LES

Outre cet intérêt, une société civilisée ne saurait, sans déchoir, se désintéresser du sort des enfants abandonnés.

Sous le mérite de cette constatation examinons dans quelle mesure la législation française consacre pour les enfants le droit au secours.

Nous allons voir successivement les catégories d'enfants qui sont admises au bénéfice de l'assistance, comment ils sont secourus, à l’aide de quelles ressources ; quelles garanties enfin ont été données aux bénéficiaires de cette assistance.

Et d'abord qu'entend-on par « enfant assisté » ?

C’est, nous dit l’art 1* de la loi du 27 juin 1904 : l'enfant placé sous la protection de l'autorité publique ou la tutelle de l'assistance publique. Donc, deux grandes catégories d'enfants : 1° ceux qui ont droit à la protection de l'autorité publique : 2° ceux qui sont placés sous la tutelle de l'assistance publique.

Dans la première catégorie sont compris : les enfants dits « secourus », les enfants en dépôt, les enfants trouvés, les enfants abandonnés, les orphelins pauvres, les enfants maltraités, délaissés ou moralement \abandonnés (1).

Il n'y à d’ailleurs entre ces deux catégories, aucune autre différence que celle de l’organisation de la tutelle pour les pupilles de l'Assistance publique : les modes de placement, de surveillance, restant les mêmes pour tous les enfants.

Les dispositions législatives qui règlementent l'admission des enfants sont impératives. C'est ainsi que la loi impose au service l'obligation d'admettre les enfants à bureau ouvert, sans aucune formalité s'ils n'ont pas

(1) Pour les définitions, voir la loi du 27 juin 1904.

encore sept mois, après enquêle préalable s'ils paraissent avoir dépassé cet âge. L'admission des enfants matériellement abandonnés doit être prononcée sur la certification du commissaire de police ou du maire de la commune où ils ont été trouvés.

Tous ces enfants, une fois admis, sont immatriculés. Ceux qui sont en bas âge sont placés dans une crèche, les autres sont ensuite suivant leur âge confiés à des nourrices ou à des nourriciers et à 13 ans mis en apprentissage.

Nous n'avons pas à étudier ici les détails de l’organisation et du fonctionnement du service des enfants-assistés, mais seulement à rechercher dans quelle mesure le droit au secours leur est reconnu par la loi de 1904.

Nous avons vu qu'ils étaient obligatoirement recueillis ou secourus. Il est bien évident que l'établissement ou le service institué devra avoir, dans ces conditions, les moyens légaux de se procurer des ressources en rapport avec les dépenses qui lui sont imposées. Mais examinons, avant d'aborder ce sujet à qui incombe la charge du secours. C’est, dit la loi, au département dans lequel l'enfant a son domicile de secours ; si l'enfant n'a pas de domicile de secours, c'est à l'Etat. Ainsi, d'une manière générale, le département est la collecticité débitrice de l'assistance aux enfants.

Le service des enfants assistés est administré par le Préfet en exécution des décisions du Conseil général, la loi du 27 juin 1904 maintenant à cette assemblée la compétence que lui attribue l’art. 46 de la loi du 10 août 1871 (1). Il conserve ainsi, le caractère départemental qu'il avait déjà avant 1904 : sa personnalité est

(4) Et l'art. ter de la loi du 18 juillet 1866, pour le département de la ‘Seine.

confontue avec celle du département, les recettes et les dépenses qui le concernent sont égalemnt soumises aux règles de la comptabilité départementale.

En réalité la loi de 1904 a restreint les pouvoirs du Conseil général en la matière. Les lois de 1866 et de IS71 lui ayant implicitement donné le droit de fixer les recettes et les dépenses du service, il en résultait que ces dépenses n'étaient nullement obligatoires pour le département et que le Conseil général pouvait y consacrer les ressources qu'il lui plaisait.

Il n'existait ainsi aucune obligation de secourir.

La loi du 27 juin a complètement modifié ce système. Elle divise les dépenses (art. 44) en dépenses du service et dépenses d'inspection et met ces dernières à la charge de l'Etat Les dépenses du service énumérées dans l'art. 46 se subdivisent en dépenses obligatoires et en dépenses facultatives. Les premières sont relatives à l'application des tarifs minima, la fourniture des lavettes aux pupilles et des vêtements aux enfants de moins de 13 ans, les frais d'assistance médicale... Les dépenses facultatives sont des dépenses réglementaires qui donnent lieu à la contribution de l'Etat et des communes par cela seul que le Conseil général les a votées.

Contrairement à ce que nous avons vu pour les bureaux de bienfaisance, chap. 1% « l'assistance aux indigents valides », c'est le chiffre des dépenses qui doit iei fixer le montant des crédits à ouvrir.

Pour faire face à ces dépenses obligatoires ou réglementaires, le service des Enfants Assistés devrait avoir des ressources en proportion des charges qui lui incombent. La loi met à sa disposition une masse de ressources hétérogènes dont les principales sont le quart du produit des amendes de police correctionnelle, les revenus des biens et capitaux appartenant aux pupilles et le

en, Le

produit et les revenus des dons et legs faits pour le service. L'excédent des dépenses est réparti entre l'Etat, le département et la commune, le contingent des deux premiers étant de deux cinquièmes chaque, celui de la commune d'un cinquième seulement.

Ainsi les trois collectivités, l'Etat, le département, la commune, contribuent obligatoirement aux dépenses du service des Enfants Assistés.

L'inscription d'office est la sanction de cette obligation (Art. 56. L. 10 août 1871).

De ce qui précède, devons-nous conclure que le droit au secours est reconnu aux enfants assistés ?

Nous avons vu qu'ils doivent être admis dans un établissement à ce destiné, par le département qui les recueille, ou secourus par le département dans lequel ils sont nés.

Nous avons vu également que la collectivité débitrice 1e l'assistance a les moyens légaux de se créer des ressources en rapport avec les charges qui lui incombent, grace au jeu des subventions de l'Etat et à la contribution des communes. Ces subventions et contribution sont, en effet d'autant plus élevées que les dépenses supportées par le budget départemental sont elles-mêmes plus fortes.

Les deux premières conditions du droit au secours sont donc remplies. Mais, la troisième, qui est l'existence d'une juridiction, n'existe pas. Cela se comprend. On ne pouvait guère conférer une action à un enfant parce qu'il ést incapable de l'exercer, on ne pouvait davantage la conférer à son représentant, puisque par hypothèse l'enfant assisté n’en saurait avoir.

Il semble donc que, théoriquement, celui-ci n'aurait que l'aptitude simple au secours. Ce n'est pas exact non plus. ar, il ne faut pas oublier, qu'il existe une autorité

RON Te

qui peut obliger l'établissement à secourir et lui imposer d'office le paiement des dépenses obligatoires qui sont à sa charge. S'il n'y a pas garantie de l’action pour l'enfant, créancier de cette assistance, il n'y en a pas moins dette pour le débiteur.

D'où nous concluons que l'enfant assisté possède l'aptitude correspondant à l'obligation de secourir.

SECTION Il

Assistance obligatoire aux malades (loi du 15 juillet 1893)

Parmi les individus qui n’ont pas la force de travailler et à l'égard desquels la société s'est reconnue un devoir, nous avons cité outre les enfants, les vieillards et les malades.

Dans une société bien ordonnée, un des premiers devoirs de la nation est, en effet, d'essayer de rendre la santé à ceux de ses membres qui se trouvent privés par la maladie, des moyens de subvenir à leur existence. Il y à, en outre, un intérêt économique évident à rétablir le plus promptement possible les santés atteintes. Les malades pauvres appartiennent presque tous à la classe ouvrière, et l'ouvrier est une force capital : « C'est l'âme de notre puissance agricole et industrielle. »

Ces raisons justifient pleinement l'assistance médicale aux malades. On peut ajouter que l’état de maladie étant un fait ostensible, temporaire, il n'est pas à craindre qu'on simule la maladie ou qu’on se rende volontairement malade pour le seul plaisir d'être soigné gratuite-

Re eee

ment. Le secours ne risque pas ici de se transformer en prime à l'indigence.

Au point de vue pratique, il est encore de l'intérêt même de la société de secourir le malade, surtout quand ce dernier est atteint d'aflections contagieuses.

Aussi, a-t-il toujours été admis, du moins en théorie, que le malade sans ressources devait être traité aux frais de la collectivité.

Pendant de longues années, de sérieux efforts ont été tentés dans le but d'organiser des services de médecine gratuite, surtout pour les indigents des campagnes.

Le décret du 24 vendémiaire an IT proclamait d’une façon très nette le droit à l'assistance médicale, en son art. 18, ainsi conçu : « Tout malade domicilié ou non qui se trouvera sans ressources, sera secouru à son domicile de fait, ou à l'hospice le plus voisin. » Mais ce ne fut que la simple proclamation d’un principe qui ne reçut aucune application. Le décret du 22 floréal an VI, qui prescrivait la formation du « grand livre de la bienfaisance nationale » sur lequel les personnes inscrites auraient droit en cas de maladie aux secours médicaux, ne fut pas davantage observé.

Nous avons vu que la loi du 7 août 1851, issue des pensées altruistes, qui se firent jour sous la seconde République, avait stipulé en son art. 1% — si souvent cité — que lorsqu'un individu, privé de ressources, venait à tomber malade, dans une commune, aucune condition de domicile ne pouvait être exigée pour son admission dans l'hôpital existant dans Ja commune. Quant aux communes dépourvues d'hôpital, la loi leur procurait le moyen d'assurer le traitement de leurs malades en les autorisant à les diriger sur certains hôpitaux ou hospices désignés par le Conseil Général sur la proposition du Préfet, d'accord avec Ja Commission

administrative des hôpitaux el hospices précités. Mais ce n'étaient là que de sunples facultés.

Dans le premier cas, l'hôpital n'était tenu de recevoir le malade que s'il disposait de lits ou de ressources suffisantes. Dans le second, les communes n'étaient pas obligées d'assurer le traitement de leurs malades sans ressources ; en fait, la plupart ne s'imposaient aucun sacrifice. Les malades pauvres étaient donc en réalités abandonnés à la discrétion de la charité privée où à l'arbitraire de la bienfaisance publique. De plus l’organisation des secours médicaux à domicile n'était pas prévue par la loi.

Cette lacune a été comblée par la loi du 15 juillet 1893 qui organise dans chaque département, sous l'autorité du Prélet, et suivant les conditions qu'elle détermine, un service d'assistance médicale gratuite pour les malades privés de ressources (1).

Nous n'avons pas ici, à étudier en détail les dispositions de cette loi; notre rôle se bornera seulement à rechercher dans quelle mesure elle conière aux malades pauvres le droit aux secours publics.

La portée de la loi est précisée par l'art. 1%. Cet arhicle détermine, d'une part, les personnes qui sont appelées à bénéficier de l'assistance médicale gratuite et, d'autre part, les collectivités débitrices de cette assistance. Il formule également ce principe que le malade doit être soigné à domicile, exceptionnellement à l'hôpital.

« Tout Français malade, privé de ressources reçoit

(1) Disons de suite que cette hi n'est pas à l'abri de toute critique. Très heureuse en ce qui concerne les secours médicaux à domicile, elle est tout à fait insuffisante au point de vue des secours hospitaliers. Pour ces derniers, elle n'établit pas l'assistance obligatoire ainsi qu'il résulte de l'art. 25, et ne réalise aucun progrès sensible sur la loi de 1851.

gratuilement de la commune, du département ou de l'Etat, suivant son domicile de secours, l'assistance médicale à domicile ou, s'il y à impossibilité te le soigner utilement à domicile, dans un établissement hospitalier. Les femmes en couches sont assimilées à des malades. »

Ainsi, la collectivité domicile de secours a l'obligation de secourir le malade privé de ressources.

Nous savons qu'un des principaux éléments du droit aux secours est la détermination d'un domicile de secours, la fixation de ce domicile ayant pour objet de déterminer la collectivité chargée de secourir.

La loi de 1S93 règle minutieusement la question. Aux termes de l'art. 6, ce domicile s’acquiert par la résidence habituelle d'un an dans une commune après majorité ou émancipation, par la fihation, par le mariage ; pour les cas non prévus, c'est le lieu de naissance qui le fixe. Il se perd par une absence minterrompue d’une année, postérieurement à la majorité ou à l'émancipation, ou encore par l'acquisition d'un autre domicile. Les individus n'ayant aucune résidence fixe dans une commune déterminée sont secourus par le département ou par l'Etat, suivant qu'ils ont acquis un domicile départemental, par ia résidence d’une année dans un département, ou qu'ils n'ont pas de domicile.

L'individu privé de ressources, pourra donc demander à la commune, au département ou à l'Etat, les soins médicaux que sa santé réclame. Il ne les recevra toutefois — sauf les exceptions prévues aux art. 19 et 20 — que s’il est inscrit sur une liste dite « liste d’assistance ».

Celle-ci, dressée chaque année un mois avant la première session du conseil municipal, par la commission administrative du bureau d’assistance, institué par la loi, comprend nominativement toutes les personnes,

même les membres d'une même famille qui, ayant dans la commune leur domicile de secours, doivent être, en cas de maladie, admises à l'assistance médicale.

Une lois arrêtée par le conseil mumicipal déhbérant en comité secret, la liste est déposée au secrétariat de la mairie et affichée aux lieux accoutumés pour permettre à chacun d'en prendre connaissance.

Le Préfet admet aux secours les indigents qui n'ont pas de domicile communal et, selon qu'ils ont un domicile départemental ou qu'ils sont dépourvus de tout domicile, il doit rendre compte des admissions prononcées, soit à la Commission départementale, soit au Ministre de l'Intérieur.

Les personnes inscrites doivent recevoir l'assistance dans les conditions déterminées par la loi. C'est une obligation pour les collectivités.

Examinons maintenant comment ces dernières feront face aux dépenses qui leur sont imposées par l'art. 26. Le législateur leur a donné les moyens légaux de se procurer des ressources, réalisant ainsi la deuxième condition du droit au secours.

Les art. 27, 28 et 29 déterminent, en effet, d'une facon précise, quelle doit être la part contributive de l'Etat, des départements et des communes : ils établissent la solidarité financière de ces trois collectivités territoriales.

Les communes qui, en principe, doivent supporter la plus grosse part des dépenses, sont autorisées à voter des centimes additionnels aux 4 contributions directes dans les limites de 20 à 90 p. 0/0 de la dépense à couvrir, leurs ressources ou les ressources affectées spécialement à l'assistance médicale (dons, legs par exemple), sont insuffisantes.

Pour les départements et l'Etat, c'est le système des

subventions qui fonctionne. Chaque département doit. venir en aide aux communes qui ont dû recourir à des. centimes additionnels spéciaux ou à des taxes d'octroi. Ces subventions dont l’objet est de rendre possible aux communes pauvres l'accomplissement de leur devoir d'assistance, sont d'autant plus fortes que le centime des communes se trouve plus faible ; elles varient de 10 à S0 p. 0/0 des dépenses couvertes au moyen de ces centimes additionnels ou taxes d'octroi, conformément au tableau A.

Les départements sont également autorisés à voter les centimes additionnels « en cas d'insuffisance des ressources spéciales de l'assistance médicale et des ressources ordinaires de leur budget. »

Si ces centimes additionnels sont à nouveau insuffisants pour couvrir toutes les dépenses, l'Etat intervient à son tour dans les conditions fixées par l’art. 29 « L'Etat concourt aux dépenses départementales de l’assistance médicale par des subventions aux départements, dans une proportion qui variera conformément au tableau B, de 10 à 70 p. 0/0 du total de ces dépenses couvertes par des centimes additionnels et qui sera calculée, en raison inverse de la valeur du centime départemental, par kilomètre carré.

L'Etat supporte, en outre, toutes les dépenses qui lur sont propres, c'est-à-dire celles occasionnées par le traitement des malades sans domicile de secours, et les frais d'administration relatifs à l'exécution de la loi.

Telles sont les ressources du service. Leur analyse nous a permis de consfater la solidarité financière des trois collectivités territoriales : l'Etat et les départements les plus riches venant en aide aux communes et aux départements les plus pauvres.

Ainsi se trouvent réalisées les deux premières condi-

TE tions nécessaires pour que le droit au secours existe en faveur d'une personne.

Voyons si la troisième condition, l'existence d'un tribunal où l'intéressé puisse faire valoir son droit méconnu, si droit il y a, se trouve également remplie.

Nous avons vu par quelle procédure l'indigent privé de ressources pouvait être porté sur la « liste d'assistance ». Nous savons que cette liste est déposée au secrétariat de la mairie et affiché. Nous devons ajouter que tout habitant ou contribuable de la commune peut réclamer pendant un délai de 20 jours, à compter du dépôt, l'inscription ou la radiation de tel ou tel inserit, s'il estime que celui-ci a été admis ou écarté à tort (1). Les mêmes réclamations peuvent être présentées par l'intéressé où un membre de sa famille et par le Préfet depuis la loi du 13 avril 1898.

« Il est statué sur ces réclamations, le Maire entendu ou dûment appelé, par une commission cantonale, composée du Sous-Préfet de l'arrondissement, du Conseiller général, d'un Conseiller d'arrondissement dans l'ordre de nomination, et du Juge de Paix du canton. £e Sous- Préfet ou, à son défaut le Juge de Paix, préside la Commission. » (Art. 17).

Ainsi, l'élément administratif, l'élément électif et l'élément Judiciaires sont représentés dans la Commission

(1) Le projet du Gouvernement pour bien établir que la loi nouvelle n'entend pas créer un droit individuel à l'assistance, avait inséré dans son article 18, que personne n'était admis à réclamer devant le tribunal ci-dessus sa propre inscription, ni celle de son conjoint, de ses ascendants ou descendants, ni de ses collatéraux; seuls les contribuables de la commune avaient le droit d'introduire des réclamations. Ce texte a paru à la Commission un peu subtil et en même temps contraire à nos idées démocratiques. Elle a trouvé plus juste de reconnaitre le droit de réclamation à tous les habitants de la commune indistinctement. Puisque le domicile de secours est surtout la conséquence de la résidence, il était logique de ne demander aux réclamants d'autre condition que de résider dans la commune (REY, rapport, p. 27).

ER er

cantonale qui offre de la sorte de sérieuses garanties de compétence et d'impartialité.

Le Président de la Commission donne, dans les huit Jours, avis des décisions rendues au Sous-Préfet et au Maire, qui opèrent sur la liste les additions ou les retranchements prononcés.

Cette Commission statue souverainement ; après son verdict le droit de l'indigent est épuisé.

Mais alors, pourrons-nous dire que l'inscription sur la liste est un droit pour l'indigent ?

M. Hauriou l’affirme en ces termes : « L'indigent a droit à être sur la liste, l'Etat peut peser sur la commune et sur le département pour que des ressources suffisantes soient créées de façon à secourir toute la liste, le droit de l'indigent ne se réalise donc que par l'intermédiaire de l'Etat, bien que par lui-même, il puisse franchir un pas important : faire constater son état d'in. digence. »

M. Hauriou avoue toutefois que l'interprétation qu'il donne des art. 12 à 18 et la façon dont il conçoit le droit de l'indigent peuvent être contestées.

Au fond, la question est de savoir si la Commission cantonale qui statue souverainement sur les réclamations est ou n'est pas une juridiction. « Si elle est une juridiction, même administrative, comme elle aurait alors un contentieux de pleine juridiction, il s'en suivrait nécessairement que les réclamations portées devant elfe seraient la mise en œuvre de droits véritables. » L’éminent professeur conclut en disant que les commissions cantonales sont bien des juridictions, et il appuie sa thèse d'un nouvel argument tiré de la loi du 13 avril 1898 qui donne au Préfet le droit de réclamer l'inscription ou la radiation devant la commission cantonale. « Ainsi, dit-

il, la réclamation paraît bien être l'exercice d'un droit. »

Uné autre thèse, soutenue notamment par M. le Commissaire du Gouvernement Jagerschmidt, dans ses conelusions sur une affaire concernant les hospices du Havre, s'est faite jour ; thèse d'après laquelle la Commission cantonale ne serait seulement qu'une autorité administrative dont les décisions peuvent être attaquées pour excès de pouvoir. Le Conseil d'Etat s'est prononcé en ce sens le 12 mai 1905 (Commune de Portiargues).

Certains ont prétendu que l'inscription sur la liste était non un droit mais une faveur (1). Cette interprétation est tout à fait contraire, selon nous, à l'esprit de la loi.

Ce n'est ni un droit, ni une faveur, et nous n'hésitons pas à dire que l'obligation imposée aux collectivités n'implique nullement, pour l'indigent malade, la reconnaissance du droit au secours. L'obligation consacrée par la loi a simplement pour but d'indiquer, d'une manière certaine, la collectivité qui devra payer tout ou partie de la dépense, mais cette collectivité débitrice ne pourra être mise en demeure de payer que par l’administration et non par l'indigent.

S'il s'était, en effet, agi d'un droit analogue à ceux que reconnaissent nos codes, c'était normalement à un tribunal (administratif ou judiciaire) qu'aurait dû être attribué le nouveau contentieux. Or, la commission can-

(1) « Malgré les termes de l’article 17, il serait excessif de considérer cette commission comme une juridiction. Elle est simplemement un conseil, et ses décisions purement administratives et non contentieuses, ne sont pas susceptibles de recours. L'inscription sur la liste d'assistance n'est donc pas un droit pour l'indigent, mais une faveur subordonnée à l'appréciation de la Commission, et si l'article 17 de la loi de 1893 a admis lPindigent à réclamer l'inscription, il ne paraît pas qu'il ait entendu consacrer le droit à l'assistance ».

DucroCo : Cours de Droit administratif, 7° édition, t. VI, p. 504.

er Lux À — ji —

tonale, composée, ainsi que nous l'avons vu, d'éléments très divers, n'est rattachée à aucune hiérarchie des juridictions administratives ou judiciares.

De ce que cette commission cantonale n'est qu'une autorité administrative, nous concluons que le malade possède seulement l'aptitude correspondant à Fobligation de secourir.

SEcTioN III

Assistance aux vieillards, infirmes el incurables

(loi du 14 juillet 1905)

Nous avons vu qu'un congrès d'assistance s'était tenu à Paris en 1889 et que les représentants de 25 nations, réunis à ce congrès avaient voté la résolution suivante : « L'assistance publique doit être rendue obligatoire par la loi en faveur des imdigents qui se trouvent temporairement ou définitivement dans l'impossibilité physique de pourvoir aux nécessités de l'existence. » Nous rappelons qu'en 1898 les membres du Conseil supérieur de l’Assistance Publique avaient voté, à l'unanimité, une déclaration analogue. Parmi ceux qui se trouvent dans l'impossibilité physique de travailler parce qu'ils n’en ont pas la force, nous avons compris les enfants, les malades, les vieillards, les infirmes et les incurables. Nous avons examiné dans quelle mesure le vœu formulé par le Congrès d'assistance avait été consacré par le législateur en ce qui concerne les enfants et les malades.

Il nous reste à étudier les dispositions prises à l'égard des vieillards, infirmes et incurables.

Ces dispositions devaient revêlir un caractère particulier à cause de l'état physique dans lequel se trouvent les bénéficiaires. Alors, en effet, que les secours donnés aux indigents par les Bureaux de Bienfaisance et ceux donnés aux malades par les Bureaux d'Assistance médicale sont essentiellement temporaires, l'assistance donnée aux vieillards, infirmes et incurables offre ce caractère d'être définitive, en ce sens qu'elle doit durer normalement, autant que le bénéficiaire lui-même.

Elle diffère encore des autres formes d'assistance sous un autre rapport. Nous avons dit que la société avait intérêt à secourir l'enfant et le malade : l'eniant parce que c'est un futur producteur de richesses sociales, le malade par crainte de la contagion et aussi parce qu'il représente un capital immobilisé, improductif. Ces deux catégories d’assistés, sont susceptibles de procurer un jour des avantages à l'ensemble des citoyens, à la collectivité. L'assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables n’a pas ce caractère, elle est toute désintéressée ; car l’âge ou les infirmités avant à Jamais annihilé leur force productive, ils sont devenus incapables d'accroître la richesse sociale.

Si donc, on se plaçait au seul point de vue de la doctrine utilitaire, l'assistance à cette catégorie de malheureux ne se jusbfierait pas.

Pour des raisons d'humanité, elle s'impose, au contraire, d'une façon péremploire. Il n'est guère, en effet, de situation plus précaire, plus pitoyable, que celle des indigents affaiblis par l’âge et privés de toute capacité physique. Nous disons comme M. Strauss qu’ « il est affreux de penser qu'à la fin d'une existence de labeur, une fois leur tâche bien remplie, un grand nombre de travailleurs de l'industrie, du commerce, de la terre, peuvent souffrir de la faim, du froid, manquer du néces-

saire et ne savoir parois où dormir leur dernier sommeil ».

Ces arguments sulfisent à expliquer et légitimer l’intervention de la société en leur faveur. D'ailleurs, tous les théoriciens admettent que la collectivité doit fournir à ces « vaincus de la vie » les moyens matériels de subsister. Sur ce point tout le monde est d'accord. Il n’en est plus ainsi quand il s'agit de déterminer la forme et l'étendue de ce devoir social. C'est précisément lors de la discussion du projet de loi sur l'assistance aux vieillards infirmes et incurables que se sont faites jour devant le Parlement, les principales théories que nous avons essayé d'analyser dans la première partie de notre travail.

Nous n'avons pas ici l'intention d'entrer dans les détails de cette discussion. Nous ne pouvons cependant passer sous silence le fait caractéristique qui s’est produit pendant la discussion du projet qui est revenu la loi du 14 juillet 1905.

On sait que la proposition rapportée à la Chambre par M. Bienvenu-Martin, au nom de la commission d’assurance et de prévoyance sociale a été votée par cette assemblée.

Cette proposition consacrait nettement le principe de l'assistance obligatoire (1). Cette obligation, selon lex-

(+) Dans ce rapport, M. BIENVENU-MARTIN s'exprime ainsi :

« La Commissien, considérant qu'il est du devoir de la République d’instituer un service public de solidarité sociale ;

« Que la solidarité sociale diffère essentiellement de la charité en ce qu'elle reconnaît aux intéressés définis par la loi un droit et.qu’elle leur donne un moyen légal de le faire valoir.

« Que le principe de la solidarité sociale inspire et commande deux formes distinctes de réalisation : l'assurance et l'assistance.

« En ce qui concerne l’assistance : ;

« Considérant que dans tous les cas où, pour une raison quelconque,

pression de M. Bienvenu-Martin, ne pouvait être que « l'application et la consécration légale de cette idée de solidarité sur laquelle doit reposer notre organisalion sociale ».

Mais l'obligation serait une formule vaine, si on se bornait à l'inscrire dans la loi, sans prendre de précautions contre le mauvais vouloir ou l'influence des autorités chargées de l'appliquer. « 11 faut se prémunir, dit le rapporteur, contre les abus possibles, protéger les indigents contre les denis de justice ».

Dans l'esprit d’un grand nombre de députés, la loi devait donner une créance aux vieillards de 70 ans, aux infirmes et aux incurables indigents. La créance étant sérieuse, puisqu'il existait un débiteur certain qui était suivant les cas, la commune, le département ou l'Etat, il fallait donner au créancier le moyen de faire valoir son titre de créance.

L'article 1* du projet portait : « Tout Français a droit à l'assistance... » ; d'autre part, le mot indigent disparaissait pour faire place à celui, tout à fait significatif « d'ayant-droit ».

Enfin, le titre du projet impliquait lui-même un changement profond dans la conception de l'assistance, c'était la reconnaissance du droit au secours public avec toutes ses conséquences. Certains esprits en furent effrayés. Au Sénat, le projet fut modifié sur quelques points. L'obligation fut maintenue, mais atténuée : le

un vieillard ou un invalide se trouve privé de toute ressource, le devoir strict de la nation est d'intervenir pour l’assister, :

« Considérant que la conclusion nécessaire de ces principes est l'obligagation pour tous les membres de la nation de participer aux charges de la solidarité nationale ;

« Décide la création, selon ces bases, d'un service public de solidarité sociale »,

Rapport, p. 1 et 2.

titre même de la loi fut changé, il devint : « loi instituant l'assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et aux incurables ». De même l'art. 1* fut ainsi modifié : « Tout Français reçoit l'assistance instituée par la présente loi... ».

Ainsi, le Sénat se rallia, non à la théorie de la « dette sociale » du droit à l'assistance, mais à celle du « devoir social », c'est-à-dire de l'assistance obligatoire. Il ne voulut voir dans la loi de 1905, qu'une extension de la loi sur l'assistance médicale gratuite Il accorda cependant à l'assistance aux vieillards infirmes et incurables, des garanties plus sérieuses que celles reconnues aux malades, ainsi que nous le verrons plus loin.

C'est Le texte adopté par le Sénat qui devait, d’ailleurs, devenir, sauf quelques légères modifications de détail, le texte définitif.

Nous ne croyons pas cependant que les modifications apportées par le Sénat aient transformé complètement le premier caractère de la loi. Il suffit, pour s’en rendre compte de se reporter à l’art. 20 qui fixe les taux de l'allocation mensuelle et indique les ressources qui peuvent entrer en déduction. Il y est dit : « … toutefois, celles provenant de l'épargne, notamment d'une pension de retraite que s’est acquis « l’ayant-droit (1) » n'entre pas en décompte si elles n’excèdent pas 60 francs ».

Il apparaît donc que la loi de 1905 est bien une application partielle du « solidarisme».

Consacre-t-elle le droit au secours en faveur des vieillards, infirmes et incurables D’aucuns le prétendent. Pour s’en rendre compte, il faut rechercher si les trois conditions que nous avons indiquées comme étant les éléments constitutifs de ce droit existent bien en réalité.

(1) C’est ce que M. MILLERAND appelle une « heureuse inadvertance » (Chambre des Députés, séance du 12 juillet 1905). 6

Auparavant, — et bien que cela soit un peu en dehors de notre sujel —— nous allons indiquer très sommairement, comment, avant la mise en application de la loi de 1905, étaient secourus les vieillards, infirmes et mcurables. Cela nous permettra mieux de nous rendre compte de l'évolution qui s’est produite en la matière, au cours des dix dernières années.

Avant la loi de 1905, ces malheureux étaient compris dans la catégorie générale des pauvres assistés à domicile par les bureaux de bienaïfsance ; ils pouvaient aussi trouver asile dans les hospices. Mais cette assistance élait des plus précaire.

Nous avons vu, en effet, que les bureaux de bienfaisance ont des ressources limitées et ne sont nullement tenus, en dehors de ce qui est spécifié dans des fondaons particulières, de réserver à tel ou tel genre de misère une fraction de leurs ressources.

Les commissions hospitalières étaient également maïitresses de déterminer les conditions de domicile et d'âge nécessaires pour être admis dans un hospice destiné aux vieillards et aux infirmes. Quant aux incurables, l'art. 3 de la loi du 7 août 1851 n'astreignait les commissions hospitalières à les recevoir que contre un prix de journée consenti par les communes.

Les lois du 7 août 1851 et 21 mai 1873 avaient bien autorisé ces commissions hospitalières à employer une partie de leurs revenus (le 1/5 puis le 1/4 et enfin le 1/3 avec l’assentiment du conseil général) en secours annuels à domicile en faveur des vieillards et des infirmes, mais les établissements hospitaliers usaient peu de cette faculté.

Le Parlement s'était à différentes reprises occupé de la question ; plusieurs projets d’assitance avaient été discutés.

En altendant qu'une loi intervienne, le Gouvernement

avait inscrit au budget Tes crédits nécessaires pour jeter les premières bases d’une organisation méthodique. Les lois de finances de 1897 et de 1892 disposèrent que l'Etat contribuerait pour une partie, dans les conditions de la loi sur l'assistance médicale et conformément aux barêmes de cette loi, au payement des pensions annuelles constituées pour les départements ou les communes, d'accord avec les conseils généraux, en faveur de toute personne de nationalité française privée de ressources, incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence ou remplissant certaines conditions d'âge ou d'invalidité et proportionnellement à la population (2 pour 100). Mais les pensions étaient révocables. Ces tentatives ne donnèrent aucun résultat sérieux.

En résumé, l'assistance était essentiellement facultalive et partielle. Facultative en ce sens qu'il n'y avait pas de service ou d'établissement obligé de secourir les vieillards indigents : partielle, parce que l'on ne se préoccupait pas de leur assurer une allocation suifisante pour leur permettre de vivre : les secours qui leur étaient accordés étaient intermittents et inefficaces.

L'expérience ayant prouvé qu'aucun résultat ne pouvait être attendu des lois de 1897 et de 1902, le Gouvernement et le Conseil supérieur d'assistance publique préparèrent les bases d'une législation nouvelle, d’où sortit la loi du 14 ruillet 1905.

Vue dans son ensemble, cette loi fixe les conditions à remplir pour être secouru, donne aux collectivités débitrices de l'assistance des moyens légaux de se procurer des ressources, détermine enfin les conditions dans lesquelles le vieillard, l’infirme ou l'incurable peut réclamer et obtenir les secours qui lui sont alloués par le législateur.

Si nous examinons quelles conditions il faut remplir

SUR De

pour pouvoir être admis au bénéfice de la loi, nous voyons qu'aux termes de l'art. 1% : « Tout français, privé de ressources, incapable de subvenir par sou travail, aux nécessilés de l'existence et soit âgé de plus de 70 ans, soit atteint d'une infirmilé reconnue incurable, reçoil, aux conditions ci-après, l'assistance instituée par la loi. »

Ce texte a été légèrement modifié par la loi de finances du 31 décembre 1907 qui déclare dans ses art. 35 et 36 que les vieillards de 70 ans sont présumés incapables de travailler et que les ressources pouvant provenir de leur travail ne sont pas détruites de l'allocation à laquelle ils ont droit.

Ainsi, trois conditions sont exigées pour l'admission à l'assistance.

Etre Français,

Etre privé de ressources,

Etre âgé de 70 ans ou être atteint d'une inftrmité ou d'une maladie reconnue incurable qui rende l'individu incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence.

Ceux qui réunissent les conditions exigées sont obligatoirement secourus. Nous verrons plus loin comment celte obligation est sanctionnée.

La charge du secours incombe iei comme dans Ja ioi de 1893 à la collectivité domicile de secours. Seulement, la loi sur l'assistance médicale prévoyait que le domicile de secours pouvait s'acquérir dans une résidence habituelle et volontaire d'un an. Une pareille facilité eut donné des résultats déplorables pour l'assistance aux vieillards, parce que les communes riches auraient été encombrées par des postulants qui seraient venus s'y

établir peu de temps avant que naisse leur droit, et dans le seul but d'obtenir une pension plus élevée.

Avec la loi de 1905, le temps requis pour l'acquisition ou la perte du domicile de secours est porté à 5 ans ; d'autre part à partir de 65 ans, il est impossible d'acquérir un nouveau domicile.

Les principes traditionnels suivis en France en la matière sont encore observés ici. L'assistance est donnée en première ligne par la commune dans laquelle l'assisté à son domicile de secours, à défaut de domicile de secours communal par le département si le vieillard, l'infirme ou l'incurable a un domicile de secours départemental ; à défaut de tout domicile de secours, par l'Etat.

Ces règles, nettement et clairement fourmulées ne peuvent prêter à aucune difficulté. Ainsi, la première condition du « droit ou secours », c'est-à-dire la détermination d'un domicile de secours et des établissements chargés de secourir existe bien en faveur des bénéficiaires de la loi de 1905. Il en est de même de la seconde puisque la loi donne aux départements et aux communes les moyens légaux de se procurer des ressources en rapport avec les dépenses mises à leur charge.

Ces dépenses devraient être en principe supportées par la collectivité dans laquelle l’assisté a son domicile de secours. Mais, si ce principe était appliqué dans toute sa rigueur, la plupart des vieillards, infirmes et incurables ayant en fait un domicile de secours communal, les communes auraient, presque à elles seules, supporté toutes les charges de la loi. Il a donc fallu trouver une combinaison qui fit contribuer ici les départements et l'Etat aux dépenses communales.

Nous avons vu que le problème avait déjà été posé et résolu dans la loi du 15 juillet 1893 par l'application du

principe ue Ja sou he unancière des trois collectivités : communes, départements, Elat.

Nous relrouvons ce même principe dans la loi du 14 juillet 1905, Les communes perçoivent d'abord les ressources provenant des fondations ou des hbéraltés, faites en vue de l'assistance « aux vieillards, infirmes et incurables », à moins que les conditions des dites tondations ou libéralités ne s'y oppposent ; puis les revenus des biens acquis par les bureaux de bienfaisance, les hospices et hôpitaux, du fait de fondations ou libéralités dont ces établissements se trouvent gratifiés et dont l'objet est l'assistance à domicile des, vieillards, infirmes et incurables. Les communes ont ensuite à leur disposition les ressources provenant du budget, c'est-à-dire de l'impôt. Lorsque toutes ces ressources sont insuffisantes, l'on fail alors jouer le système des subventions. Les communes riches viennent en aide aux communes pauvres par la voie des subventions départementales ; les départements riches, à leur tour, viennent en aide aux départements pauvres au moyen des subventions de l'Etat. Nous retrouvons donc bien le système que nous avons vu fonctionner pour l'assistance médicale. Toutefois, dans Ja loi de 1905, la charge d'assistance ne s'apprécie plus d'après la valeur du centime communal, mails d'après le rapport existant entre cette valeur et la population et que l'on désigne sous le nom de centime démographique. |

Enlin, l'Etat accorde une subvention complémentaire aux communes pour lesquelles le service d'assistance est particulièrement onéreux, lorsque dit la loi, le chiffre des assistés dépasse 1 pour 100 de la population.

Telles sont les attributions financières respectives des trois collectivités,

Il nous reste maintenant à rechercher si la troisième

condilion de l'existence du droit au secours, la possibihté de recourir devant une juridiction, se trouve bien établie par la loi de 1905.

À cet effet, il nous est nécessaire d'examiner — et nous le ferons rapidement — comment est réglé le mode d'admission à l'assistance.

Nous avons vu que la loi du 15 juilet 1893 a institué dans chaque commune, (sauf dans celles autorisées par l'art 33 à conserver leur organisation spéciale) un « bureau d'assistance » formé par les commissions administralives réunies de l’hospice et du bureau de bienfaisance, ou par cette dernière seulement quand il n'existe pas d'hospice dans la commune.

La législation de 1905 a utilisé cet organe ; c’est à lui que les vieillards, infirmes, incurables, doivent s'adresser pour obtenir l'assistance. Mais cette dernière n'étant plus éventuelle comme dans la loi de 1893 ne peut pas être accordée d'office. L'art. 7 de la loi de 1905 pose ce principe que les postulants à l’assistance doivent au préalable, faire valoir, dans une demande écrite, leurs titres à l'assistance. Cette demande est instruite par le bureau d'assistance qui s'assure, par tous les moyens (enquêtes, visites médicales...) de l'authenticité des pièces produites et des faits allégués. Le bureau ne prononce pas l'admission à l'assistance ; il ne fait que dresser la liste des individus résidant dans la commune qui remplissent les conditions prescrites par l'art. 1% et qui ont demandé à bénéficier des dispositions de la loi.

C'est au conseil municipal qu'il appartient de statuer, en comité secret, sur la totalité des demandes. C'est lui également qui propose le mode d'assistance (secours à domicile, hospitalisation ou placement) qui convient le mieux à chaque assisté. Il fixe aussi la quotité de

ar ie

l'allocation mensuelle. Il peut écarter les personnes proposées par le bureau, il peut en admettre de nouvelles.

De mème que dans la loi de 1893, la liste arrêtée par le conseil municipal est déposée au secrétariat de la mairie el avis de ce dépôt est donné par alfiches aux lieux accoutumés ; une copie de la liste est en mème temps adressée au Préfet du département.

Nous avons dit que les vieillards, infirmes et incurables remplissant les trois conditions fixées par l'art 1% doivent recevoir l'assistance instituée par la loi. Il en résulte que la jouissance de leur droit ne doit pas dépendre de l'arbitraire d’autorités administratives ou d'assemblées qui pourraient se laisser dominer soit par des considérations politiques ou confessionnelles, soit par des raisons budgétaires. Il fallait donc se prémunir contre l'inertie ou la parcimonie des conseils municipaux. Il fallait en un mot ouvrir un droit de recours aux intéressés.

D'après l'art. 9 de la loi : « Pendant un délai de 20 jours à compter du dépôt, tout vieillard, infirme ou incurable dont la demande a élé rejelée par le conseil municipal peut présenter sa réclamation à la mairie ; dans le même délai tout habitant ou contribuable de la commune peut réclamer l'inscription ou la radiation des personnes omises ou indûment portées sur la liste. Le même droit appartient au Préfet au sous-préfet.

Ainsi la loi de 1905 reconnaît expressément le droit de réclamer aux indigents dont la demande aurait été rejetée (1).

(1) Nous avons vu que la loi sur l'assistance médicale reconnaissait ce droit à tout habitant ou contribuable, On en avait déduit que les récla-i mations pouvaient être présentées par l'intéressé lui-même, mais la lo du 15 juillet ne le disait pas expressément.

ape

Devant qui sera porté ce recours ? Devant la commission cantonale instituée par la loi du 15 juillet 1893. à laquelle on à ajouté des éléments nouveaux n'appartenant n1 à l'administration ni à des assemblées politiques, ceci dans le but de fortifier les garanties données aux réclamants.

Aux termes de l’art. 11, cette commission, chargée d'examiner le bien fondé des réclamations portant sur l'admission, la radiation ou sur la quotité de l’allocation mensuelle, est composée d'abord des éléments empruntés à la loi sur l'assistance médicale : du sousprélet de l'arrondissement, du conseiller général, du conseiller d'arrondissement, dans l’ordre de nomination des juges de paix du canton ; puis d'éléments nouveaux : d’une personne désignée par le préfet, d’un délégué des bureaux d'assistance du canton, enfin d'un délégué des sociétés de secours mutuels existant dans le canton.

Cette commission cantonale est présidée par le sousprefet et en cas d’empêchement de ce dernier, par le juge de paix. Elle doit statuer dans le mois qui suit l'expiration du délai de recours, ses décisions sont motivées. Les motifs sont en effet nécessaires pour permettre à la commission centrale d'apprécier.

Le maire de la commune et le réclamant sont dûment appelés et entendus s'ils se présentent (1).

Les décisions de la commission cantonale sont immédiatement exécutoires, nonobstant recours. Par suite, dans les huit jours qui suivent, le président de la commission doit les porter à la connaissance du préfet et du maire qui sont chargés d’en assurer l'exécution.

Le Parlement a voulu fortifier encore ces garanties. En effet, les décisions de la commission cantonale

(1) Dans la loi de 1893, le maire seul est entendu ou dûment appelé.