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Dès 1791 d'autre part, la Constituante eut à se préoccuper de la situation financière des communes : avant de chercher à l'améliorer par des réformes, elle prescrivit d'abord aux municipalités, pour connaître l’étendue de leur passif, de dresser des états détaillés de leurs revenus patrimoniaux ou d'octroi, de leurs dettes antérieures et de leurs dépenses annuelles ; puis, pour faire face aux premières nécessités et remplacer les octrois, elle les autorisa à vendre leurs biens patrimoniaux, à emprunter par obligations remboursables et à percevoir par émargement sur les rôles des impositions ordinaires de 1790 les sommes nécessaires à acquitter pendant 3 mois les dépenses indispensables (1).

La constitution de l’an III vint bientôt faire disparaître l'indépendance des communes et prit le canton comme unité administrative inférieure, jusqu'au moment où la loi du 28 pluviôse de l’an VIII rendit à la commune son individualité, mais en la rattachant au pouvoir central par les liens d’une très étroite centralisation. — C'est durant celte période que furent commencées les véritables réformes dans les finances locales : le Directoire classa d'abord les dépenses municipales (c’est-à-dire de l'administration de canton) et communales, et détermina limitativement

les unes et les autres dans la loi du 45 frimaire an VI (2);

propres à l'administration générale et déléguées aux corps municipaux sous l’autorité des assemblées de district et de département.

(1) Décret des 29 mars-3 avril 1791 : Duvergier, t.11, p.211 ; et décret du 5-10 août 1191 : Duvergier, t. [I, p. 208. ë

(2) Loi du 15 frimaire an VI sur la comptabilité publique et notamment

SUR LE BUDGET COMMUNAL 19 puis dans l’importante loi-du 11 frimaire an VII sur le mode d'administration des recettes et dépenses départementales, municipales et communales, furent posées les règles fondamentales du budget communal moderne. D'après l'article 18 de cette dernière loi, en effet, les administrations municipales devaient arrêter l’état détaillé des dépenses de chaque commune de leur ressort et celui par aperçu de leurs revenus en dehors des contributions publiques; puis les envoyer à l'administration centrale, qui, après les avoir vérifiés, les leur retournait pour la répartition des dépenses entre les diverses communes. Cette mesure constituait le premier essai véritable de budgets locaux : elle n'avait pas un caractère exceptionnel comme lors de l’édit de 1683, ni purement provisoire comme en 1791 (décret du 29 mars); au contraire la loi de l’an VIL en consacrait la périodicité en disposant que chaque année les états devaient étre fournis avant le 30 thermidor. — Cette même loi établissait en outre que les recettes communales seraient faites par le percepteur des contributions foncière êt personnelle, et que les dépenses seraient acquittées par lui sur les mandatements de l’agent municipal, jusqu’à concurrence de l’état dûment arrêté.

Toutes ces règles sur l'établissement du budget et sur son exéculion n'ont pas cessé de rester en vigueur, et le

principal changement vient de ce que la loi de pluviôse

celle des communes : Duvergier, t. 10, p.152. D’après l’article 5, les dépenses communales sont les écoles primaires, les gardes champètres, l’entretien des pavés et la voirie, la remise des percepteurs et toutes autres dépenses intéressant les citoyens des communes.

an VIII, en substituant la commune au canton comme unité administrative, lui a rendu applicables toutes les dispositions ci-dessus : c'est ainsi qu’il n’y a plus de budgets municipaux (au sens de la loi de l'an VIT, mais des budgets communaux, préparés par le maire, administraleur de la commune et ordonnateur à la place de l'agent municipal.

Cette législation fut complétée d’abord par l’arrêté du 4 thermidor an X (1), qui posa définitivement les principes suivants : préparation par le conseil municipal d'un aperçu des recettes et des dépenses (art. 2 et 3), division de ect aperçu en chapilres suivant la nature des unes et des autres (art. 41), nécessité de léquilibre entre la dépense présumée et le revenu présumé (art. 8), transmission par le maire au sous-préfet qui examine l’état et le fait passer avec son avis au préfet, enfin règlement définitif par Le préfet (art. 14). L'exécution de cet important arrêté donna lieu à un nouvel arrêté du 17 germinal an XI (2), qui, substituant pour la première fois le mot budget à

l’ancienne appellation de l’édit de 1683, a eu pour but de

(1) Arrêté du # thermidor an X relatif à une convocation extraordinaire des conseils municipaux: Dalloz, Rép., t. XI, Vo Commune, p. 202.— Beaucoup de communes avaient refusé de rédiger leur budget, conformément à la loi de l’an VIT; d'autres, ne s'imposant jamais, n'entretenaient pas leurs bâtiments communaux ni leurs chemins, aussi pour faire connaître à l’administration supérieure leurs besoins et leurs ressources était-il nécessaire de réunir les conseils municipaux et de leur faire dresser le bilan de leur fortune. Malgré ces circonstances, l'arrêté de thermidor an X contient des dispositions générales et slatue pour l'avenir.

(2) Arrêté du 17 germinal an XI relatif aux dépenses des communes : Dalloz, Rép., loc, cit., p. 206.

rétablir dans les finances locales « l'ordre, Puniformité, l'économie sage qui empêche les dépenses d’excéder les revenus et qui applique ces revenus aux besoins réels des communes ct aux objets d'utilité publique ». Pour atteindre ce résultat, indiqué par les considérants qui le précèdent, l'arrêté en question, attachant la plus grande importance à la proportionnalité des dépenses aux recettes, disposa que dans loules les villes ayant 20,000 francs de revenus, les budgets devraient être dressés conformément à des tableaux imprimés etcomprendraient : un chapitre de dépenses (ordinaires ou imprévues), dites fixes parce que le montant n’en pourrait pas dépasser la somme réglée sur la base de l’article 1°° (art. 2); et, d'autre part, un second chapitre, divisé en titres distincts, pour les dépenses variables, que le gouvernement se réservait d’approuver, d’ajourner ou de réduire.

L'arrêté de germinal an XT consacrait donc deux points importants : il indiquait un critérium de division des dépenses afin d'assurer l’ordre etl’uniformité dans les budgets communaux ; et d'autre part, il posait d’une façon formelle le principe du droit d'intervention possible du gouvernement quant au maintien ou à la réduction des dépenses, qui, à raison de leur caractère accidentel etsecondaire, n'étaient pas soumises à une limitalion légale.

Toutes ces règles étaient d’une bonne administration, mais elles soulevèrent dans un certain nombre de commu-

nes des résistances, qui toutefois furent vaines : un arrêlé

du 6 frimaire an XIII (1) vint,en effet, obliger ces villes à envoyer chaque année au ministre de l'intérieur (avant le 1* prairial), leur budget afin que celui-ci fàt présenté à l'Empereur avant l'époque des paiementsetrecouvrements. De même le décret du 12 août 1806 (2) eut encore pour but de hâter l’envoi des états budgétaires, en même temps que d'en corriger certaines obscurités. Gomme l’indiquait l’artiele 5, à ce décret était annexé un tableau détaillé, dans lequel la dénomination de dépenses ordinaires et extraordinaires élait substituée à celle de dépenses fixes et variables, et qui au reste comportait les cinq titres suivants :

T. I: Hospices : Chapitre 1“: Dettes des hospices. — Chapitre 2 : Dépenses annuelles.

T. Il: Dette municipale : Chapitre unique : De la dette municipale.

T. IT: Recettes : Chapitre 1%: Recettes extraordinaires. — Chapitre 2 : Recettes extraordinaires.

T. IV: Dépenses municipales ordinaires (ou annuelles) : 8 chapitres.

T. V': Dépenses municipales extraordinaires (ou imprévues): 8 chapitres dont le dernier est réservé à l’arriéré, c’est-à-dire aux reports des dépenses non soldées.

(Dans ce tableau, les 2 titres relatifs aux dépenses contiennent diverses colonnes pour l'indication : des sommes allouées l’année précédente, des sommes proposées par le Conseil municipal, par le sous-préfet, par le préfet, par le

(1) Dalloz, Rép., loc. cit., p. 209, (2) Dalloz, Rép., loc. cit., p. 212,

ministre de l’intérieur, et des sommes accordées par Sa Majesté.) |

Ce modèle fut employé sans changement pour tous les budgets municipaux durant dix années, et ce fut l’instruction ministérielle du 10 mai 1846 (1) qui y apporta d’abord des modifications : elle supprima les deux premiers titres, pour que le budget ne contint plus que les objets sur lesquels le roi devait prononcer : évaluation des recettes d’un côté, et de l’autre fixation des dépenses; et en outre elle réduisit à sept le nombre des chapitres des deux derniers titres, devenus dès lors titres IT et III. Le ministre de l’intérieur continua néanmoins à faire rentrer l’arriéré dans les dépenses extraordinaires (chapitre 7); mais, pour la première fois, il insista dans sa circulaire afin que « les conseils municipaux évitassent de faire des changements dans les crédits affectés aux dépenses ordinaires, et que, chaque article devenant dans la suite à peu près constant, on parvint à déterminer à peu de chose près, la somme totale que coûtent les besoins de cette nature ».

Le perfectionnement des méthodes et des formules d'écrilures que le ministre des finances introduisait incessamment dans les diverses parties de son service se répandit d’une façon générale dans les gestions de deniers publics liées à son administration. Puis l'ordonnance du 23 avril

1823 (2) fit profiter la comptabilité communale des utiles

(1) Recueil des circulaires el instructions du ministre de l’intérieur de 1797 à 1821, t. III, p. 32.

(2) Dalloz, Rép., loc. cit; p.224; et Duvergier, t. 24, p. 289,

dispositions de celle du 14 septembre 4822 (1): après avoir, dans son article {°',rappelé la force impérative et restrictive des prévisions budgétaires de receltes et de dépenses, ainsi que le principe de la spécialité dans l’objet, elle fixa en effet à deux années la durée de l'exercice financier, qui désormais devait comprendre l’année qui lui est propre, plus « l’année de tolérance » durant laquelle se termineraient les opérations de recouvrement et de paiement. Le ministre de l’intérieur, en commentant l’ordonnance de 1823 dans une instruction aux préfets en date du 25 septembre 41824 (2),a eu soin d’insister sur l’importance de cette limitation de l'exercice : il a montré que les dépenses extraordinaires effectuées sans délai et appartenant nécessairement à l’exercice courant, pouvaient être faites seulement avec les ressources de cet exercice ou de l’exercice précédent ; que par suile avant la fixation de la durée précise de l'exercice, il n’était pas possible « de reconnaître la situation des opérations faites ou restant à faire d’après chaque budget, ni de soumettre ce budget à un règlement définitif; et qu’ainsi l’on se trouvait dans l'obligation de laisser indéfiniment les crédits à la disposition des ordonnateurs jusqu'à l’entier achèvement des dépenses ».

L’instruction ministérielle du 15 décembre 1826 est venue encore ajouter à celle de 1824 et développer l’application de l’ordonnance de 1823 en précisant les devoirs des administrateurs et comptables municipaux pour tout ce

(1) Duvergier, t. 24, p. 131.

(2) Recueil des circulaires, t, V, p. 262,

qui concerne le vote du budget, le règlement de chaque exercice, l'assiette et la perception des produits, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement des dépenses, ainsi que la forme et la justification des comptes. El ainsi l’ordre le plus régulier, la comptabilité la plus sévère ont préparé l’économie et fondé la prospérité des finances spéciales, comme de celles de l'Etat (1).

Certaines modifications parurent cependant encore nécessaires quelques années plus tard : elles furent réalisées par une importante ordonnance royale du 4 mars 1835 (2). La portée de cette nouvelle réforme a été indiquée en des termes très nets par le ministre de l’intérieur d'alors, dans une circulaire du 40 avril 1835 (3): d'après l’ordonnance de 1823, l'exercice financier n'était clos qu’au 31 décembre de l'année suivante, c'était donc seulement dans les premiers mois de la troisième année que la situation de cet exercice pouvaitètre définitivement établie et connue, c’està-dire à une époque où le budget de cette dernière année était dejà arrêté ; ce quine permettait dès lors de reporter l'excédent de l’exercice clos qu'au budget de la quatrième année. Ainsi l’excédent de l'exercice 1832, clos Le 31 décembre 1833 fut reporté au budget de 1835 seulement. De là, un retard inévitable dans l'emploi des excédents dispo-

nibles, et par suite de graves embarras pour les services

(1) Audiffret (marquis d’), Système financier de la France, édit. 4854, t. I, p. 243.

(2) Dalloz, Rép, loc. cit., p. 235.

(3) Bull. off. des circulaires et instructions du Ministère de l'Intérieur, année 1835, p. 305.

municipaux, d'autant plus que les moins-values dans les recettes entraînaient souvent la consommation du boni avant qu'il ne pût figurer dans un budget. Il était donc devenu nécessaire de fixer la clôture à une époque de la deuxième année calculée de telle façon que, tout en laissant aux administrateurs locaux le temps de compléter la liquidation et le paiement des diverses dépenses, l’on püt cependant reporter au budget en cours d'exécution l’excédent de l’exercice clos.

Ce problème a été résolu par l'ordonnance de 1835 qui, dans son article premier, a établi que la clôture de l’exercice financier aurait lieu désormais au 30 juin de la deuxième année pour les communes justiciables de la Cour des comptes(c’est-à-dire pour celles ayant plus de16.000 francs de revenus), et pour toutes les autres au 31 mars. Cette distinction n’eut. d’ailleurs qu'une existence éphémère, puisqu'elle fut supprimée dès 1843 ; et l'établissement d’une époque uniforme (le 31 mars) pour la clôturede tous

les exercices financiers des communes eut pour résultat de donner plus de force à la règle nouvelle : celle-ci résultait d’une de ces importantes améliorations que la pratique désormais constante des budgets communaux avait permis de réaliser peu à peu, et elle devait subsister dans notre législation. Elle constituait du reste un réel progrès, surtout qu’elle était complétée par la disposition finale de l’article 1°° de l'ordonnance, aux termes de laquelle les reports des restes à payer pour l’exercice antérieur ne devraient

plus constituer dans le budget suivant le chapitre 7 du ti-

tre III (de l’arriéré), mais seraient à l’avenir insérés au budgeten cours, en même temps du reste que les fonds non encore recouvrés et l’excédent de l'exercice clos.

Ce rapport devait être fait dans deux nouveaux chapitres pour conserver la trace de l’origine des allocations ; et par suite le budget communal devait comprendre dans son cadre général :