CONCLUSION

Contrôle des services publics iet contrôle de l'application des lois pénales, ces deux choses, — nous croyons l'avoir établi, — sont les deux faces d'un même mouvement. Ce mouvement consiste à coopérer et au besoin à suppléer aux organes de l'Etat, dans la défense de la légalité. Défendre la loi, menacée par les procédés irréguliers de l'Administration, ou par les actes délictueux des particuliers, tel est le sens de tout un .ensemble de manifestations cle l'association, relevées au cours de cet ouvrage. Il s'agit toujours d'une question de droit objectif, d'une norme sociale enfreinte et dont il importe, dans l'intérêt de tous, d'assurer le respect.

Mais alors, va-t-on dire, ces tendances ne concourent à rien moins qu'à un démembrement de l'Etat? Certes, nous ne le nions pas: mais nous ne nous en émouvons pas davantage. On n'est pas encore familiarisé avec la pratique du droit collectif. On est, au contraire, babitué à une organisation juridique, toute imprégnée d'individualisme et ne consacrant que deux pouvoirs extrêmes: Pin-

dividu et l'Etat. L'apparition d'un pouvoir intermédiaire, comme l'association, déroute les esprits. On ne veut voir en elle qu'un individu, d'un genre nouveau, simplement plus important, plus large, mais non différent de nature. Cette assimilation perpétuée est la cause des entraves apportées à la liberté de son développement et de son activité. Les intérêts collectifs incarnés en elle se distinguent par leur ampleur, comme par leur qualité, de ceux des particuliers. Cette différence entraîne nécessairement une manière spéciale de les mettre en valeur. Aussi bien n'est-ce pas ce que voulait dire M. Larnaude, lorsque dans la mémorable discussion de 1896 à la Société des prisons, il s'exprimait en ces termes: « L'association est autre cliose que la simple juxtaposition des droits qui peuvent appartenir aux Individus qui la composent, de même que l'Etat a des droits et des obligations autres que ceux qui appartiennent aux individus qui le forment. Ce n'est donc pas de l'individu qu'il faut rapprocher l'association, mais bien plutôt de l'Etat, avec qui elle offre les plus frappantes similitudes » (1).

Il ne faut pas s'étonner, dès lors, qu'elle aspire à remplir des fonctions naguère encore considérées comme l'attribut exclusif de la puissance publique. Si l'on a pu parfois se laisser tromper sur

(1) Revue pénitentiaire, mars-avril 1896 (tirage à part, p. 31).

la portée de ce mouvement et en redouter l'issue, c'est qu'on a prêté plus d'attention aux proclamations tumultueuses, et aux doctrines de combat, qu'aux transformations réelles qu'elle entraînait. On s'est complu à exagérer le danger du tyran collectif, tant pour l'Etat, que pour l'individu, comme si le groupement constitué n'était pas le plus sûr garant d'un équilibre exclusif de frottements trop rudes entre eux.

Ce n'est pas l'autoritô qui chancelle sous les coups répétés de ce bélier d'un nouveau genre: car mie organisation sociale devra toujours, quelle qu 'elle soit, respecter la division nécessaire du travail entre les fonctions de commandement et celle d'exécution. Au-dessus de la foule égoïste, ignorante et inconstante, il faudra de toute manière un pouvoir concentré en peu de mains, compétent, fort et responsable. Mais si nécessaire qu'il soit, les conceptions qu'on s'en forme n'en sont pas éternelles, et nous assistons précisément aujourd'hui à l'effritement d'une conception ancienne de l'autorité. Les prérogatives régaliennes d'autoritarisme absolu et d'irresponsabilité de l'administration royale et plus encore impériale, héritées par nos grands services publics, sont en passe de disparaître. Commencée par la reconnaissance de la responsabilité de l'Etat, l'évolution s'est poursuivie par le contrôle des associations privées, fondé sur la loi.

Habitués aux anciennes mœurs, qui avaient produit ce chef-d'œuvre remarquable, — l'Adminis-

t ration, — mal défaits encore des concepts tonjours prépondérants du droit privé, effrayés aussi par les soubresauts qui accompagnent tout enfantement d'un ordre, — nouveau pour nos regards, mais recommencement pour l'histoire, — des esprits distingués se sont mépris sur la valeur du phénomène auquel ils assistaient. Voyant des électeurs, des contribuables, des habitants, des fonctionnaires en un mot de simples administrés intervenir à ce seul titre pour critiquer la régularité des actes de l'Administration se rapportant à des services, ne leur conférant point d'avantages spéciaux, d'un autre côté assistant à cette floraison d'associations à fins pénales et préoccupées de servir de guides, d'auxiliaires et de suppléants au ministère public, dans l'œuvre de la répression, ils n'ont retenu de ces faits que le trouble apporté par eux dans des habitudes traditionnelles. La possibilité pour tout citoyen de déclancher sur toute opération administrative le contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat, par la filière de réclamations suivies de recours pour excès de pouvoir, leur a paru réaliser une confusion regrettable entre les pouvoirs exécutif et judiciaire. De même l'accès au prétoire de collectivités de plus en plus nombreuses leur a semblé consacrer un démembrement de l'Etat au plus haut point dangereux pour l'intégrité du ministère public et la liberté des individus. Cependant, les résultats jusqu'ici obtenus de part et d'autre, comme la valeur de l'expérience tentée par certains pays

étrangers, auraient dû rendre moins vivies leurs alarmes.

L'Etat moderne souffre, à la suite de l'accroissement considérable de ses missions, d'un véritable engorgement. A côté de la décentralisation qui peut le décharger, il se produit, sous nos yeux, un phénomène de déconcentration au profit des forces collectives, organisées par l'association. Cette déconcentration est nécessaire et bienfaisante.

Nécessaire, car elle assure la défense d'intérêts collectifs, trop lointains de l'Etat et trop supérieurs aux individus, pour qu'ils trouvent en eux les instruments d'une mise en valeur parfaite. Bienfaisante, en outre, car elle établit entre l'individu et l'Etat, l'administre et l'administrateur, le justiciable et la justice, les contacts nécessaires auxquels trop souvent, les organes du pouvoir, longtemps autoritaire, ont été tentés de s'opposer. A l'omnipotence ancienne, qui serait d'autant plus à redouter à l'heure présente, qu'on assiste à un développement dans tous les sens des fonctions de l'Etat, l'association substitue donc un juste équilibre; en lui faisant contrepoids, elle préserve l'initiative privée d'une compression excessive, let, — ce qui serait plus grave, — d'une absorption absolue. Elle associe l'administré à l'œuvre administrative, et donne au justiciable une part d'influence dans l'œuvre de la répression pénale. Il y a là quelque chose de particulièrement fécond, au point de vue de l'éducation du public, appelé, chez nous plus qu'ailleurs, à participer à la co/hduite des af-

laires générales du pays. Il est bon que la défense de la loi préoccupe ainsi les citoyens et les groupe, pour mieux en assurer le respect. Le règne de la légalité n'est-il pas, dans un pays démocratique comme le nôtre, la garantie suprême des droits individuels?

Que cette collaboration imprévue et que ce contrôle collectif aient pour effet de déranger de vieilles habitudes, et de provoquer un certain trouble dans des administrations jusqu'alors hermétiquement closes à la surveillance du public, nous ne le nions pas. Il est non moins certain que le point d'équilibre n'est pas toujours atteint du premier coup et que la mesure est parfois dépassée*. Est-ce une raison cependant pour se montrer hostile au mouvement que nous venons d'étudier, comme s'il portait dans son .sein des ferments de désorganisation et d'anarchie, plus redoutables que les maux contenus dans la boîte de Pandore ? Nous ne pouvons le penser et nous conclurons volontiers cette étude par ces réflexions, à la fois perspicaces et confiantes que nous empruntons à M. Démogue: « On a peut-être trop conçu l'Etat comme une sorte d'organisme autonome, qui, dans l'accomplissement de ses missions d'intérêt général, n'est guidé que par sa propre volonté, les citoyens n'intervenant que par des avis, des réclamations et des conseils, qui peuvent seulement l'effleurer, mais ne le pénètrent pas obligatoirement et ne le lient en aucune façon. La volonté publique ne s'impose au pouvoir social qu'en désignant les personnes dont la volonté for-

mera celle de l'Etat. Les citoyens n'expriment leur volonté que quant aux personnes,, non quant aux objets précis. Pourquoi cette dernière forme de volonté publique n'aurait-elle pas une certaine efficacité? Cette intervention directe des citoyens, non seulement par un vote sur mille questions à la fois, mais par l'examen d'un cas précis, qu'ils peuvent fort bien résoudre, nous paraît rentrer dans l'idéal d'une démocratie, parce que c'est rapprocher la volonté de l'Etat, des organismes sociaux et celle des citoyens pour qui ils sont faits » (1).

(1) De la plainte de la partie lésée au juge d'instruction (Rev. Pénit, 1900, p. 465).

Vu et approuvé :

Montpellier, le 27 mai 1914.

Le Doyen