LES ORIGINES DES BIENS COMMUNAUX

Dans le droit administratif français, la commune n’est pas seulement une circonscription administrative, une création de la loi, c’est une personne morale, née de la nature même des choses, un établissement public à compétence étendue qui va jusqu’à participer à l'exercice de la souveraineté.

Les établissements publics jouissent, dans notre législation, de la personnalité civile, et, par suite, ont la faculté de posséder.

Leurs biens se divisent tout naturellement en biens, qu'ils possèdent, comme de simples particuliers, et en biens aflectés aux services pour lesquels ils sont institués. On pourrait encore faire une autre distinction dans cette dernière catégorie, entre les biens qui appartiennent à ce qu'on est convenu d'appeler le domaine public,

et ceux que l’on fait rentrer dans le domaine privé ; mais, cette séparation des deux domaines est mal limitée, et beaucoup de juristes font rentrer dans le domaine publie, ce que d’autres auteurs considèrent comme propriétés privées (1).

La commune peut donc posséder des biens ; mais en dehors de ceux affectés aux services publics, ou de ceux qu’elle possède, comme propriétaire privée, et qu’elle afferme ou fait exploiter pour son compte, il est une catégorie de biens appartenant aux communes, qui, en droit, n'ont pas de similaires, ce sont les biens appelés « les communaux » (2).

Comment définir les communaux ? Quelles en sont les origines ? De quoi se composent ces biens ? Autant de questions qu'il est nécessaire d’élucider avant d'entrer dans l'examen de leur mode de jouissance, des moyens adoptés pour les

(1) M. Weiss. — Cours de Droit administratif, année 1895-96.

(2) On peut citer comme exemple des différentes catégories de biens appartenant aux communes :

Les chemins vicinaux et ruraux, qui rentrent dans son domaine publie ; -

Les fermes, terres, ctc., qu'une commune peut posséder au même titre qu’un propriétaire particulier;

Les mairies où écoles, qui sont des propriétés privées, affectées à des services publics.

Il faut, du reste, remarquer que, suivant certains auteurs, ce qu'on fait rentrer dans le domaine public, n'appartient pas en propriété à la commune, mais qu'elle à sur ces biens un droit supérieur, droit de garde ou de suzeraineté.

mettre en valeur et-des modifications qu'on pourrait apporter dans leur organisation, dans leur existence même.

Le Code civil (a. 542) en donne une définition ;

« Les biens communaux sont ceux, à la pro- » priété ou au produit desquels, les habitants » d’une ou plusieurs communes, ont un droit » ACUIS ».

Cette définition n’est ni précise ni exacte, car le terme de « biens communaux » à ici pour signification, aussi bien l’ensemble des biens qui appartiennent aux communes, que la catégorie spéciale de biens dont nous parlons ; en outre, les biens communaux appartiennent à la commune, personne civile, et les habitants n'ont sur ces biens, que les droits que la commune, par la voie de ses représentants, juge-à propos de leur concéder.

Le Code n’a fait que reproduire, à peu près lttéralement, l’article premier de la loi du 10 juin 1793, et ceux qui ont rédigé le Code, ont négligé. d'en corriger l’inexactitude (1).

Nous ne pouvons donc pas nous appuyer sur le Code pour établir la définition des biens communaux, et c'est dans leurs caractères, dans leur histoire, qu'il faut la chercher.

(1) V. à l’Appendice, la loi du 10 Juin 1793.

Le droit romain connaissait les biens communaux, et nous en trouvons une définition dans Île Disestestp}

« Saltus communis, in quo municipes jus compascendi habent. »

Ce que le texte latin formulait ainsi pour les pâturages, est d’une façon générale, le caractère essentiel des communaux. Les habitants ont sur ces biens un droit de jouissance directe, droit que la commune leur donne, et qui reste, comme un souvenir des temps, où d’après certains économistes, le régime le plus répandu de la propriété foncière, était la communauté (2).

L'origine des biens communaux est multiple, et il est aussi puéril de vouloir leur donner, comme source unique, les biens des municipes romains, que de prétendré attribuer leur formation aux concessions seigneuriales.

La question a été longtemps controversée et les deux thèses ont été tour à tour défendues et réfutées.

On peut dire que, d’une façon générale, ces deux systèmes ont entrevu la vérité.

Il serait certainement très intéressant de‘suivre, à travers les âges, l’évolution de la propriété du

(1) Henrion de Pansey. Biens communaux, page 3. (2) Laveleye. La propriété collective.

groupe, et de voir les transformations successives qu'a subies la tribu primitive, avant de devenir la commune moderne ; mais ce serait sortir de notre étude. Pourtant, nous montrerons quelles sont les diverses sources de la propriété communale en nous contentant de remonter à l’époque romaine.

Du jour où les hommes, par besoin social, se sont formés en tribus et se sont fixés dans un lieu déterminé, il est certain qu’il leur a fallu des terres en communauté pour élever leurs troupeaux, soit que l’idée de propriété individuelle ne leur parut pas applicable à la terre, soit qu'il leur semblât préférable de laisser les pâturages dans l’indivision, la principale, l’unique richesse étant alors le bétail.

A l’époque romaine, les communautés des Gaules, devenues des « municipes », des cités, possédaient des biens considérables, dont les habitants avaient la jouissance en commun: ces biens semblent avoir acquis une grande importance à la fin de l’Empire, à en juger par les vestiges qu'on retrouve au Moyen-Age, dans les villes du midi de la France. On pourrait croire qu'au moment de la conquête Franque, tous ces biens furent confisqués et que les droit des municipes disparurent dans l’écroulement de l'empire romain: les vainqueurs ne furent pas si maladroits. Ils avaient

en effet tout intérêt, pour assurer leur conquête, à laisser les habitants jouir en paix des biens qu'ils possédaient; de plus, il est probable (car il ne faudrait pas trop chercher de grandes idées politiques, des plans bien arrêtés, chez des peuples qui songeaient surtout au butin de la guerre) que les Francs trouvèrent suffisamment de quoi satisfaire leurs désirs, sans toucher aux propriétés de gens qui leur paraissaient inoffensifs.

Les chefs s’emparèrent pour eux-mêmes et pour leurs compagnons, d’un grand nombre de biens que la conquête leur livrait ; mais ils respectèrent les biens des municipes, qui continuérent à être laissés aux habitants en jouissance commune. Les Francs préférèrent s'emparer des anciens biens du fise, de ce qui avait appartenu à l'Etat romain, évitant ainsi de méconten- LérMeSecites:

Même dans l’ancien régime, au moment où la théorie et la législation attribuaient aux concessions seigneuriales l’origine des biens communaux, il s’est trouvé des auteurs pour reconnaître que certaines parties de ces biens n'avaient jamais cessé d’appartenir aux communes (1).

Sous l’ancien régime, on admettait générale-

(1) Salvaing. Traité de l'usage des fiefs. Chap . 96. Legrand. Coutumes de Troyes, a. 168, glose II, N°15. - -

ment que le droit des communes provenait de la concession seigneuriale, et que, par conséquent, tout ce qui n’était pas concédé aux communes devait, en vertu des principes qui, sous le droit féodal, régissaient les terres, relever des seigneurs. Sans doute pour attirer la population sur leurs terres devenues incultes, par suite des invasions et des bouleversements, résultats des guerres incessantes qui ensanglantèrent le Moyen-Age, les seigneurs accordèrent certaines étendues de terres aux agglomérations d’habitants ; le but, évidemment, n’était pas exclusivement libéral, car, tout en développant l’agriculture, et en assurant à ces populations, des ressources foncières, le seigneur avait surtout pour but d'augmenter le nombre de ses sujets et de développer son influence et ses richesses (1).

De plus, au Moyen-Age, l'incertitude dans laquelle on vivait, le besoin de secours qu'éprouvaient les petites gens, contreignirent les habitants des communautés à demander assistance aux seigneurs, qui, en échange de leur protection, se firent accorder un droit éminent sur les domaines de ces communautés.

(1) Beaumanoir. — Ch. 24, N°6.

Ch. 32. N° 17 : Exemple de terres données par un seigneur à ceux qui venaient s'établir sur son territoire (forêt de Hez, près Clermont.)

Ce que nous disons là, en parcourant à grands pas l’histoire des biens communaux, ne s’est pas assurément établi d’une facon uniforme et régulière dans tout le pays ; il est certain que bien des communes restèrent libres et à peu près indépendantes, vis-à-vis des seigneurs. D’autres retrouvèrent leur autonomie et leurs privilèges dans le mouvement d’affranchissement qui se produisit au cours du XI[° siècle : elles en profitèrent pour reprendre une partie de leurs domaines, dont elles avaient été dépouillées depuis la conquête. Celles dont l'existence était postérieure à l'établissement du régime féodal, ne pouvant se fonder sur d'anciens droits de propriété, pour réclamer des biens fonciers, durent demander aux seigneurs, en même temps que leurs libertés, des terres pour fonder un patrimoine communal ; ici encore, la concession seigneuriale est l’origine des biens de ces communes. La théorie « nulle terre sans seigneur », qui d’abord ne s’appliquait qu'aux terres de fiefs, aux terres féodales, finit par s'étendre à tout le pays. Les seigneurs, par la généralisation de cette doctrine, Ss’emparèrent de toutes terres, vaines et vagues, pour lesquelles les communes ne purent montrer de titre de concession ; ils prétendirent en outre exercer des droits plus ou moins juslifiés sur les terres qui re leur appar-

tenaient pas en propriété, mais qu'ils avaient sous leur dépendance.

Après la conquête, à la fin des invasions barbares, nous avons vu que les seigneurs, dans la formation de la société féodale, concédèrent aux communautés d'habitants, en toute propriété, des portions de terre, à charge pour eux de les cultiver.

Quelquefois, cette concession était faite à titre onéreux, mais le plus souvent, il semble que le seigneur l'ait faite gratuitement; aussi gardait-il son droit sur la chose, comme membre de la commune, ses besoins et ceux de sa famille étant, par une sorte de convention tacite, généralement évalués au tiers. Ce qui s’expliquait tout naturellement pour les biens concédés gratuitement, et, ce qui n’était en sorte qu'une rémunération un peu élevée, donnée par la communauté à son seigneur, devenait une véritable spoliation quand on généralisa les présomptions de gratuité des concessions.

Nous retrouvons ces idées dans la grande ordonnance de 1669 (1) sur les eaux et forêts, qui fut comme la reconnaissance légale de ces théories, si favorables à l'aristocratie. Par cette généralisation de la concession des terres, que l’on

(1) Ordonnance du 13 août 1669. (V. Isambert, Anc. Lois, Tome 18. Baudrillart. Réglements sur les forèts, Tome 1, page Al ets.)

appliqua à celles mêmes qui, de tout temps, avaient appartenu aux communes, et par la présomption de gratuité, que l’on étendit aussi, les seigneurs finirent par exercer presque partout des droits exhorbitants : toute terre eut un seigneur, qui, trop souvent, fit sentir à ses tenanciers le poids de sa souveraineté. La royauté, qui avait commencé par essayer de mettre un terme à cet état de choses, se contenta bientôt d’abolir le triage sur son propre domaine (1) et d'encourager, par tous les moyens, le développement de l’agriculture et de dessèchement des marais, nouvelle source de biens, que les seigneurs ne manquèrent pas de revendiquer.

C’est encore en effet, une des origines des biens communaux, que ceux de ces associations agricoles, de ces communautés qui se formèrent au Moyen-Age, pour améliorer les conditions des terres par des travaux de dessèchement ou de drainage.

La royauté protégea beaucoup ces ancêtres de nos associations syndicales, mais elle ne put pas toujours empêcher les spoliations des seigneurs.

A la fin du XVIIT siècle, ces abus avaient exasbpéré les populations, et la faveur que rencontra dans les campagnes, la cause de la révolution peut,

(1) Ordonnance d'Avril 1667.

en partie, s'expliquer par le désir qu'avaient les communautés d'habitants, de s'affranchir de ces droits iniques, et de faire cesser d’une façon radicale, des spoliations trop souvent répétées.

La réaction se fit naturellement violente et rapide, apportant des théories aussi absolues, aussi entières que celles qu’avaient soutenues les juristes de l’ancien régime.

Sans vouloir faire abandon de la moindre parcelle de leur système, les jurisconsultes révolutionnaires déclarèrent que les biens des communes avaient été de tous temps leur propriété, que les seigneurs les avaient dépouillés, et que les prétendues concessions qu’ils avaient faites, n'étaient en réalité que des rétrocessions. Cette théorie eut pour effet de faire passer aux communes la propriété des terres vaines et vagues (1), pour lesquelles le titre de propriété ne pouvait pas être présenté, ou de celles dont les seigneurs s'étaient indûment emparés. En résumé, on peut donner comme origine principale aux communaux, les biens dont la nature est pour ainsi dire une raison permanente du besoin de propriété collective: les bois, les pâturages, par exemple. Il est certain que, malgré les modifications des sociétés, malgré les bouleverse-

(1) Loi 13-20 Avril 1791 (a. 8-11).

Loï 28 Août 1792. (a. 1-4, 7-9). (Coll. Duv. Tomes 2°et 4).

ments qui ont secoué les peuples, ces biens ont nécessairement dû rester propriété collective, parce que l'appropriation individuelle en aurait fait changer la nature. Au Moyen-Age, les seigneurs songèrent à s’en attribuer le domaine éminent, mais c’est qu'alors ils étaient les tuteurs des communautés, les représentants en quelque sorte, de ce qui devait être des personnes morales ; le groupe, la communauté n'ayant pas de représentation, ne possédant aucune liberté pour la plupart du temps, il était logique, il était naturel, de voir le seigneur s’en constituer comme le tuteur forcé. Il importe donc peu de savoir si ces biens auraient dû toujours être laissés en toute propriétés aux communautés d'habitants, ou si la concession qu’en ont faite les seigneurs se trouve justifiée; leur nature, leur affectation, n’en sont pas moins restées les mêmes. Si l’on ajoute à ces diverses sources les dons des particuliers, les concessions royales, pour favoriser la mise en valeur des terres en friche et le dessèchement des marais, on peut facilement établir que la propriété communale est de formation plus complexe que ne le prétendaient Les juristes de l’ancien régime ou les législateurs des assemblées révolutionnaires. Les communaux se composent aujourd'hui de bois, de pâturages, de marais, de tourbières et de terres en friche, attendant toujours les améliorations législatives qui doivent

leur donner la fécondité; leur mise en valeur tend de plus en plus à devenir une question d’un grand intérêt économique.

Dans un temps où l’agriculture semble subir un arrêt, où les populations désertent les campagnes, il peut être utile d'étudier ce qu'on a fait et ce qu'on pourrait faire encore pour développer la productivité agricole, et pour attirer les hommes et les attacher à des biens, dont aujourd'hui ils méconpaissent la valeur.