à l’édit d'avril 1683.
Cet important édit, qui fut l’une des principales mesures de centralisation réalisées par Louis XIV dans l’administration de la France, eut sa source dans des réformes antérieures, qui se placent dans la période qui va de laffranchissement des communes jusqu’au XVII° siècle.
1° Périons: Du XIE au XVII siècle. — Dès la seconde moitié du X[° siècle commencèrent la résistance des villes contre les seigneurs, et ces luttes, souvent longues et sanglantes, qui permirent aux principales cités de la France de conquérir leur indépendance.
Tandis que dans le midi, le souvenir des anciens municipes romains avait fait naître les municipalités consulaires jouissant d’une autonomie complète, les guerres contre les seigneurs dans le nord aboutirent à l’affranchissement de
plusieurs cités gallo-romaines qui devinrent les villes de
communes ou communes jurées (Laon, Beauvais, Noyon) : elles se firent reconnaître dans des chartes arrachées aux seigneurs ou consenties par eux, de nombreux privilèges, comme le gouvernement civil et militaire, la haute juridiction, la haute police, l'exemption d'impôts, les finances propres, la faculté de s'imposer, etc.; en somme, c'était réaliser une indépendance presque absolue, et former comme lés municipalités consulaires de véritables petites républiques dans l'Etat. — Les villes prévôtales ou privilégiées (les seules peut-être avec lesquelles la commune d'aujourd'hui pourrait avoir un vague lien de parenté) (1), soumises au prévôt du seigneur, et sans juridiction à elles, étaient encore largement avantagées’ par les chartes ; notamment elles réglaient les tailles, votaient et prélevaient leurs ressources, et d’une façon générale étaient libres de dépenser et d’administrer leurs biens (charte de Lorris en Gâtinais). |
La plus grande diversité régnait dans l'organisation de ces diverses sortes de communes; celles du midi et du centre, différentes entre elles, ne ressemblaient pas à celles du nord, les chartes constataient des privilèges différents, des droits plus ou moins étendus presque pour chaque cité, et l'administration municipale, principalement au point de vue financier, variait suivant les communes; aussi, comme l’a dit M. de Tocqueville : « Quand on jette un coup d'œil sur administration du royaume à cette épo-
que, tout y paraît diversité de règles et d’autorités, en:
(1) Béquet, Rép. de dr. adm., t. 5, Ve Commune,
Na
chevêtrement de pouvoirs ; la France est couverte de corps administratifs ou de fonctionnaires isolés qui ne dépendent pas les uns des autres. Les villes ont des conslitutions qui ne se ressemblent pas ; les magistrats portent des noms différents ou puisent leurs pouvoirs à différentes sources ; ici un maire, là des consuls, ailleurs des syndics, les uns choisis par le roi, d’autres par le seigneur, d’autres élus par leurs concitoyens » (1). ) L'indépendance des communes ne devait pas toujours assurer leur prospérité : l'aristocratie bourgeoise et la démocratie populaire des petites républiques représentées par les communes jurées reproduisirent plus d'une fois les violences des châteaux féodaux, et à cet état de choses, vinrent encore s'ajouter l’irresponsabilité et les malversations des magistrats municipaux, comme nous le rapporte Beaumanoir. D’autre part les finances communales étaient loin d’être florissantes: alimentées par les revenus judiciai-
res, par ceux des propriétés communales, par les impôts
directs et indirects (d’un rendement fort mauvais à cause
des nombreux abus), elles avaient des ressources souvent insuffisantes pour supporter les lourdes charges dont elles
étaient grevées (2) ; aussi, dès le XIIT° siècle, beaucoup de
(4) De Tocqueville, Ancien Régime et Révolution française, éd. 1877, p. 50.
(2) « Les recettes des communes étaient insuffisantes à couvrir les dépenses, l'équilibre financier n'existait pas. Les.gens de commune ne connaissaient pas le budget, c'est-à-dire la balance approximative des recettes et des dépenses ; ils recevaient et dépensaient au jour le jour. » En général, ies principales dépenses des communes étaient : le payement de la concession des franchises par le seigneur ou le roi, la redevance pour la
communes obéréès étaient-elles obligées d'emprunter pour acquitter leurs dettes (1).
Dans ces conditions, certaines communes jurées abandonnèrent peu à peu au roi une plus grande part de leur gouvernement, et ainsi la constitution des villes de communes tendit à se rapprocher de celle des villes prévôtales, sous Louis VIIT, Louis IX et Philippe le Hardi (2). D'autre part, à cette époque le pouvoir royal, dont la révélulion communale avait facilité l'intervention au moins dans ses Etats, commença à user du droit qu'il s'était attribué de modifier et reviser les chartes aussi bien que de les confirmer. Après Philippe-Auguste, zélé protecteur des franchises municipales, une politique différente fut inaugurée en effet, par ses successeurs, qui profitèrent de la mauvaise gestion des finances municipales pour imposer aux communes le contrôle du pouvoir central. Saint Louis, tout d'abord, dans une ordonnance générale de 1256 porta le premier coup aux privilèges politiques et financiers des communes : il obligea les magistrats municipaux à venir annuellement-lui rendre compte des deniers des villes prévôtales, il soumit la levée des tailles, et ‘établissement
des octrois à la nécessité de l’autorisation royale et établit
confirmation par chaque nouveau titulaire, la taille, les impôts, les dons, les amendes à payer au seigneur. Voir Luchaire, Les Communes françaises sous les Capétiens, éd. 1890, p. 190 et suiv.
(1) La situation financière des municipes romains n'avait pas été plus prospère que celle des communes françaises aux XIIe et XIII° siècles ; voir Giraud, Essai sur l'histoire du droit français au moyen äge, éd. 1846, p. 143, der vol.
(2) Vuitry, Régime financier de la France avant la Révolulion, éd, 1883, vol. 3,p. 431 et suiv.
que d’une façon générale, les prévôts et autres officiers royaux surveilleraient la gestion financière des villes privilégiées (1). Or cet acte royal qui pour la première fois enlevait à des communes le droit d’administrer leurs finances, devait être l’origine de la centralisation à laquelle travaillèrent les rois dès le X V° siècle. Il fut suivi en effet d’autres ordonnances de Philippe le Bel et de ses fils, en vertu desquelles les officiers royaux intervinrent plus activement dans l'administration des villes et ainsi peu à peu « les différences entre la constitution des communes et celle des villes prévôtales s’effacèrent, sous le développement de la tutelle royale (2) ».
Avec les premiers Valois, qui continuèrent cependant à
confirmer et à reconnaître des privilèges (3), l'influence
(1) Ordonnance sur l’administration municipale des bonnes villes, 1256 Isambert, Anciennes lois françaises, &. 1, p. 211... Derechief nous ordenons que li noviaux maires, et li viez et quatre des preud'hommes de la ville, des quiex quatre li uns, ou le deux qui auront receu, ou despandu cette année les biens de la ville veignent à Paris à nos gens aux Octaves de la St-Martin en suivant pour rendre compte de leurs recettes et de leurs dépens. Derechief, nous ordenons et deffendons sur corps et sur avoir à nos communes et à nos bonnes villes que il ne prestent ni ne doignent à nulle manière de prest, ne de don, fors vin en polz ou en bariz, sans notre congié. Derechef, nous ordenons que cil qui font les dépens en nos bonnes villes et qui font les payements et les emprunts, que ils ne retiegnent nuls des deniers de la ville par devers euls, forsque cil qui font les dépens. Et cil n’en ait ensemble plus de vingt livres.
(2) Vuitry, op. cil.
(3) Raynouard, dans son Histoire du droit municipal (éd. 1829, p. 430 et suiv.), parle à plusieurs reprises de la protection du régime municipal par les rois de La 3e dynastie, et lorsqu'il constate l'abolition ou la suspension du droit municipal dans certaines villes, notamment sous les Valois, il prétend que c’estlà une mesure de haute police, mais pas une mesure de législation ; toutefois l’auteur ne généralise pas au point de nier le courant marqué déjà dans le sens de la centralisation,
royale s’exerça plus directement encore sur les diverses branches de ladministration municipale, si bien qu’au XIV: siècle, la commune, tout en jouissant toujours de son administration particulière, en gardant ses finances avec ses ressources propres, dépendait dès lors des agents royaux. Les obligations imposées par St Louis aux villes prévôtales, pour assurer le contrôle de la couronne dans les finances locales, furent ainsi peu à peu généralisées ; « et la grande insurrection communale aboutit alors à une liberté réglée, compatible avec la centralisation et l’action du pouvoir royal (1) ».
L'œuvre de la royauté se poursuit aux XV et XVI: siècles : parmi les édits et ordonnances tendant à augmenter encore la centralisation, citons en particulier l’édit de Crémieu (2) (juin 1536) établissant que les baillis et sénéchaux seront désormais chargés de l'examen et de la clôture des comptes des communes ; puis l’ordonnance générale rendue sur les plaintes, doléances et remontrances des États assemblés à Orléans (janvier 1560) : elle abroge l’édit de juin 1555 relatif au contrôle, par des conseillers généraux,
superintendants, de l'emploi des deniers communs destinés
(4) Vuitry, op. cit.
(2) Edit, 19 juin 1536. Isambert, t, 12, p. 509:... Ordonnons aussi qu’es élections qui seront faites des maires et eschevins, consuls et autres ayant administration des affaires communes,nosdits baillifs, seneschaux et autres: juges président et concluent respectivement, reçoivent le serment et procèdent à l'institution selon les statuts et ordonnances des villes et lieux par nous concédez, approuvez et confirmez. Et par nosdits baïllifs, seneschaux ou leurs lieutenants, seront examinés et clos les comptes des deniers communaux et octrois, et auront la cognoissance des procez et différens qui seront muez pour raison d'iceux,
à la défense, à l’entretien, à la décoration des villes, etelle rend l'administration des deniers communs aux maires, échevins et conseillers des villes, sous le contrôle des baillis et sénéchaux.
2e Pémons : Du XVI siècle à la Révolution. — Après de nouveaux efforts tentés par Sully pour restreindre les libertés municipales, s'ouvre la seconde période de l’histoire financière des communes : au XVII siècle en effet, le pouvoir royal fait le dernier pas dans la voie de la centralisation administrative, etlegouvernement absolu de Louis XIV réalise le triomphe de cette organisation qui devait durer jusqu'à la fin de l'Ancien régime et dont l'expression dernière allait être, en matière de finances, l'établissement des budgets locaux par les intendants. « Encore, dit de Tocqueville, si cette étroite dépendance des villes avait préservé leurs finances, mais il n’en est rien ; on avance que, sous la centralisation, les villes se ruineraient aussitôt, je l’ignore, mais 1Lest certain que dans le XVII° siècle, la centralisation ne les empêchait pas de se ruiner. Toute l’histoire administrative de ce temps est pleine du désordre de leurs affaires (4) ».
Colbert, devenu contrôleur général des finances, s'était cependant préoccupé d'assurer l’ordre et l’économie dans la gestion des finances municipales ruinées par les aliénaüons etles emprunts, mais les sages réformes qu'il fit
adopter ne devaient pas êlre suffisantes pour empêcher
(1) De Tocqueville, op. cit., p. 68.
dans l'avenir le retour d’une situation fort embarrassée. — Tout d’abord, Colbert subordonna à l'autorisation royale la validité des dettes nouvelles des communes (ordonnance de 1662); il ordonna la vérification et la liquidation de leurs dettes anciennes (1) ; puis il remplit leurs caisses par la restitution d’une moitié des octrois et la possibilité qu'il leur laissa de racheter leurs biens aliénés depuis 1620 (Ord. de 1663 et 1667). Mais ces mesures n’arrêtèrent pas la débâcle des finances communales obérées par le service de nombreux emprunts, aussi Louis XIV dut-il porter une nouvelle et grave atteinte aux libertés municipales par l’édit du 12 avril 1683 (2).
Cet important édit était destiné, disait le roi dans le préambule, à restreindre, par un bon règlement, la liberté trop grande que les villes el communautés avaient eue de s’endetter par le passé. Il contenait trois sortes de dispositions : les unes venaient restreindre le droit d'emprunt des communes en le soumettant à l'autorisation royale, les autres établissaient que les dépenses ordinaires devaient être prises d'abord sur les revenus des biens patrimoniaux, et, à défaut de ceux-ci seulement, sur des impositions ex-
traordinaires votées par l'assemblée des contribuables ;
(4) Alex. Thomas, Une province sous Louis XIV, p. 238 à 245, — D'après cet auteur, la vérification des dettes fut comme une vaste mesure de suspicion qui vint frapper à l'improviste tous les administrateurs municipaux ; elle jeta le trouble dans les villes, mais elle corrigea les abus et les désordres en les punissant dans la personne et dans les biens de ceux qui en avaient profité.
(2) Isambert, t. 19, p. 420 : Edit portant règlement pour les deltes des communautés.
enfin en troisième lieu,l’édit de 1683 prescrivaitaux maires, échevins, ou consuls de remettre aux intendants et commissaires départis, un état des revenus de leur commune avec les baux des dix dernières années, les comptes qui en avaient été rendus et autres pièces nécessaires : sur la représentation de ces actes, les intendants devaient dresser et arrêter un état des dépenses ordinaires, en ayant soin de comprendre parmi celles-ci un fonds fixe et annuel pour l’entrelien des villes et autres dépenses nécessaires (4). Cette dernière disposition a une réelle importance car elle est l’origine du budget communal, dont les états de prévision ont été la forme primitive. —.Avant 1683 en effet, la plupart des villes tenaient sans doute une comptabilité plus ou moins rigoureuse des recettes perçues et des dépenses faites, car c’est là une des conditions indispensables à l’administration de toute cité ; ilest même probable, comme les termes de l’édit permettent de le conjecturer (2), que certaines communes avaient déjà fixé leurs recettes et dépenses en une sorte de budget préalable ; mais
à aucune époque jusque-là, le pouvoir royal n'avait or-
(1) Les intendants arrêtent les états en question « si les sommes y contenues n’excèdent celles de 4000 livres pour les villes dans lesquelles il y a parlement, cour des aides, ou chambre des comptes, 2000 livres pour les villes dans lesquelles il y a présidiaux, bailliages ou sénéchaussées, 1000 livres pour les moindres villes, et 300 livres pour les gros bourgs fermés ; et en cas qu’elles montent à plus grandes sommes, ledit état sera par eux envoyé au conseil (du Roi) pour y être pourvu ainsi qu’il appartiendra.
(2) La teneure de l’édit est en effet celle-ci: « Sur lareprésentation des dits actes, il sera dressé par les dits sieurs intendants et commissaires départis, si fait n’a été, un état des dépenses ordinaires etc. »
donné, comme mesure générale, l'établissement d'états de prévision. — Désormais l'institution était donc consacrée. Mais la législation de 1683 n’était applicable qu'aux villes et bourgs fermés des 18 généralités du royaume; elle ne prescrivait que des états de dépenses et pas d'états de recettes ; enfin elle omettait de statuer sur le renouvéllement de cette opération dont elle chargeait, non pas les magistrats municipaux, mais les intendants agents du pouvoir central : ce sont là autant de différences profondes entre les états de prévision du XVII siècle et le budget communal moderne, ce sont autant de lacunes que de nombreuses lois administratives devaient combler peu à peu, surtout depuis 1789. + Lé .
L'ancien régime ne devait dans la suite réaliser que des réformes sans grande importance pour l'administration financière des communes : un édit d'août 1764 (1) reproduisit en grande partie les dispositions de 1683, mais en les rendant applicables aux villes et bourgs de 4500 habitants au moins ; puis un autre édit de mai 1765 établit la. nécessité d'états de prévision pour les recettes comme
(4) Isambert, t. 22, p. 405 : Edit portant règlement pour l’administration des villes et principaux bourgs du royaume : « ...Voulons qu'après que les dites dépenses auront été déterminées par nos lettres patentes, elles ne puissent être augmentées dans la suite, si ce n’est dans les cas urgents, avec les formalités prescrites... ». — Voir en outre les articles 14 à 22 sur la nécessité d’une délibération des notables soumise au contrôleur général et au besoin approuvée par le roi pour accorder des pensions ou gratifications, pour faire de grosses réparations aux biens communaux, pour réaliser des acquisitions, opérer des aliénations ou des emprunts ; article 24 sur la nécessité de la délibération et de l'autorisation du roi
pour fournir aux charges des villes en cas d'insuffisance des biens patrimoniaux, etc.
pour les dépenses, et il étendit cette mesure à toutes les villes et bourgs du royaume sans exception (1). — Gependant, malgré ces efforts quitendirent à généraliser l’édit de 1683 et à élargir sa sphère d’application, les états de prévision continuaient à être dressés pour une période de temps indéterminée : ils n'étaient donc pas tenus au courant des besoins des communes, ni rectifiés suivant les variations de leurs ressources, et par conséquent ils ne pouvaient constituer que des documents incomplets, peu . propres à servir de base à une sage organisation des finances locales. Cette insuffisance de la réforme a sa source dans le but poursuivi par le pouvoir royal, qui, en astreignant les communes aux états de prévision, avait voulu opérer l'extinction de leurs dettes anciennes, plutôt encore que d'enrayer le développement excessif des dépenses et d'assurer ainsi la prospérité communale dans l'avenir (2).
Sans qu'aucun progrès fût réalisé, la fin de l’ancien régime arriva: il était en effet trop tard quand, lors de l’édit de 1787, Calonne et Brienne, mettant en œuvre le régime municipal conçu par Turgot, donnèrent à des assemblées locales la plus grande partie des pouvoirs arbi-
traires des intendants ; la Révolution était déjà menaçante
(1) Isambert, t. 22, p. 434: Edit portant règlement pour l’exécution de celui d'août 1764.
(2) Béquet, Réperloire de droit administratif, No Communes, t,. 6, p. 248. Voir en outre les articles 49 et 50 de l'édit de 1765, comme du reste le titre de l’édit de 1683.
et allait bientôt doter la France d’une nouvelle organisation administrative et financière,
3e Périope : De 1789 à 1884. — La Révolution tendit à l'établissement d’une législation générale et uniforme, partout la même et la même pour tous : c'était la réalisation de l’idée qui s'était propagée peu à peu, et que depuis le XVII: siècle on trouvait non seulement chez les gouvernants mais encore chez les gouvernés (1).
Pour arriver à cette unité en matière de finances, il fallait surtout effacer la division des classes et l’inégalité des Français devant l’impôt. Aussi la Constituante, dès la nuit du 4 août, abolit-elle tous les privilèges, non seulement ceux des individus, mais encore ceux des villes et communautés qui devaient désormais « demeurer confondus dans le droit de tous les Français » (art. 10 décret du 4 août 1789). — L'obligation de donner aux communautés une organisation régulière et générale était la conséquence directe de cette déclaration, et ce fut en effet l'objet du décret du 44 décembre 1789 qui substitua à la centralisation de l’ancien régime des administrations locales un peu moins indépendantes que celles des villes jusqu’au XVI: siècle (2).
(1) De Tocqueville, op. cit., p. 116 et suiv.
(2) D'après le décret du 14 décembre 1791 l organisation dés municipalités comprenait : le corps municipal sous la présidence du maire pour l'administration active, et le conseil général de la commune chargé de la délibération. D'autre part, contrairement aux traditions de l’ancien régime, les autorités municipales avaient deux sortes de fonctions : les unes propres au pouvoir municipal (gestion des biens et revenus, règlement des dépenses payables avec les deniers communaux, etc.) (art. 50) ; les autres
