RÉGIME DES AFFLUENTS

Dans la convention du 7 novembre 1857 applicable au bas comme au haut Danube, aucune mention n'a été faite des affluents. L'Angleterre et la France ont réclamé contre cette omission à la conférence de Paris de 1858.

Concluons ainsi cette courte discussion :

ARTICLE PREMIER

Les affluents navigables seront soumis à un régime conventionnel analogue à celui des fleuves internationaux dont ils sont tributaires.

L'on ne pourra faire de distinction sous ce rapport entre les affluents qui dans leur cours navigable appartiennent à une seule puissance et ceux qui dépendent de plusieurs souverainetés.

SUK LE RÉUHE DES FLEUVES INTEBH\TIONAUX

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Ainsi que je me suis appliqué à le démontrer dans Tune des études précédentes (i), les maximes fluviales, proclamées par le congrès de Vienne de 1815 et confirmées quarante ans plus tard par le congrès de Paris, ont été si diversement comprises et ont donné naissance à des transactions publiques si peu concordantes entre elles, que sur tels cours d'eau la navigation dite intérieure est réservée aux seuls in(figènes, tandis que sur tels autres elle est ouverte à toutes les nations. Le système mixte qui autorise les intercourses directes des bâtiments de mer étrangers, tout en faisant du cabotage un privilège national, équivaut à peu près à l'exclusion complète des pavillons non riverains, car pour les navires sn^^^^"''"'^^

times, les régions moyenne et supérieure des fleuves sont en général inaccessibles. Et quant à la doctrine rhénane qui se pare du mot de liberté, je crois avoir établi qu'elle est une déception, car l'égalité est refusée aux étrangers, j'entends l'égalité de plein droit et sans concessions préalablement débattues et dûment acceptées.

Il y a si peu d'entente sur la portée du droit fluvial moderne que les mêmes puissances ont parfois professé à cet égard des principes différents ou se sont ralliées à des résolutions absolument contradictoires. L'Angleterre, qui avait mis le plus d'insistance à réclamer au congrès de Vienne la liberté fluviale, a longtemps contesté aux États-Unis, c'est à dire à une puissance riveraine, le droit d'exploiter le Saint-Laurent, inconséquence d'autant plus étrange qu'à l'époque où elle possédait une faible partie du Mississipi, elle revendiquait à son profit l'ouverture de cette voie sur tout son parcours. N'at-elle pas d'ailleurs protesté en 1851 contre le traité conclu entre le Brésil et le Pérou qui fermait aux autres États les bouches de l'Amazone?

L'Autriche, qui s'est refusée à admettre les pavillons étrangers sur l'Elbe, qui entend n'autoriser que dans des limites très étroites leur participation à la navigation du Danube, a fait triompher le principe contraire sur le Pô et l'a même défendu à une certaine époque sur le Rhin (1).

La Prusse qui, en toute circonstance, ne s'était point départie des réserves qu'impliquait à ses yeux la rédaction de l'article 109 du traité de 1815, n'a pas hésité à critiquer l'Autriche, qui en 1858 invoquait ces mêmes réserves pour justifier la convention danubienne de 1857 (1).

La France, qui a si activement contribué à l'affranchissement du Danube en 1856, a apposé sa signature aux actes du Rhin de 1831 et de 1868.

Pour mettre un terme à ces divergences et à ces incertitudes, ne conviendrait-il pas que les gouvernements européens s'entendissent sur une interprétation authentique et précise du droit public relatif aux fleuves internationaux, en s'engageant à soumettre la navigation de ces fleuves à un régime strictement conforme à cette commune interprétation ?

Une pareille convention, qui aurait pour effet de réaliser cette uniformité de législation dont les grandes puissances ont eu la pensée au commencement du siècle, équivaudrait à la reconnaissance formelle d'un droit de contrôle réciproque, droit qui ne serait point d'ailleurs une véritable innovation, car non seulement il existe, mais il a été réellement exercé en plus d'une circonstance.

Et en effet, sans s'arrêter à la considération que ies maximes de 1815 envisagées dans leur ensemble, ont été en quelque sorte dictées par l'opinion pu-

|M FLEUVES IIITElINATKHfAUl.

blique et qu'elles participent ainsi de l'autorité propre aux lois universelles^ comme l'abolition de Fesdavage et les immunités des neutres dans I^ guerres nmritimes^ il est facile de prouirer que c^ maximes constituent pour la communauté euro* péenne une notme absolument obligatoire et dont ilne dépend d'aucun de ses manbres de s affranchir.

L'article 32 du traité de Paris de 1814 disposait que tous les États impliqués à des titres divers dans h lutte contre la France, enverraient des plénipotentiaires à Vienne <s pour régler dans un congrès général les arrangements destinés à compléter les danses diidit traité. » En conséquence, le 8 octobre de la même année, les signataires de kt paix de Pans adressèrent à tous les gouvernements întérei^és une note collectire qui, tout en les convoquant pour le 1" novembre suivant, leur représentait que les questions à traiter avaient acquis le degré db maturité c sans lequel il ne %rait pas possible d'atteindre un résultat qui répondît aux principes du droit des gens et aux stipulations de la paix de Paris... >

Or, parmi les stipulations que l'Europe était ainsi appelée à compléter augurait celle de l'article 5 du traité de 1814 relatif à la navigation fluviale. Les États qui se sont rendus à l'invitation des grandes puissances ont adhéré par le fait aux principes

DROIT DK COOTROU DCS SdN EITERAINS.

€xceptÎ0a ou résenre quelconque, sdistention qu'^expËi^iient, il est Trai, les nombren^s préoccupations que tous, faibles ou puissaiols, apportaient dans Taréopage européen. N'était-0 point question de nouveaux titres poiur leurs souverains, d'agrandissements territoriaux, d'une autre constitution garmaniqi», etc.? Du reste, l'intérêt fiscal qui se rattachait à la navigation intérieure n'êtak pas de nature à éveiller l'attention dans les graves eoi^ectures du momeni, car ks revenus des octrois fluviaux avaient été pour ainsi dire réduits ë néant par le blocus continastal.

Quoi qu'il ai soîl, il est bors de doute que les artides 5 de 1814, 108 à 116 de 181 5 représentent de véritables engagements eonventionneks pour les buit États qui ont souscrit ou qui ont p^térieurer ment adbéré au traité de Paris, comme pour ceux qui ont participé à des titres divers aux négociations du congrès de Vienne, c'est-à-dire pour toutes les puissances de l'Europe, ainsi que le constatait te plénipotentiaire britannique au etnogrès de Vérone.

La Turquie seule est restée en dehors de cette entaite spéciale, comme n'étant point admise dans le concert européen ; mais cette lacune a été comblée par le traité de Paris de 1856 qui a assimilé le Danube aux autres fleuves internationaux du continent.

Un singulier argument a cependant été soutenu

Irailé de Vienne de 1815. L'on a prétendu que ces obligations cessaient à l'égard des États qui avaient passé entre eux la convention fluviale prévue par l'article 108 de ce traité, que la transaction secondaire remplaçait définitivement pour ses signataires la transaction primordiale et faisait loi au lieu et place de celle-ci. Tel est le point de vue qui a été défendu en 1853, pour le Mecklembourg, comme justification de sa constante opposition à toute réforme du tarif édicté par l'acte de l'Elbe de

L'Autriche et la Prusse ont vivement combattu cette thèse, en objectant qu'à leurs yeux les principes posés en 1815 avaient un caractère de durée permanente et que lorsque des doutes s'élevaient sur le sens d'une disposition conventionnelle, rien frétait pltis naturel que de consulter le texte du traité primitif et général que cette disposition devait appliquer. Toutefois les deux puissances opposantes entendaient ménager ce recours aux seuls riverains de l'Elbe (1) et elles ne déduisaient point de leurs prémisses cette conclusion implicite que la convention de l'Elbe pouvait être critiquée comme res inter alios acta par tous les signataires ou adhérents du traité de Vienne de 1815. Le Sénat de Hambourg était incontestablement plus

-•-ATinQi'f Ha la sorte à propos

c'est-à-dire, les puissances étrangères ont droit de se plaindre des taxes excessives qui grèvent certaines marchandises, parce que ces marchandises sont par le fait frappées d'interdiction et qu'il en résulte une infraction directe à l'article 109 du traité de Vienne, qui veut que la navigation soit libre pour le commerce de toutes les nations. »

La chambre des seigneurs de Prusse paraissait elle-même partager cette opinion, en s'exprimant ainsi sur le rapport que son comité des finances lui présenta le 30 mars 1859 : « Espérons que les Étals contraires à la réduction de l'octroi de l'Elbe ne persisteront pas dans leur refus jusqu'à provoquer Vingérence étrangère et qu'ils agiront d'euxmêmes conformément aux intérêts nationaux. »

Cette intervention étrangère contre laquelle se défendaient les riverains de l'Elbe, tout en la considérant, les uns comme possible, les autres comme légitime, des précédents certains établissent qu'il y avait lieu de s'en préoccuper et que ceux-là même qui la repoussaient sur l'Elbe la provoquaient sur le Rhin.

Au congrès de Vérone, ainsi que je l'ai rappelé dans la première partie de ces éludes, et par une note officielle datée du 17 novembre 1822, le duc de Wellington exposa que, contrairement au traité

SOë FI£UY£S INTERlUTlOIiAnX.

chures du Rhin au trafic universel, et qu'il y avaitlîeu de faire des démarches auprès de la cour de Bruxdlfô pour qu'elle renonçât à son système {tf^ohihitif. buvant un protocole du même jour auquel la France adhéra postérieuren^nt, les plénipotentiaires d'Aotriche, de Prusse et de Russie reconnurent que les cinq puissances c étaient effectivement autorisées à concourir à l'exécution des dispositions de l'acte du congrès de Vienne concernant la navigation du Rhin. i>

L'initiative prise dans cette circonstance par l'Angleterre n'était pas seulement un acte de complaisance à l'égard de la Prusse ou une précaution destinée à sauvegarder ses intérêts commerciaux; elle témoignait aussi de la conscience d'un droit indéniable et sa conviction sur ce point datait des premières délibérations de la commission spéciale de 1815.

En effet lord Clancarty avait pensé que naême pour les simples aggravations de taxes fluviales <iub les riverains jugeraient opportunes o: dans la suite des temps », et pour l'augmentation du nombre des bureaux de perception, le consentement préalable des signataires de fat paix de Paris serait indispen- . sable (1).

Au cours des négociations engagées à Mayence

(1) Les comptes rendus des séances de la comanissien de na-

DROIT D£ CONTROLE d£S NON RIVERAINS. 907

pour l'élaboration du règlement du Rhin, et notamment en 18â6, les commissaires riverains se présentèrent plus d'une fois chez le prince de Metternich en le priant d'intervenir comme conciliateur dans leurs débats.

£n 1838, le commissaire de France demanda formellement que la question l^tieuse du partage des revenus de l'octroi rhénan fût déférée à l'ai^bitrage des puissances représentées à Vienne en 1815. Cette motion fut approuvée par la majorité des membres de la € commission centrale ^.

En 1855, une conférence internationale se réunit à Vienne pour régler, entre autres intérêts, celui de la liberté du Danube et de ses embouchures, conformément aux stipulations européennes de 1815. Aux termes du rapport qui lui fut soumis le 21 mars par le baron de Prokesch-Osten, il s'agissait de charger des délégués « d'établir les

lait substituer les articles suivants aux articles i et 5 du projet du duc de Dalberg.

Art. A. ^ Les droits seront perçus en commun et les tarifs seront invariables. Néanmoins, si dans le cours des temps, et par suite de Télévation des prix, il devenait nécessaire, pour subvenir aux frais d'entretien de la navigation, que les tarifs fussent augmentés, les États riverains, d'un commun accord entre eux, ayant préalablement soumis aux puissances signor taires du traité de' Paris une proposition détaillée à cet effet et ayant reçu leur consentement y pourront établir ce tarif ainsi approuvé parlesdites puissances. »

Art. 5. « Ni le nombre des bureaux de recettes, ni les taxes bb

Tinitrrnnt <;oii.(i nnfMinA HÂnnnninat.inn miA np. soit. exr.p.dp.r ce

bases de la législation 'réglementaire et de police fluviale et maritime qui, après avoir reçu la sanction des puissances contractantes^ formeraient dorénavant loi pour la navigation du bas Danube. 3»

Ainsi une seconde instance devait être créée pour l'examen du règlement préparé par le syndicat danubien. C'est-à-dire que trois grands États, TAutriche, la Turquie et la Russie, se proposant de réaliser dans les limites de leurs empires les intentions du congrès de Vienne de 1815, auraient renoncé à Tune des prérogatives essentielles de leur souveraineté territoriale.

Le principe de ce recours à une autorité supérieure étrangère fut explicitement stipulé au congrès de Paris. L'article 17 du traité de 1856 porte en effet que « lorsque la commission riveraine du Danube aura terminé sa tâche, les puissances signataires informées de ce fait « en prendront acte en conférence. »

Cependant l'Autriche et la Turquie déclarèrent postérieurement qu'en donnant communication à la conférence de Paris de la convention concertée entre les riverains du Danube , elles entendaient soustraire cet acte à toute révision quelconque et reconnaissaient simplement aux Etats représentés au congrès le droit d'en constater l'existence. Selon elles, le contrôle que l'on voudrait exercer sur l'œuvre des riverains serait attentatoire à leur indépendance comme à leur dignité et con-

thenticité. Les règlements de l'Elbe, du Weser et du Rhin n'avaient -ils point été ratifiés par les souverains respectifs sans ingérence étrangère?

Dans leur réponse, les autres signataires du traité de Paris s'efforcèrent de circonscrire le différend en expliquant particulièrement le sens et la portée de la disposition qui y avait donné lieu. L'extrait suivant d'une note adressée à la Porte par l'ambassadeur de France, M. Thouvenel, paraît reproduire assez exactement leur opinion . « Le droit de prendre acte implique nécessairement le droit d'examen, et, dans l'espèce, la constatation dont il s'agit n'auraitaucunesignificationraisonnable,siellen'était pas synonyme d'approbation. Il est évident en effet que les puissances réunies en conférence auront à s'enquérir de l'application du traité, puisque nul assurément ne saurait prétendre que la France, l'Angleterre la Prusse, la Russie et la Sardaigne fussent jamais obligées d'enregistrer des clauses qui seraient contraires aux principes du traité de Vienne. »

« La Turquie et l'Autriche ne pourront par conséquent se refuser à démontrer, si des objections leur sont opposées, que ces principes n'ont reçu aucune atteinte. y>

« Soutenir le contraire, ce serait oublier que le traité de Paris, en déclarant dans l'article 15 que

oatre placé cette disposition sous la garantie de toutes les puissances signataires. ]>

€ Du reste, plus les gouvernements d'Autriche et de Turquie inclinent à croire que l'acte en question est conforme aux vrais principes de la libre navigation des fleuves, moins ils doivent hésiter à le soumettre à une discussion dont l'opportunité est d'autant mieux établie que l'on aurait l'air de vouloir l'éluder. y>

€ Un traité, enfin, est l'œuvre de toutes les puissances qui ont pris part à sa rédaction et en admettant, ce que rien ne prouve encore, que les deux puissances riveraines aient à produire, contre la compétence de la conférence que l'article 18 du traité de Paris appelle incontestablement à se réuflir, des ai^uments de nature à affaiblir ceux qui précèdent, il restera toujours à résoudre une question d'interprétation relative à une transaction internationale et qu'il n'appartient à personne de préjuger d'une façon préalable. >

M* Thouvenel, s'il ne s'était pas contenté de discuter le cas spécial soumis à sa critique, aurait pu se prévaloir de l'exemple décisif tiré des négociations de Vérone de 1822, et même, en remontant plus haut, il aurait pu reproduire utilement le passage suivant du mémoire présenté à Vienne par l'envoyé de Nassau le 23 février 1815 : « Je pense

l'on aurait droit de recourir aux mesures qu'autorise le droit des gens, quand on enfreint un traité. » Et M. de Marschal, en s'expriraant ainsi, avait en vue les puissances européennes en général, car il ajoutait : « Quant à ce qui concerne les États de la future confédération germanique, ils devront s'adresser à la Diète. >

Les gouvernements de Turquie et d'Autriche se rendirent plus ou moins aux raisons exposées dans la note ci-dessus transcrite, ainsi que Ton peut en inférer des instructions adressées à ce sujet au premier drogman du divan impérial, le 29 décembre 4857, et comme semble l'indiquer cette double déclaration officielle du cabinet de Vienne; « que si l'on démontrait la moindre infraction au traité de Paris, il serait le premier à en demander le redressement (1) et qu'il soumettrait de nouvelles propositions sur le régime du Danube (9).

D'ailleurs le droit de contrôle et de révision des puissances étrangères avait été reconnu d'avance par le délégué bavarois dans la commission danubienne (3).

En fait, le règlement fluvial négocié à Vienne en 1857, et dûment ratifié par les souverains respectifs, n'a pu encore être mis à exécution.

II résulterait de toute cette discussion que chacune des puissances qui ont souscrit ou adhéré aux

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traités de 1815 et de 1856 est autorisée à réclamer et au besoin à exiger (1) la stricte application des principes destinés à régler la navigation des fleuves internationaux européens (2) , au même titre que la France, TAngieterre, la Suède, ont pu légitimement protester, comme elles Font fait en 1 846 , contre Tincorporation de Cracovie à T Autriche, et de même que l'Angleterre et la France sont intervenues en 1863 dans les affaires de Pologne. Et afin d'assurer éventuellement une base pratique à cette mutuelle surveillance, il serait opportun, comme je le disais au début de cette étude, de convenir d'une interprétation formelle du droit fluvial qui manque de précision et le plus souvent d'autorité. La nouvelle convention par laquelle Tacte final du congrès de 1815 serait ainsi révisé, devrait être explicitement placée sous la garantie de ses cosignataires, comme l'article 15 du traité de Paris de 1856.

(1) M. Wurm, dans ses cinq lettres sur la liberté fluviale, dit à ce sujet, page 17 : « die Fremden mûssten grosse Thoren sein, wenn sie in vorkommenden Fâllen ihr Recht nicht geltend machten. »

(2) Voir art. 16, 17 du projet du duc de Dalberg énumérant les fleuves communs du continent.

Le congrès de Vienne a rendu un incontestable service à la navigation intérieure en posant des bornes désormais infranchissables à l'autonomie fiscale des puissances riveraines, c'est-à-dire en substituant aux réquisitions diverses et souvent arbitraires des autorités locales un tarif invariable et uniforme.

Cependant ce bienfait était relatif, et il devait arriver plus tard que la batellerie le jugerait insuffisant et que même à la longue il lui serait funeste.

On avait cru équitable, en 1815, de conserver les anciens droits de 1804, c'est-à-dire ceux d'une époque où les prix du fret étaient encore très élevés, en sorte que, à la faveur d'une activité croissante de la navigation, l'octroi avait fourni un revenu disproportionné aux besoins réels des administrations et de beaucoup supérieur à celui qu'il était permis de

tu FLEUVES INTERNATIONAUX.

délimitant le taux et en^ régularisant le prélèvement des taxes de navigation, la haute assemblée de Vienne avait en quelque sorte sanctionné le principe de l'impôt fluvial et mis ainsi entre les mains des États respectifs une arme dont quelques-uns d'entre eux devaient abuser. Certes si l'ancien royaume de Hanovre et le Mecklembourg n'avaient pu se prévaloir d'un acte européen pour justifier le maintien d'errements surannés, ils n'auraient pas réussi à paralyser pendant près d'un demi- siècle les mesures d'allégements, voire même les projets de délivrance dont leurs coriverains réclamaient pénodiquement l'adoption.

Les conditions de la navigation intérieure ont bien changé depuis 1815. Mais quel contraste n'offrent-elles point avec la situation de la batellerie aux temps à demi barbares auxquels remonte l'origine des stations et des relâches forcées. Les gouvernements de cette époque se préoccupaient fort peu de la nature et des causes de la richesse publique; leurs lois commerciales et financières dénotaient souvent une ignorance complète des données élémentaires de l'économie politique. D'ailleurs leur autorité s'exerçait sans partage et Tin* dustrie des transports par eau se prêtait plus aisément aux exigences d'un despotisme avide, parce que la viabilité terrestre était encore imparfaite et

SUPPRESSION 0ES DROITS DE NAVIGATION. 4tS

Aujourd'hui les voies de communicatioa se sont multipliées et perfectionnées et le négoce est livrf partout aux rivalités de la libre concurrence. Uo immense réseau de routes et de chemins de fer enveloppe le continent européen et y entretient un trafie ininterrompu . L'on abandonnerait sans aucun doute celles des voies naturelles qui subiraient encore tes anciens tarifs ; leur prospérité décherrait promptementjSiune administration prévoyante ne lesémaa*cipait graduellement par des dégrèvements systématiques. Si l'expérience ordinaire, aidée du (dus simple bon sens, ne démontrait cette vérité, les annales des commissions préposées à la navigation des principaux fleuves occidentaux en établiraient l'évidence. L'on retrouverait dans le recueil de leurs protocoles annuels les preuves individuelles ou collectives de cette double observation : « Le mouvement de telles marchandises a été d'autant plus actif que le tarif commun les a plus épargnées; une réduction générale de l'octroi, loin de porter atteinte aux intérêts des trésors riverains, contribuerait à en augmenter les revenus. >

La logique et l'étude impartiale des diverses transformations qu'a éprouvées le régime fiscal des grands cours d'eau conduit à une conclusion d'une plus large portée, c'est-à-dire à l'abolition des octrois fluviaux uniquement basés sur le fait de la navigation. Une pareille mesure peut paraître de

del803 Tavaient cependant proposée, conoime plus tard, en 1848, le comité économique de l'assemblée nationale de Francfort; elle a été adoptée dans la suite et par voie conventionnelle sur le Weser, sur le Danube et sur le Rhin, et depuis de longues années déjà, sur d'autres fleuves, plusieurs États ont spontanément renoncé à toutes perceptions. « Les droits de l'Elbe, tant qu'ils subsisteront, disait en 1857 la- chambre de commerce de Magdebourg, seront notre ceterum censeo. » Les chambres de commerce de Hall^deBreslau, de Prague, se sont con- ' stamment exprimées dans le même sens, invitant les gouvernements à affranchir la navigation intérieure, afin que les contrées qui en ont le privilège, ne soient point frustrées des avantages inhérents à leur situation.

Quelles que puissent être les résistances individuelles opposées à cette émancipation, il est vraisemblable que les octrois de navigation disparaîtront un jour et que les fleuves internationaux jouiront des mêmes franchises que les routes ordinaires. Une seule réserve paraîtrait justifiée dans ces conditions nouvelles, c'est celle qui aurait pour objet le remboursement effectif des capitaux employés à l'exécution de travaux d'art d'une importance exceptionnelle et de longue durée. Qui n'admettrait, par exemple, la légitimité des taxes

commerce se prêteraient d^autant plus volontiers à ces impositions essentiellement locales, qu'elles correspondraient à un bénéfice direct absolument certain et qu'elles seraient d'ailleurs indépendantes de la nature des chargements, de la distance parcourue ou de l'éloignement du port de destination.