VI PRÉFACE

dues et les plus périlleuses auxquelles un savant consciencieux puisse vouer ses efforts?

L'œuvre considérable accomplie il y a dix ans par l'illustre professeur de Heidelberg, a soulevé et soulèvera plus d'une critique au gré des passions du jour; mais nul, je pense, ne déniera à M. Bluntschli le mérite d'une initiative hardie et féconde, nul ne contestera sa compétence et le but élevé qu'il a poursuivi.

L'auteur du Droit international codifié n*a certainement point prétendu avoir épuisé toutes les matières que comporte un sujet aussi varié qu'étendu; il est à peine permis de douter qu'en rédigeant ses formules, il n'ait admis que plus d'une d'entre elles était susceptible d'utiles développements, et que même des propositions nouvelles pouvaient s'y rattacher, tout en conservant le caractère de prescriptions universelles, tout en répondant à a. un intérêt majeur et permanent (1) ».

C'est du moins la conviction qui est résultée pour moi de la lecture des r^res articles relatifs à le^ question si complexe et depuis si longtemps controversée du régime des cours d'pau en communication avec la mer (2).

PRÊPACIC VII

11 m'a paru de prime abord qtie, lonto proportion gardée, le ôftdre dans lequel M. Blunlschli a voulu concétltrer la substance du droit fluvial, était trop étroit, et que plus d'une loi importante s'en trouvait écartée. J'ai cru reconnaître d'autre part que sur le point capital de raffranchissement complet des grands courants internationaux, le codificateur semblait considérer comme définitif et par conséquent comme incontesté un progrès qui n'est point encore accepté partout sans restrictions, auquel pliisieurs puissances persistent encore k refuser leur concours.

Enfin je n'ai pas été peu surpris de Terreur historique qui représente M. le baron G. de Humboldt comme le véritable promoteur des réformes auxquelles le congrès de Vienne de 1815 a donné sa sanction par les articles 108 h 1 16 de son traité principal (1).

Ces premières impressions, confinnées par un examen plus attentif, m'ont amené à entreprendre sous forme d'études séparées et suivant la méthode adoptéeparM.Blunlschli lui-même, un exposé moins sommaire des principes yénéraux qui régissent la navigation intérieure sur les eaux « convention-

VIII PRÉFACK.

nelles ». J'ai fait précéder cette série de monographies pratiques d'une histoire succincte de la législation fluviale depuis l'époque de la domination de Rome jusqu'à nos jours, en réservant quelques pages finales à la discussion rapide des réformes nouvelles auxquelles il semble que le consensus gentium sera bientôt acquis.

Tels sont, avec le projet de convention qui le termine, les éléments du modeste essai dont l'ouvrage d'un maître m'a suggéré l'idée et que je publie sur le conseil d'amis trop indulgents.

Ed. Engelhardt.

Paris, en juillet 1879.

DBS

L'esprit d'universalité qui caractérise la suprématie de Rome s'est particulièrement manifesté dans le domaine de la science juridique, marquant de son empreinte cet ensemble prodigieux de lois dont les nations les plus rebelles ont subi l'influence et qui forment encore la meilleure part des codes contemporains.

Plus que tout autre, peut-être, le droit spécial qui se rapporte au sujet de ces études justifie dans sa sphère étroite cette haute et durable autorité, car il est l'évidente expression de la saine raison, de l'équité vraie et de l'intérêt général.

La législation romaine assimilait l'eau courante à l'air et à la mer, c'est-à-dire à des choses qui sont communes à tous et ne peuvent jamais être monopolisées (1). Elle repoussait hautement l'idée

d'une appropriation qui, en attribuant soit à l'État, !

soit à des particuliers, la disposition des voies fluviales, aurait privé la société d'avantages auxquels elle avait des droils incontestables. Tout cours d'eau qui s'écoulait librement et d'une manière constante entre des rives régulières, naturalem eursm sut rigorem tenens, faisait partie des biens publics et tout navigateur indigène pouvait l'exploi- 1er sous la sauvegarde de l'Etat qui s'en réservait la surveillance, l'entretien et l'administration fiscale (1).

Ces principes si simples reposaient sur les notions élémentaires du droit naturel; ils étaient dictés par cet œquum jus que la conscience publique proclame et dont les préceptes sont immuables et universels.

La possession exclusive, en effet, se comprend quand il s'agit d'un territoire national ou d'un domaine particulier. La terre, quelle que soit son étendue ou sa configuration, est susceptible d'une occupation effective et permanente; on la délimite, on lia morcelé ; on lui impose des barrières; elle est inévitablement vouée à la tyrannie de la propriété; sa stabilité ne permet pas qu'elle puisse être soustraite au joug du gouvernement, de l'association privée, de Findividu auxquels elle appartient.

Il n'en est pas de même de cet autre élément

INTROMCTTON HISTORIQUE. 3

qni l'entoure comme une immense ceinture ou qui la pénètre de ses courants continus. L'eau sans doute peut être emprisonnée en minimes parties, soit par la nature, soit par la main de l'homme. Qn'rm étang soit enclavé dans un fonds relevant d'un seul et même propriétaire, il est loisible à celui-ci d'en interdire l'accès à ses voisins, parce que cet amas liquide est en quelque sorte uneportio agri que l'on ne saurait atteindre sans traverser les terres qui Tenvironnent. Mais la mer qui enveloppe les continents, mais les fleuves dont elle reçoit le tribut, ^upeuvent être à personne, parce que nul n'a les moyens de les enchaîner, parce que la servitude est incompatible avec leur constante mobilité.

L'on n'a d'ailleurs aucun intérêt à accaparer une chose inépuisable, qui se renouvelle sans cesse, dont tous ont un égal besoin et que chacun peut utiliser sans diminuer la part d'autrui.

Telles sont les vérités sensibles que jRome a consacrées par sa jurisprudence et auxquelles la plupart de ses lois fluviales peuvent être rapportées.

Sans doute la pratique a maintes fois démenti les axiomes du droit naturel si admirablement développés dans les enseignements du Digeste et des Institutes, et la navigation intérieure n'a pas toujours joui des bienfaits de la liberté et de la sécurité. Mais ces conditions précaires n'étaient point Teffet de

rarhît.rairft on dp Tmibli : ftllftS résultaient de néces-

dans le génie d'un peuple qui dirigeait toute son activité vers la guerre.

Cependant si les grands cours d'eau servirent souvent aux entreprises de la conquête ou aux apprêts de la défense, comme le Rhin et le Danube, qui pendant quatre siècles délimitèrent sur presque toute leur étendue les provinces septentrionales de l'empire, les exigences mêmes des armées, les besoins de l'État en alimentèrent le trafic et l'industrie des transports commerciaux y fut constamment Tobjet de la sollicitude publique.

Dès les premiers temps du principat, le pouvoir mpérial s'était appliqué à favoriser le développement de la navigation du Rhin en la couvrant de la vigilante protection des flottilles (hsoriœ) et en ordonnant des travaux d'art destinés à faciliter le parcours des régions moyenne et inférieure du fleuve (1). Aussi comptait-on déjà sousTrajan quarante cités riveraines représentant des centres d'affaires plus ou moins importants.

Les Romains, il est vrai, n'occupaient que la rive gauche du courant limitrophe et ils eurent incessamment à lutter contre l'obstacle qui fut, comme sur d'autres voies internationales, la cause première des abus auxquels les réformes actuelles

(I) Le rôle des flottes chargées de veiller à la sûreté des bâtiments de commerce sur les eaux situées aux confins de Tem pire, semble ressortir de l'épilhéte de POTAMOPllYLACIA ap

LNTRODUCTION HlSTOI\.IQUB. 5

ont précisément pour but de remédier, j'entends parler du partage de la souveraineté fluviale entre plusieurs États. Les Germains, eux aussi, faisaient usage du bassin rhénan et de fréquents conflits s'élevaient entre les possesseurs voisins. Pour mettre fin aux incursions et aux actes de piraterie des barbares de la rive droite, Constance II songea à leur payer une sorte de tribut.

Sur le Danube, qui pendant longtemps n'eut pas de riverains étrangers et dont les abords avaient été successivement fortifiés par Trajan en aval des Portes de Fer et en amont par Probus et Justinien, la navigation était relativement plus régulière et plus sûre; elle bénéficiait d'ailleurs des relations qu'avaient établies avec l'Orient les anciennes colonies grecques de Tlster.

Quant aux voies navigables de l'intérieur, leur exploitation s'efiectuait dans des conditions normales, ainsi qu'il est permis d'en inférer des nombreux textes épigraphiques qui rapportent les noms, qualifications et charges des collèges de nautes établis sur la plupart d'entre elles (1).

(l)Collegiutnnautaruin Rhodanicorum. Orelli 4110. 4243.

— Araricorum. Orelli 4224.

— Druentiorum. Orelli 41 20.Gmter 425.1.

— Arelicensiura. Corp.Ins.V.l. 401(5.4014.

— Brixianorum. Corp. 1ns. V. 1.4990.

— Veronensium.Gorp. 1ns. V, 1 ^^^-

P.nmoncilim n

L'on sait que las corporations ronaaioes d'ailisans étaient constituées sur un plan à peu près uniforme et qu'elles offraient en petit l'image de la capitale elle-même comme les colonies, ei les municipes. Indépendamment de leurs patrons ou protecteurs choisis dans leur sein ou pau^mi les hauts personnages de l'État, elles avaient leurs chefs dirigeants, syndiciymagistri,quinquennale$9 représentant à peu près la curie et elles se subdivisaient en décuries comme la population des tribus. Le jus personm leur était reconnu et elles pouvaient ainsi posséder, hériter, aliéner et édicter sans l'intervention des pouvoirs publics toutes lois et tous règlements concernant leur gestion intérieure.

Les associations de nautes étaient organisées sur ces bases et exerçaient dans la plus large mesure cette autonomie. Leurs présidents portaient le titre de prœfectus (1) et il semble qu'elles jouissaient d'une considération particulière parmi les différentes sociétés professionnelles en relations plus ou moins directes avec l'administration centrale. Ainsi les nautm rhodanid étaient qualifiés de corpus splendidissimum^ comme la curie; ils pouvaient rendre des décrets, comme les décurions (2), et quarante places leur étaient réservées dans l'amphithéâtre de Nîmes (3).

INTRilDUCTlON iiiSTOiilQIlË. T

Ces distinctions et privilèges se justifiaient sans doute par l'importance et l'utilité du concours q«e les coUegia nautarum prêtaient à l'État dans la perception des impôts en nature ; ils étaient chargés du transport et de la livraison des denrées et autres produits destinés aux entrepôts publics et ils accomplissaient ce service sous la surveillance des prœfecti classium assistés eux-mêmes d'agents appelés annonarii reparte (1); ils remplissaient ainsi «sur les fleuves et rivières les fonctions attribuées aov flottes de la Méditerranée et de l'Adriatique.

En dehors de cette coopération officielle, ie; nautes se livraient en toute indépendance aux entreprises commerciales.

Il ne parait pas que cette institution, traitée pour ainsi dire à l'égal d'un ordre, fût contraire dans la pratique au pnncipe de la liberté fluviale.

Tout marchand, industriel, propriétaire ou autre possédant des embarcations d'une certaine capacité, pouvait être admis parmi les nautes et participer aux avantages de l'association (2). L'on exigeait probablement des corporati ou des conducteurs et pilotes qu'ils employaient certaines conditions d'expérience, de moralité et d'instruction ; mais ces garanties, bien loin de porter atteinte au droit public de naviguer, devaient en assurer la jouissance dans l'intérêt général. Aucune liberté

(1) Inscription IX, p. 397 du même recueil.

n'est absolue, dans quelque sphère d'activité extérieure qu'elle s'exerce et s'il en est une qui ne puisse se pratiquer sans restriction, c'est incontestablement celle qui préside à l'usage des eaux navigables. Le droit des gens moderne, après de longs siècles d'oppression, a proclamé l'affranchissement des fleuves internationaux, tout en les soumettant à une réglementation des plus strictes et, de nos jours encore, il n'est pas de gouvernement, si porté qu'il soit à favoriser le régime de la plus large concurrence, qui n'impose à tout navigateur l'épreuve d'un examen ou le contrôle d'une patente.

D'ailleurs, s'il était besoin d'un exemple pour démontrer que l'existence des collèges nautiques pouvait se concilier avec le caractère propre des eaux faisant partiç du domaine public, l'on rappellerait que les associations batelières ont été reconnues par le congrès de Vienne, c'est-à-dire par l'assemblée européenne à laquelle l'on rapporte généralement le triomphe des libertés fluviales contemporaines (1).

(1) Art. xiv à xvii du mémoire de M. de Humboldt sur la convention rhénane de 1804, annexé au procès-verbal de la commission de navigation du 3 mars 1815. Art. 21 de Tacte additionnel sur le Rhin, joint au traité du 9 juin 1815.

Les expéditions fluviales avaient-elles lieu suivant un tour de rôle réglementaire ou le négociant pouvait-il librement choisir ses bateliers dans le personnel des nautes? Le prix du fret déoendait-il des conventions des narties ou était-il fixé nar la

Lorsque les barbares survinrent, et durant leurs migrations successives et les diverses phases de leur établissement définitif, l'on vit disparaître peu à peu les derniers vestiges de l'activité qui régnait sur la plupart des grands fleuves d'Occident. Cette période de confusion, de violences et de stagnation commerciale se prolongea pendant plusieurs siècles.

Quelles furent alors les conditions légales des fleuves, des rivières? que resta-t-il sous la domination barbare du droit que le gouvernement des proconsuls avait maintenu sur cette portion du sol provincial? Questions oiseuses sans doute et qu'il serait d'ailleurs difficile d'éclaircir au milieu de l'obscurité profonde qui couvre les institutions de ces temps troublés. II est vraisemblable que les eaux pérennes conservèrent leur caractère public ; du moins aucun acte législatif connu n'indique un changement sur ce point (1).

Au moyen âge, le principe fondamental dont

d'autres relatives à l'exploitation fluviale^ n'ont point encore été complètement élucidées; la monographie du régime de la navigation intérieure sous la domination de Rome est à faire, ^n pourrait très utilement consulter pour cette étude le chapitre aussi intéressant qu'instructif que M. de Boissieu a consacré aux nautœ rhodanici et ararici dans son ouvrage intitulé : c Inscriptions antiques de Lyon >, 1854, gr. in-4''.

(1) L'établissement des barbares dans la Gaule ne supprima rien de l'organisation romaine, ni l'administration, ni la législation, ni l'organisation judiciaire... Le droit romain et le droit.

iO FliEUVËS TNTERINÀTIONAUX.

s^était inspirée la jurisprudence romaine dans ses maximes relatives aux cours d'eau, subit de graves modifications aussi bien en France que dans les pays voisins soumis à Tempire de la féodalité. Les fleuves passèrent du domaine public dans le domaine du souverain qui en eut possession et saisine et y exerça sur toute leur étendue a: jurisdiction, justice, seigneurie, cohertion et contrainte- (1)

(1) Plusieurs textes coutumiers qualifieut les fleuves de propriétés royales. La coutume de Meaux dit ad art. 182 : c ou tient que tous les fleuves navigables sont au roy, s'il n*y a seigneur qui ait titre particulier, i

Les lettres de Charles VI datées de Paris, 28 août 1388, portent : € notre procureur nous a exposé que jacoit ce que de tout et ancien temps, nous seul et nos prédécesseurs roys de France ayons droit, possession et saisine de toute la rivière du Rosne, etc. »

Ce principe reçut plus tard une consécration plus formelle et plus générale. Ainsi une ordonnance royale de 1669 dit ad tit. 27, art. Ai : « Déclarons la propriété de tous les fleuves et rivières portant bateaux de leurs fonds, sans artifice et ouvrages de mains dans notre royaume et terres de notre obéissance, faire partie du domaine de la couronne, nonobstant tous titres et possessions contraires, sauf les droits de pêche, etc.»

Un édit d'avril 1683 ajoute : c Comme les grands fleuves et rivières navigables appartiennent en pleine propriété aux rois et aux souverains par le seul titre de leur souveraineté, tout ce qui se trouve renfermé dans leurs lits, comme les îles, péages, bacs, pèches, etc., nous appartiennent... mais comme ensuite des remontrances qui nous auraient été faites, nous aurions bien voulu nous relâcher quelque chose des droits que nous y avions par le titre de notre couronne en faveur de ceux qui en jouissent. . . confirmons en la propriété, possession et jouissance des îles,iiôts, attérissements, droits de pêche, etc., tous les propriétai-

IHTIUIDUCTIOM HISTORlQnE. H

Peu à peu les rois distribuèrent à leurs fidèles maints profits résultant de l'exploitation des rivières navigables, se dépouillant ainsi successivement par leurs libéralités bénéficiales de la plupart des éléments utiles des propriétés relevant directement de leur couronne.

L'industrie des transports par eau ressentit nécessairement l'influence de cette transformation. Elle se pratiquait précédemment en vertu d'un droit qui était public, c'est-à-dire, qui appartenait à tout le monde. L'administration ne pouvait l'interdire à personne. Les règlements de l'autorité ne portaient pas octroi ou restriction de la faculté de naviguer ; ils ne faisaient qu'en déterminer l'usage, non dans l'intérêt du pouvoir dirigeant, mais pour l'avantage de tous et de chacun. La libre navigation dépendait des institutions elles-mêmes; elle était pour ainsi dire inhérente à l'état social tel que la loi de Rome l'avait organisé. Il n'en fut plus de même sous le régime féodal. Ce n'est sans doute pas que la navigation rentrât absolument dans les attributions du domaine privé au même titre que d'autres éléments productifs des rivières, tels que le droit de pêche, d'irrigation, d'usine, etc. Mais elle dut participer de la nature des diverses concessions se rattachant à la propriété seigneuriale, concessions qui avaient un caractère privatif, exclusif de toute jouissance générale. Le

12 FLEDVES INTERNATIONAUX.

soit alleutiers qui s'en firent leur principale source de revenus.

Dès le ix*" siècle commence et se propage l'abus des droits de passage qui feront bientôt de chaque seigneurie un obstacle que les voyageurs et les marchands ne pourront franchir sans y laisser quelques dépouilles. Les communications deviendront de plus en plus difficiles et coûteuses, les populations s'isoleront les unes des autres, toute centralisation disparaîtra . et la barbarie dux* siècle remplira l'histoire de ses méfaits.

A la longue, les courants navigables, partagés en tronçons, perdront tout crédit comme voies ordinaires de trafic et les tarifs qui y frapperont impitoyablement « toutes manières de denrées et marchandises, » quelque modique qu'en soit la quantité ou le prix, forceront le commerce à rechercher de plus sûrs débouchés (1). L'on verra, par exemple, dans la suite des temps les exportations des Pays-Bas vers l'Orient, comme celles des contrées voisines du Rhin qui empruntaient la vallée danubienne, s'en détourner insensiblement pour gagner Constantinople et Alexandrie par la Méditerranée. Il arrivera même que deux ports situés sur le même bassin navigable, établiront entre eux des relations régulières par une route terrestre à peu près parallèle à ce bassin (2).

(1) Voir entre autres les tarifs publiés en 1177 et 1178 par le duc Léopold de Babenberer en la bonne vill e de Stein sur le Danube .

Il est certain qu'en France, du xiif au xvii* siècle, le pouvoir royal se montra impuissant dans la répression des abus qui soulevaient <f chascun jour les grans clameurs et plaintes des marchans et voi turiers par eau. » Lettres, Édits, Arrêts, Remontrances se succédaient d'un règne à l'autre et les «outiageux et insupportables aydes, péages, travers, subsides et autres impositions cueillis, levez et exigez en outre et pardessus les vieils et anciens péages, travers et coutumes 3), se perpétuaient e: sur les rivières et autres fleuves descendans en icelles au grand empêchement du cours de la marchandise. y> « Le commerce et la batellerie étaient tellement dommages que plus bonnement ne pouvaient plus fréquenter les dites rivières*. y>

En Allemagne l'on avait cherché à se précautionner contre la facilité avec laquelle les empereurs « par inadvertance ou importunité des supplians y> auraient pu « donner et octroyer de nouveaux treuz et aydes^ » sur les eaux pérennes et les capitulations portaient que de telles impositions ne pourraient être accordées que du consentement du

de Francfort-sur-Mein en dirigeant leurs expéditions par le Berkel, affluent de Tlssel, à travers la Westphalie. (Eichhofî, mémoire sur les quatre départements de la rive gauche du Rhin. An X.)

(1) Arrêt de 1267. Lettres du 7 décembre 1380. Lettres du 15 mars 1430. Remontrance des Étals du Languedoc du 8 juin 1456. Édit du 29 mars 1515. Arrêt du conseil du 9 novembre

U FLKUVE» IlfTERNATIONAUX.

cercle dans les limites duquel elles devaient être appliquées. Mais au milieu des événements politiques qui absorbaient l'attention du chef de l'empire, les princes riverains ne se faisaient pas faute de s'octroyer à eux-mêmes les privilèges qui devaient émaner de l'initiative souveraine et comme ils avaient tous le même intérêt à défendre leurs «^actions spoliatrices, ces pratiques reçurent la consécration du temps et devinrent inattaquables. Une institution particulière, celle des relâches forcées, caractérise celte période du monopole et de la fiscalité. En vigueur sur les grands fleuves et particulièrement sur le Rhin, sur l'Elbe et sur l'Escaut, elle fut un fléau pour le commerce intérieur, tout en élevant les ports qui en bénéficiaient à un haut degré de prospérité. A l'origine, l'étape ou la relâche forcée se justifiait par certaines nécessités locales auxquelles le marchand pouvait d'autant moins échapper que les instruments de transport étaient encore imparfaits et qu'en général les voies navigables étaient abandonnées à leur état naturel. Le même bâtiment n'était pas toujours apte à de longues intercourses ; il ne pouvait franchir certains passages et devait en maints endroits livrer son chargement à des embarcations d'une construction difi^érente. Ces lieux de transbordement où bateliers et pilotes se con-

IRTRODUCTICMI H13T0RIQUJL 15

cularités de la navigalioa et dans les convenanees et les habitudes des négociants et des commissionnaires. Peu à peu» ce qui était facultatif devint obligatoire et tout bateau, quelle que fût la nature ou l'importance de sa cargaison, dût s'arrêter et payer tribut. L'on en >int dans certaines stations à mesurer les grains, boisseau par boisseau et à faire décharger les marchandises qui étaient mises en vente « pendant trois marchés consécutifs » ; il n'y eut pas jusqu'aux radeaux qui ne fussent contrôlés en détail et dûment taxés.

Une réaction plus apparente que réelle se produisit vers le miUeu du xvii* siècle contre ce système d'oppression. Au congrès de Westphalie on déclara solennellement : <si Fluminibus quibuscumque suapriMina securitas, jurisdictio et usus prout ante hos motus bellicos à pluribus rétro annis fuit, restituantur et inviolabiliter conserventur (1). » Mais ce vœu impératif, aussi dépourvu de vérité que de sanction, n'eut pas plus de valeur que toutes les capitulations d'empire qui, prodigues de serments dérisoires, promettaient le maintien des libertés fluviales, tandis que le batelier restait pris dans l'étau des « Stappelmonopole j>.

Non moins vaine, quoique plus précise, fut une décision contemporaine qui visait particulièrement le Rhin (2) et en vertu de laquelle « il ne devait plus être permis de retenir, de Tune comme de l'au-

C^^ 8 IX (\n traité d'Osnahnick du 24. octobre 1648.

tre rive, les bateaux passants, ni d'en exiger d'autres taxes que celles que Ton payait avant la guerre. »

Pas plus que le monitoire précédent, cette dernière clause qui se rattachait à la cession de l'Alsace à la France, n'apporta d'allégement à la batellerie rhénane; dictée d'ailleurs par un intérêt de circonstance, elle n'était point encore l'indice appréciable d'une de ces convictions communes qui portent à la reconnaissance publique d'un nouveau droit international; elle n'accusait point encore une tendance générale vers l'affranchissement des cours d'eau communs à plusieurs États. L'on pouvait d'autant moins y découvrir cette portée qu'à la même époque l'Espagne et les Pays-Bas formulaient dans un traité (4) le principe contraire en stipulant que l'Escaut, véritable débouché des dix provinces catholiques, resterait toujours fermé du côté des Provinces-Unies. Et à plus d'un demisiècle d'intervalle, dans trois transactions consécutives, l'Angleterre et l'Autriche s'engageaient explicitement à respecter une interdiction que les Hollandais s'étaient empressés de rendre effective par l'érection des deux forts riverains de Lillo et de Liefkenshoek.

Ainsi quatre puissances, quels que fussent les mobiles politiques de leur entente sur ce point, légalisaient en quelque sorte les droits absolus de

tout Élat limitrophe d'un cours d'eau pouvait légitimement en défendre l'usage à son coriverain et mettre de la sorte à profit, selon les expressions cyniques des États de Zélande c les commodités et « les avantages que Dieu et la nature leur avaient « accordés (1). » La notion de ce que les Romains qualifiaient de res commiinis omnium genthim était alors à ce point obscurcie que certains gouvernements, tels que les républiques de Gênes et de Venise, prétendaient même à la propriété de la pleine mer.

L'on ne saurait mieux se rendre compte de l'esprit qui présidait alors à l'administration fluviale, qu'en consultant les actes anciens relatifs à la navigation de l'Elbe et du Rhin.

En 1669, une commission se réunit à Hambourg <r pour aviser aux moyens de rendre au cours de l'Elbe les marchandises qui, par suite de l'exagération des taxes, s'en étaient éloignées pour. employer le roulage, d Des plaintes très vives furent adressées au duc Christian de Mecklembourg- Schwerin au sujet des exactions commises par ses agents et on lui notifia que faute par lui de remédier à ces abus, les autres États riverains se feraient justice eux-mêmes « par voie d'exécution som- « maire. »

Cette menace n'amena ni réparations, ni représailles, car trois ans plus tard la même commis-

18 FLECVES INTERNATIONAUX.

sion constata que le trafic décroissait d'année en année sur l'Elbe et qu'il y avait lieu d'une part « de ramener à l'ancien taux les droits exceptionnels établis pendant la guerre de Trente ans, comme sur le Rhin, et d'autre part d'en confier la perception à des fonctionnaires honnêtes et consciencievix qui s'appliqueraient à atténuer dans la pratique la rigueur des lois fiscales. y>

Le représentant de la cour électorale de Brandenbourg crut pouvoir s'autoriser de ce double vote pour oser proposer à titre d'essai et sans engager Vavenir^ une réduction de la moitié des droits prélevés sur certains articles, tels que laine, cire, drap et cuivre, ce afin de s'assurer si les bateliers se laisseraient de nouveau attirer sur l'Elbe, » motion qui de prime abord parut sans doute quelque peu subversive aux autres délégués riverains, car ils s'abstinrent d'y répondre defectu mandati en se contentant de la prendre ad référendum.

Seul le délégué mecklembourgeois signifia nettement qu'aucune diminution ne serait consentie par lui « en faveur des articles nommément désignés dans une certaine catégorie du tarif , mais que pour les articles non spécifiés, un traitement plus doux pourrait éventuellement être admis, quoique son gouvernement eût le droit de les taxer en vertu de la clausula generalis de son privilège. 3> Il ajouta toutefois en mandataire prudent, qu'il ne s'en-

INTRODUGTiaN HISTORIQUE. If

Ces négociations particulières reproduites dans le Theatrum Europœumde 1669 et dans les archi* ves de l'empire d'Allemagne de Tannée 1672 (1), sont curieuses à plus d'un titre. Elles offrent la preuve certaine du fait déjà signalé sur le Rhin, celui de la décadence de la navigatiom intérieure par suite d'une tarification aussi excessive qu'inintelligente. Elles démontrent par des témoignages officiels que les gouvernements ne se souciaient de la prospérité de la batellerie qu'au point de vue de leur intérêt financier, spéculation très natui^lle et si complètement légitimée par les us et coutumes du temps que l'on ne se faisait pas scrupule dans une assemblée internationale de motiver une proposition de dégrèvement partiel et temporaire par la considération « que peut-être les bateliers se laisseraient attirer de nouveau sur la voie fluviale. i> Ne dirait-on pas qu'il s'agissait pour les riverains de l'Elbe de surprendre les navigateurs dans un piège, comme si les fleuves étaient devenus de véritables coupe-gorges ?

On voit aussi combien les petits États se montraient opiniâtres dans la défense de leui^ droits et privilèges, comme toute initiative quelque peu libérale les rendait ombrageux, quel était enfin l'esprit routinier et servile de leurs représentants.

Sur le Rhin, les villes riveraines se disputaient le monopole de la navigation locale et si l'on n'y

rencontrait pas « les barrières, digues, chaînes et autres empêchements 3> qui le long de certaines rivières françaises assuraient la perception des péages (1), la circulation n'y était pas moins interceptée aux frontières conventionnelles ou arbitraires que s'opposaient entre eux les Étals conti-

gus.

L'on peut à peine s'imaginer une organisation plus compliquée et plus bizarre que celle dont le grand fleuve germanique offrait le spectacle sous l'ère féodale, et il est vraisemblable que les contemporains des premières lignées impériales ne s'y reconnaissaient guère eux-mêmes dans la confusion des lois, concessions et traités qui en régissaient l'exploitation.

Le Rhin alsacien appartenait aux Strasbourgeois qui en excluaient les bateliers de Cologne et de Mayence, ainsi que ceux de Brisach et de Bâle, tout en étant autorisés eux-mêmes à fréquenter librement les régions inférieure et supérieure (2). Plus ard, lorsque le transit indo-européen prit la voie du Cap, les Hollandais et les Colonais se garantirent réciproquement le privilège de la navigation du bas-Rhin qui trouvait dans ce changement de direction un élément nouveau d'activité.

Après la paix de Westphalie, les Mayençais furent admis h Cologne et les Colonais à Mayence.

1 1 •" ï... jd'-jsi A«* r -1- —

INTRODUCTCON HISTORIQUE. i

Par contre les Strasbourgeois se virent évincés de la section située en amont de Mayence.

Cependant en 1684, sur les protestations de ces derniers, un pacte fut conclu aux termes duquel Strasbourg disposa seul du Rhin jusqu'à Mayence, mais à la descente seulement. Quant à la navigation à la remonte, elle lui fut ouverte à l'époque des deux foires de Francfort, c'est-à-dire pendant trois mois, et les neuf autres mois de l'année restèrent réservés aux Mayençais. Ceux-ci furent admis à Strasbourg sans pouvoir toutefois y prendre un chargement de retour.

Sur ces entrefaites, l'électeur palatin prétendit participer aux avantages de cet arrangement, et, en 1749, il obtint de l'électeur archichancelier que ses sujets jouiraient de la moitié des neuf mois de navigation attribués aux bateliers mayençais sur le haut-Rhin. En 1751, Strasbourg consentit à la coopération palatine, mais en exigeant que] Ton ajoutât à ses trois mois un mois qui serait tiré au sort; ce fut janvier qui lui échut.

Dans cet intervalle, la ville alsacienne était en contestation avec Râle au sujet du Rhin supérieur ; les bateliers suisses en eurent finalement la concession, mais en s'interdisant à la remonte tout chargement de marchandises étrangères.

Ces rivalités et transactions ne sont pas moins caractéristiques que les débats des commissions bambou rgeoises de l'Elbe, et l'on se fait difficile-

temps soumis et ait pu survivre à un pareil régime. Il le subit cependant jusque vers la fin duxviif siècle et telle était encore la puissance des institutions léguées par le moyen âge, que, môme en 1785, à la suite des longues négociations par lesquelles TAutriche devenue maîtresse des Pays-Bas catholiques, réclama l'ouverture de l'Escaut au profit de ses nouveaux sujets, un second traité confirma l'exclusion du pavillon belge sur la section de Saftingen à la mer, « ainsi que sur les canaux du Sas, de Swin et autres, conformément au traité de Munster (1) ».

Un écrivain de l'époque disait alors : « on voit des rivières et de très belles rivières devenues presque inutiles à la navigation par la tyrannie des péages. La Meuse, le Rhin, l'Elbe et bien d'autres gémissent sous ce despotisme extravagant, reste des traditions de la barbarie et de l'ignorance, autant que de l'avidité. Leurs bords sont infestés de corsaires insolents sous le nom de commis chargés de rançonner, au nom des princes dont elles fertilisent les domaines, les malheureux marchands qui s'exposent à ces ruineuses excursions (2). y>

Il fut donné à la révolution française de remettre en honneur la saine doctrine de l'antiquité ix)maine et de rétablir partiellement ce que la civilisation avait détruit. Un arrêté du Conseil Exécutif provi-

INTRODUCTION BISTORIQUE. 33

soire en date du 16. noxembre 1792 renversa d'un seul coup la barrière conventionnelle de l'Escaut en proclamant

« Que les gênes et les entraves auxquelles jusqu'alors la navigation et le commerce avaient été exposés, tant sur TEscaut que sur la Meuse, étaient directement contraires aux principes du droit naturel que tous les Français ont juré de maintenir; >

« Que le cours des fleuves est la propriété commune et inaliénable de toutes les contrées arrosées par leurs eaux ; »

<c Qu'une nation ne saurait sans injustice prétendre au droit d'occuper exclusivement le canal d'une rivière et d'empêcher que les peuples voisins qui bordent les rives supérieures, ne jouissent des mêmes avantages ; i>

« Qu'un tel droit est un reste des servitudes féodales ou du moins un monopole odieux qui n'a pu être établi que par la force, ni consenti que par l'impuissance, qu'il est conséquemment révocable dans tous les moments et malgré toutes les conventions, parce que la nature ne reconnaît pas plus de peuples que d'individus privilégiés et que les droits de l'homme sont à jamais imprescriptibles, etc.» (1).

Cette mémorable déclaration qui fut une des causes de la guerre avec l'Angleterre, peut être considérée comme la première charte des libertés flu-

24 FLEUVES INTEB NATIONAUX.

viales contemporaines, comme le premier gage des conquêtes successives qui dans le cours du siècle suivant devaient rendre les voies navigables à leur destination naturelle. Elle ne fut point une formule vaine, comme l'article IX du traité de Westphalie. De même que la plupart des vérités fondamentales de la théorie révolutionnaire, elle se traduisit en institutions fécondes partout où le gouvernement républicain étendit son influence ou sa domination. Les canaux eux-mêmes passèrent entre les mains de rÉtat, comme appartenant à tous, c'est-à-dire à personne. Dès l'année 1795 il fut convenu entre la France et la République balave que la navigation du Rhin, de la Meuse, de l'Escaut, du Hondt et de toutes leurs branches serait Ubre jusqu'à la mer pour les deux États contractants. Deux ans plus tard, à la paix de Campo Formio, la même disposition fut adoptée « sur la partie des rivières et canaux servant de limites entre les possessions de l'Autriche et celles de la République Cisalpine y>.

Certes l'on ne songeait point encore à ouvrir les courants intérieurs aux navires de toutes les nations. Les États riverains d'une même voie navigable devaient simplement former entre eux une sorte d'association destinée à garantir à leurs sujets respectifs l'usage de cette voie sur tout son parcours.

Cette innovation n'en constituait pas moins un progrès important: l'intérêt général tendait à domi-

exclusive se substituait dans une certaine mesure le condominium, condition première d'une émancipation plus complète, c'est-à-dire d'une réforme qui n'était pas encore dans les idées du temps.

Au congrès de Rastadt, la question des fleuves prit un développement imprévu qui émut singulièment les États petits et grands de la Confédération germanique. Par une note en date du 14 floréal an VI (3 mars 1798), les plénipotentiaires de la République française ne se contentèrent pas de réclamer pour les deux nations limitrophes du Rhin la liberté de navigation et de transit, la suppression de tous péages, la dépendance réciproque des deux riverains en ce qui concerne l'exécution des travaux fluviaux, l'égalité des droits à percevoir sur les marchandises, lors de leur débarquement, mesures qui devaient établir une étroite solidarité entre les possesseurs respectifs; ils posèrent incidemment le principe que les navires étrangers pourraient être admis sur le Rhin du consentement des parties contractantes et comme pour familiariser l'opinion publique avec une disposition aussi nouvelle, tout en cherchant à tirer parti des circonstances, ils exprimèrent l'espoir que les affluents du Rhin et les autres grands fleuves d'Allemagne seraient accessibles au pavillon français.

La Députation de l'empire qui eut à se prononcer sur ces ouvertures, ne crut pas pouvoir les

le maintien du statu grwo jusqu'à ce qu' un traité de commerce et de navigation eût réglé les relations économiques delà France avec l'empire. Cet argument dilatoire démontrait avec évidence que les hommes d'État d'outre-Rhin, encore imbus des idées féodales, considéraient comme attentatoires aux prérogatives de la souveraineté, et par conséquent comme funestes, des franchises et des engagements commandés par l'intérêt manifeste du commerce national.

En présence d'une opposition obstinée qui pouvait compromettre le succès de leur négociation principale, les plénipotentiaires français jugèrent à propos d'atténuer et de réduire quelques-unes de leurs exigences et ils écartèrent notamment de leur premier exposé la clause « de l'affranchissement des fleuves d'Allemagne î) (1), modification qui aurait peut-être amené un accord, si un événement tragique n'avait brusquement mis fin au congrès.

Néanmoins les discussions pénibles et momentanément infructueuses de l'année 1798 contribuèrent à avancer l'œuvre de délivrance à laquelle la France s'était vouée avec une persévérante énergie. A la suite du traité de Lunéville, les conditions essentielles du régime fluvial proposées à RaCSladt furent reproduites aux conférences de la Députation extraordinaire de l'Empire réunie à Ratisbonne en 1802 et cette fois l'Allemagne crut devoir y acquies-

cer (!)• L'archichancelier reçut les pleins pouvoirs du corps germanique pour s'entendre sur ces bases avec le gouvernement français et c'est ainsi que fut élaborée à Paris la convention du 15 août 1804, c'est-à-dire le premier code moderne de législation internationale des fleuves, Tacte auquel le congrès de Vienne emprunta dans la suite la plupart des maximes générales que le droit public contemporain a consacrées.

Cette transaction finale de 1804, dont la valeur pratique a toujours été reconnue par les juges compétents, marque l'époque la plus florissante de la navigation rhénane. Elle eut le mérite de stipuler formellement et de réaliser cet état de communauté encore indéfini qu'inaugurait l'arrêté républicain de 1792 et dont les commissaires français au congrès de Rastadt avaient tenté d'ébaucher le programme. Une direction générale permanente, revêtue d'un mandat collectif dans la personne de son unique titulaire, remplaça les différentes autorités locales qui concouraient à la réglementation du fleuve et y entretenaient le désordre par leurs rivalités. On lui confia la police, l'octroi et le service technique, en lui adjoignant des inspecteurs opérant sous ses ordres et sous sa responsabilité, organisation très simple dont le commerce éprouva bientôt l'influence réparatrice et qui ne tarda pas à être adoptée sur plusieurs autres cours d'eau

européens el particulièrement sur TElbe et sur la Vistule.

Cependant en 1810,1a France étant devenue riveraine de toute la rive gauche du Rhin par suite de l'annexion des territoires situés le long du Waal, Napoléon crut pouvoir disposer du grand fleuve comme les Anglais prétendaient disposer del'Océan. Il décréta que tout bâtiment non français entrant dans le Rhin, devait rompre charge à Nimègue, s'il venait de l'aval, à Mayénce, s'il venait d'Allemagne par le Mein, et les transports intermédiaires durent être réservés aux seuls navigateurs nationaux. C'était désavouer la doctrine libérale dont le gouvernement républicain avait poursuivi partout le triomphe et que le gouvernement impérial luimême avait fidèlement appliquée en 1804. Celte mesure exorbitante répondait aux idées égoïstes d'une lutte à outrance el témoignait d'une sorte de vertige qui ne pouvait être de longue durée.

En 18131a convention rhénane cessa d'être exécutée en Hollande pour faire place à une administration basée sur les errements de 1725. La direction générale du fleuve fut déléguée par les puissances alliées au comte de Solms-Laubach, refvêtu des pleins pouvoirs particuliers de l'Autriche et de la Prusse et une commission mixte fonctionna sous ses ordres. On créa en même temps à Cologne une

sion politique qui portait alors les meilleurs esprits à réagir partout et en toutes choses contre le régime impérial, eurent hâte et prirent à tâche de détruireen détail l'œuvre d'organisation accomplie sous les auspices du gouvernement français et, comme les réformes étaient tardives ou insuffisantes, bientôt la confusion régna dans toutes les branches du service fluvial.

Les souverains des grandes puissances assemblés à Paris, en 1814, jugèrent qu'il y avait lieu de réagir à leur tour contre un arbitraire aveugle (i), qui semblait viser systématiquement à la ruine d'institutions éprouvées par une longue expérience et il leur parut convenable, sinon de restaurer intégralement sur le Rhin l'édifice impérial de 1804, du moins d'en rétablir les assises principales. Ce commun dessein leur inspira une pensée généreuse; ils résolurent de préparer les voies à l'affranchissement complet de tous les fleuves internationaux du continent et ils signèrent dans ce but cette célèbre déclaration de 1814, qui fut comme un écho de la voix de 92 conviant les peuples à la fraternité. « La navigation sur le Rhin, élait-il dit dans l'article 5 du traité de Paris du 30 mai, sera libre du point où le fleuve devient navigable jusqu'à la mer, de telle sorte qu'elle ne puisse être interdite à personne et l'on s'occupera au futur congrès des prin-

cipes d'après lesquels on pourra régler les droits à prélever par les États riverains de la manière la plus égale et la plus favorable au commerce de toutes les nations. :»

3) Il sera examiné et décidé de même dans le futur congrès de quelle manière, pour faciliter les communications entre les peuples et les rendre toujours moins étrangers les uns aux autres, la disposition précédente pouiTa être également étendue à tous les autres fleuves qui dans leur cours navigable séparent ou traversent différents États. y>

Cet article 5 qui sera souvent invoqué dans cet écrit, ouvre définitivement Tère féconde des franchises fluviales qu'annonçait l'arrêté républicain du 16 novembre 1792; disposition conventionnelle et résolution administrative, toutes deux dénotent les mêmes vues élevées, le même sentiment humanitaire et. Ton peut ajouter, la même sincérité. C'est ainsi du moins qu'a été jugée l'œuvre de 1814 par les hommes autorisés de cette époque et notamment (ce témoignage a du prix) par le baron de Stein, qui aurait dit ou écrit : « en vertu de l'article 5, la navigation du Rhin a été ouverte .à tous les pavillons (1). »

Au début des conférences de Vienne, en 1815, on ignorait encore si tous les États intéressés prendraient part à la discussion du traité de Paris sur la navigation internationale. Dans une séance du 2 fé-

INTRODUGnON HISTORIQUE. 31

vrier, il fut convenu que Ton s'occuperait tout d'abord du Rhin et de ses affluents, ainsi que de l'Escaut, sauf à traiter plus tard la question à un point de vue général. Ce programme impliquait le concours immédiat de la Hollande, de la Bavière, de Bade, de la Hesse grand-ducale et de Nassau, dont les délégués s'adjoignirent effectivement à ceux de T Autriche, de l'Angleterre, de la Prusse et de la France. Ainsi fut constituée la commission de navigation dont les actes, si vantés par les uns, si contestés par les autres, ont survécu à la plupart des transactions politiques du premier congrès européen de ce siècle.

Cette collaboration de plénipotentiaires étrangers et de représentants riverains semblait promettre un résultat conforme aux intentions solennellement manifestées par les pacificateurs de 1814. Mais Ton s'aperçut bientôt que les États rhénans ou du moins la plupart d'entre eux entendaient sauvegarder avant tout leurs positions particulières et que les concessions réclamées par l'intérêt public seraient réduites à la portion congrue.

Deux projets de règlement furent soumis à la commission, l'un prussien, l'autre français. Celui-ci fut accepté comme base des délibérations ; il portait en substance dans ses deux premières clauses « que le Rhin serait considéré comme un fleuve commun entre les États riverains et que la navigor

Le principe de la communauté était naturellement posé comme élément primordial delà liberté; il convenait tout d'abord, ainsi que le démontrait le duc de Dalberg dans son article 17, (i) d'écarter les entraves intérieures auxquelles la navigation et le commerce seraient restés exposés, si une solidarité intime n'avait uni les différents possesseurs ri-^ verains. Quant à la liberté, elle n'était pas seulement garantie dans les propres termes du traité de 1814; on en marquait le caractère universel par une sorte de pléonasme, en spécifiant qu'elle serait entière, c'est-à-dire qu'elle s'étendrait au commerce et à la navigation de toutes les nations.

Néanmoins le plénipotentiaire britannique insista pour que cette dernière explication fût insérée dans le projet du duc de Dalberg, amendement qui

(1) Art. 17. « A regard des autres grands fleuves, nommément le Weser, TElbe, TOder, la Vistule, le Danube, le Pô, le Tage, etc., comme il a été reconnu que pour faciliter les communications des difi'érents peuples et favoriser l'échange de leurs productions au moyen des routes fluviales, il était indispensable de diminuer le nombre des lieux de péage et de simplifier le mode de perception, en ne laissant subsister des anciens établissements connus sous le nom de droit d'étape, d'accises et de licents, que ce qui serait indispensable à la célérité du commerce et des transports et considérant que pour arriver à ce but et faire disparaître pour toujours les obstacles qui s'opposent aux relations commerciales entre les différentes nations, le moyen le plus sûr est de considérer les fleuves depuis le point où ils deviennent navigables jusqu'à leur embouchure, comme un ensemble et d'adovter dans ce sens, tant vour la

fut unanimement adopté quant au fondy mais auquel le baron de Humboldt opposa, à quinze jours d'intervalle, la rédaction suivante qui prévalut : c la navigation du Rhin sera entièrement libre et ne pourra sou^ le rapport du commerce être interdite à I personne. :>

L'adjonction de ces mots « sous le rapport du commerce » parut suspecte à Lord Clancarty ; elle eut à ses yeux la portée d'une restriction contraire aux vues des signataires du traité de Paris et l'observation qu'il en fit, provoqua cette réponse typique qui mérite assurémeut de figurer entre guillemets : <i: ... Il n'y a pas lieu de modifier la rédaction de M. de Humboldt, vu qu'elle ne 5^mW^/?a5 s'éloigner des dispositions du traité de Paris qui ne visaient qu'à débarrasser la navigation des entraves qu'un conflit entre les États riverains pouvait faire naître et non de donner à tout sujet d'État non-riverain un droit de navigation égal à celui des sujets riverains pour lesquels il n'y aurait aucune réciprocité. »

L'on ne reconnaît certes point ici la a: parfaite bonne foi » attribuée par plus d'un historien aux négociateurs des règlements fluviaux de 1815; le texte prussien ne permetsansdoutepas de conclure formellement à l'exclusion des pavillons étrangers; mais, rapproché des textes français et anglais auxquels il a été substitué, il peut autoriser cette in-

dû aux résolutions souveraines de 1814 avec les sollicitations particularistes de 1815, ainsi qu'avec ses propres réserves (1) et il a eu recours à Téquivo que, œuvre de diplomatie qui a longtemps exercé la dialectique officielle comme les dispositions ambiguës de l'article 1" du traité relatif à la constitution du duché de Varsovie.

Il est certain que le projet de M. de Humboldt, dûment voté par la commission de navigation, a donné lieu plus tard à des systèmes diverçents et qu'aujourd'hui encore, ainsi que j'aurai occasion de l'exposer dans la partie pratique de ces études, il sert d'argument à ceux qui, malgré les conventions explicites de 1814, prétendent ou ménager aux seuls riverains la navigation fluviale proprement dite ou n'admettre les étrangers à son exercice qu'à des conditions d'inégalité telles que toute concurrence leur est impossible.

Est-il vrai dès lors, comme lont affirmé dans ces derniers temps deux éminents professeurs de droit international (2), que l'initiative du progrès réalisé dans la législation des fleuves communs à plusieurs états appartienne surtout au baron Guillaume de Humboldt? Un tel jugement ne paraît pas seulement contraire aux données de l'histoire qui, je crois

(i) Voir notamment l'onînion émise oar M. de HiimbAldt dans

ravoîrdémontré, associele nom de la France àtontes les phases principales de ce progrès ; il ne se concilie point non plus avec le rôle du mandataire de la Prusse dans la négociation spéciale dont on se persuade qu'il a eu les honneurs. Le témoignage rendu au plénipotentiaire du roi Guillaume III revient plutôt aux plénipotentiaires anglais et français qui, par leurs propositions individuelles, tendaient tous deux à l'exacte application du programme civilisateur de 1814 et si Ton peut accuser un membre influent de rassemblée européenne de 1815 d'avoir faussé et compromis dans son développement naturel le principe de la liberté fluviale, c'est à mon sens , M. le baron de Humboldt, le président de la commission de navigation adjointe au congrès de Vienne.

Qu'il me soit permis d'insister sur cette critique en consignant ici l'avis de plusieurs publicistes que l'on ne soupçonnera certes point de partialité ou de complaisance.

Voici ce qu'écrivait en 1860 le fonctionnaire allemand qui a fait paraître à Leipsik sous les auspices de la chambre de commerce de Hambourg, l'ouvrage si consciencieux et si instructif intitulé die Elbzolle : « Qui sait combien de temps aurait duré l'arbitraire qui régnait dans l'administration fluviale, si au commencement de ce siècle et malheureusement par suite d'exigences étrangères^ une

muns à plusieurs États? d Et rappelant lesouvertures des plénipotentiaires du Directoire au congrès de Rastadt, l'auteur développe cette idée que, si intolérable qu'ait été à cette époque la prépotence française, l'on doit reconnaître comme une vérité historique que c'est à la France et au congrès de Rastadt que revient pour la plus large part le mérite des maximes générales du congrès de Vienne de 1815.

Telle est à peu près l'opinion qu'émettait un membre de la diplomatie allemande dans une brochure anonyme datée de 1822 (1) ; <s: il était réservé au XIX* siècle, disait-il, d'entreprendre sur le Rhin les réformes sollicitées depuis longtemps pour le vœu public et c'est de la France que partit l'étincelle Ce dut être un Napoléon qui introduisit sur le grand fleuve un système incomparablement supérieur à tout ce qui avait été tenté ou accomph jusqu'alors sur les cours d'eau de la confédération... La convention de 1804 restera un modèle pour toute administration fluviale. »

Un autre diplomate allemand, M. de Daxenber- . ger, résumant dans une note substantielle les premières délibérations de la commission de 1815, fait ressortir, en se contentant de les souligner, les passages du projet du duc de Dalberg {2) qui établissent la parfaite conformité de ce projet avec

Tesprit et les termes du traité de 1814. Puis, discutant le c mémoire préparatoire > du baron de Humboldt, il dévoile ainsi la préoccupation du ministre prussien : « Quoique M. de Humboldt se réfère h Tarticle 5 de la paix de Paris comme devant servir de base aux travaux du congrès et tout en professant d'une manière générale le principe d'une entière liberté de navigation, l'on peut s'apercevoir qu'il désire apporter certaines restrictions au traité de Paris de 1814 dans l'intérêt particulier des États riverains du Rhin (1). ^

Cette dernière appréciation qui emprunte une autorité particulière à la mission officielle de son auteur, à sa compétence et aux circonstances dans lesquelles elle a été formulée, réduit à sa juste valeur l'éloge gratuitement décerné à M. de Humboldt. Onpeuten déduire cette double proposition : le traité de Paris de 1814 voulait l'entière liberté de la navigation fluviale (2) ; le négociateur prussien, tout en rendant un hommage apparenta ce principe, a cherché à en éluder certaines conséquences pratiques au profit des souverainetés riveraines. 3>

Voilà la vraie caractéristique de cet article 1" qui, extrait de l'acte spécial au Rhin, a été inséré sous le n"* 109 dans le traité principal de 1815.

(1) Leitende Grundsâtze in Bezug auf die Grenzen der Schif^ fahrt Freiheit auf der Donau, par de Daxcnberger, délégué de

Le duc de Dalberg rencontra d'ailleurs sur d'autres points essentiels de son projet l'opposition résolue du particularisme rhénan. La motion qu'il fit de prélever l'octroi en commun, ainsi que cela se pratiquait depuis 1804, fut rejetée sur les objections de la Prusse et la perception par État fut préférée. De même, d'après le plénipotentiaire français, la future commission riveraine devait pourvoiraux travaux d'entretien et d'amélioration , en fournissant les fonds nécessaires sur le produit des droits dont l'encaissement se serait effectué sous sa surveillance. L'on décida que le soin de la navigabilité fluviale serait abandonné à chaque membre de l'association riveraine.

Le même souci des prérogatives de la souvemneté l'emporta, lorsqu'il s'agit de se prononcer sur la nomination d'un directeur appelé à centraliser l'administration commune. La principale institution de 1804 fut condamnée. Enfin, pour empiéter le moins possible sm^ les droits des autorités territoriales, l'on réduisit la commission riveraine au rôle d'assemblée purement délibérative, en ayant soin de stipuler qu'elle pourrait adresser des plaintes aux représentants locaux des différents gouvernements, mais que ceux-ci n'auraient à y déférer, que s'ils n'y voyaient pas d'objections majeures.

INTRODDCTHMI HISTORIQQE. U

fira, en le comparant à celui de 1804^ de constater qu'il est inférieur à son devancier, en ce qu'il limite au détriment des intérêts généraux, le cercle d'action du condominium riverain et que, si l'on excepte les dispositions plus libérales relatives aux relâches forcées, aux associations batelières, à la réduction du nombre des bureaux d'octroi et au tarif, ce qu'il renferme de bon et d'utile est déjà contenu dans la convention conclue à Paris sous le premier empire.

D'un autre côté, le règlement de Vienne a négligé de trancher plusieurs points intéressants qui, sans cette omission, auraient reçu des solutions identiques sur les courants internationaux. Je signalerai notamment le contrôle douanier, le cabotage, l'exécution des ouvrages fluviaux sur les sections communes, la répartition du tarif, la classification des marchandises.

En résumé, l'activité trop diplomatique de la commission de 1815 n'a pas absolument répondu à cet esprit cosmopolite dont ses premières instructions portaient l'empreinte manifeste et l'on ne saurait, je crois, soutenir que ses résolutions obscures, ou restrictives ou incomplètes, réalisent fidèlement les prévisions de l'article 5 du traité de 1814.

Il convient toutefois de prendre en considération les difficultés nombreuses qu'offrait le mandat confié à cette commission. Les intérêts particuliers

iO FLEUVES INTERNATIONAUX.

que suscita bientôt la Hollande, plus d'une transaction devait s'imposer aux délégués du congrès. D'ailleurs la discussion des règlements fluviaux n'était, pour ainsi dire, qu'un incident secondaire au milieu des graves négociations politiques suivies à Vienne, et l'on ne pouvait dès lors y apporter toute l'attention et toute la maturité qu'exigeait l'examen d'une question spéciale aussi compliquée.

Combien plus jalouses et plus osées se montrèrent les résistances individuelles, lorsque l'on en vint à l'application des lois sommaires de 1815! Il s'agissait alors pour chaque État de sacrifices réels ou du moins de renonciations prochaines qui tout en profitant au consortium nouveau dont il faisait partie, atteignaient dans plus d'un service public les autonomies locales. Celles-ci durent élever la voix avec d'autant plus de hardiesse et d'autorité qu'elles possédaient alors une importance à laquelle elles n'avaient pu prétendre au congrès. Chacun calcula, disputa son offrande à la communauté, comme dans ces anciennes réunions rhénanes qualifiées de Chapitres de péages (l),qui étaient appelées à redresser maints abus, mais dont les membres s'opiniâtraient à défendre les institutions de leur pays.

Ce fut en général sous l'influence de dispositions analogues que les États riverains du Weser, de l'Ems, de l'Elbe et du Rhin exécutèrent les con-

II^TRODCCTION HISTORIQUE. 41

ventions de Vienne. L'Escaut seul et plus tard le Pô furent placés sous un régime conforme aux prescriptions du traité européen de 1814.

L'acte du Rhin, négocié à Mayence de 1816 à 1831, mérite une mention particulière, non seulement parce qu'il a régi longtemps le cours d'eau dont la législation occupe la plus grande place dans le droit fluvial moderne, mais aussi parce que rédigé sous la dictée de la Prusse dont la direction fut constamment prépondérante dans la commission rhénane, il apparaît comme la traduction vivante du dogme établi par M. G. de Humboldt.

Le cabinet de Berlin se proposait un double but en abordant la tâche que le congrès avait assignée aux sept États convoqués à Mayence le 5 août 1816 : maintenir jusqu'à l'adoption d'un règlement définitif le statu quo nouveau dont elle retirait de nombreux avantages, obtenir de la Hollande la liberté du transit maritime par les embouchures du fleuve. Je n'ai pas à insister ici sur la situation privilégiée dont il était naturel que le gouvernement du roi Frédéric-Guillaume III cherchât à assurer la durée provisoire. Je relève simplement, les documents sous les yeux, que ces préoccupations portaient principalement sur les revenus de l'octroi dont il percevait à lui seul les quatre cinquièmes et sur la relâche forcée de Cologne que la commission centrale avait ré^nlnrl^» onr^r^rî mor An vptIu d'uue con-

dans la région maritime du fleuve, question capitale dont la discussion fut retardée jusqu'en 1823, le délégué prussien soumit de prime abord à ses collègues une définition qui semblait l'indice de tendances plus libérales que celles qu'avait dénotées son gouvernement au congrès de Vienne et dans les conférences postérieures de Hambourg et de Dresde. D'après l'article 1" du projet présenté par M. Delius, a: l'on devait entendre par le mot Rhin toute l'eau navigable qui s'étend de Bâle dans la direction d'Amsterdam, de Rotterdam et de Dordrecht jusqu'en pleine mer et vice versa », ce qui pouvait laisser croire, comme on l'a un moment admis à Mayence (1) que dans la pensée de la chancellerie de Berlin, le Rhin étant censé se prolonger jusqu'à la limite extrême de la partie maritime sur laquelle la Hollande exerce sa souveraioeté, le fleuve devait être ouvert aux bâtiments de toutes nations.

Telles n'étaient cependant pas les intentions de la Prusse. L'on pouvait déjà soupçonner ses réserves en lisant avec attention le texte explicatif qui suivait immédiatement la définition proposée par son agent à Mayence. c Le Rhin, était-il dit dans l'article 2 du projet de M. Delius, est libre comme route commerciale pour tous les États et pour toutes 1^ nations. > C'était, on le voit, une simple version

tien du Rhin, ne pourra sous le rapport du commerce être interdite à personne. »

La suite des délibérations vint bientôt dissipei* les doutes qu'avait fait naître l'initiative du commissaire prussien. Celui-ci développant sa motion sous forme de c communications conûdentielles 3>, s'appliqua à démontrer qu'il lui importait d'amener la Hollande à consentir au dégrèvement des droits de transit et à la suppression de toutes les prohibitions directes ou indirectes imcompatibles avec les intérêts des Étals riverains et il donna de plus à entendre que si satisfaction lui était donnée à cet égard, l'on arriverait à s'accorder sur la définition de l'étendue du Rhin repoussée par les Pays-Bas.

A quelque temps de là, les ouvertures de M. Delius furent renouvelées à son instigation par le délégué de la Bavière, qui insinua dans une note qualifiée de « propositions conciliatoires », que l'on renoncerait à la définition prussienne, si l'on concédait la liberté de navigation jusqu'en pleine mer pour les bâtiments des sujets riverains et la liberté de commerce pour toutes les nations.

Cette conclusion n'était elle-même que le cornmen taire de la maxime introduite par M. de Humboldt dans les traités de Vienne ; car si elle impliquait pliis clairement la mise en interdit des pavillons étrangers, elle ne la prononçait pas d'une manière

noncer neltement le principe d'exclusion qu'elle était résolue à faire triompher, c'était surtout par ménagement pour le gouvernement anglais dont le concours lui paraissait nécessaire dans sa lutte contre les Pays-Bas (1).

Quoi qu'il en soit, à l'époque de la présentation des propositions concilia toires de la Bavière, c'est-àdire en 1824, des pourparlers directs étaient engagés à Bruxelles entre la Prusse et la Hollande et l'on savait à Mayence que l'on n'y traitait que la question du transit commercial.

Enfin, en 1829, un arrangement particulier intervint entre les deux États rhénans aux termes duquel le principe de la liberté de navigation ne fut reconnu qu'en faveur des États riverains, sous certaines conditions fiscales applicables au commerce de tous les pays.

Tel fut l'épilogue des longs débats provoqués

(i) En 1829 quelques négociants prussiens furent induits à affréter à Londres un navire hollandais dont la cargaison composée en majeure partie de marchandises anglaises, devait être transportée directement à Cologne. On voulait essayer de la sorte, comme ou essaya en effet, de mettre en pratique, non la liberté de navigationy car dans ce cas on aurait affrété un bâtiment anglais, mais la liberté du commerce de transit dans le sens attribué au traité de Vienne.

Le bâtiment fut arrêté à Rotterdam et dut payer les droits de transit.

Cet incident, qui projette une vive lumière sur les desseins

par Farticle 1" du projet prussien; tel est aussi le résumé des dispositions comprises sous le titre I du règlement signé à Mayence le 31 mars 1831 entre les États riverains du Rhin.

La France, pour des raisons qu'il n'importe pas d'exposer ici (1), assuma dans cette négociation spéciale un rôle ingrat, de nature à jeter le trouble dans l'esprit des défenseurs des franchises fluviales : elle se montra constamment conciliante vis-à-vis des Pays-Bas, laissant à la Prusse toutes les apparences du libéralisme dans les limites tracées par son programme.

La question du libre usage des fleuves internationaux avait été également soulevée en Amérique vers l'époque où Joseph II revendiquait pour ses sujets l)elges l'accès de l'Escaut inférieur. Le cas était identique, l'Espagne entendant exclure le pavillon des États-Unis de la région du Mississipi située entre la Louisiane et la Floride. Le cabinet de Washington protesta longtemps contre un tel abus de la possession riveraine, le déclarant contraire aux principes du droit naturel, comme aux stipulations du traité conclu avec l'Angleterre, lors de la cession de la Floride à l'Espagne. Il obtint enfin gain de cause par le traité de San Lorenzo el Real, signé en 1795.

Plus tard, en 1827, un différend analogue surgit

46 FLEDTES INTERNATIONAUX.

entre l'Angleterre et l'Union américaine à propos du Saint-Laurent dont la section maritime était interdite à ce dernier État. Le gouvernement britannique auquel on rappelait les règlements du congrès de Vienne qu'il avait souscrits, objectait que ces actes étaient le résultat d'un consentement mutuel fondé sur les intérêts des États riverains et qu'à ce titre on ne pouvait les invoquer contre lui. Ce ne fut qu'en 4854, par le traité dit de réciprocité, qu'il consentit à l'admission des navires de l'Union sur le fleuve canadien .

L'exploitation du Rio de la Plata et de l'Amazone a de même donné lieu à plusieurs conventions internationales inspirées par l'exemple des gouvernements européens. L'État de Buenos- Ayres prétendait disposer à son gré du cours inférieur du Rio de la Plata et en défendre la fréquentation au Paraguay dont il est la seule issue sur l'Océan. Le Brésil et plusieurs autres puissances intervinrent vainement pour vaincre sur ce point l'obstination du général Rosas.

En 1852 le général Urquiza, successeur du dictateur argentin, se montra plus tolérant et par un traité passé avec le Brésil etl'État oriental de l'Uruguay, il fut convenu que l'Uruguay et ses affluents seraient considérés comme des cours d'eau communs aux parties contractantes et que les autres

ihtroduction historique. 47

En 1853, le général Urquiza, en vertu d'un second traité avec l'Angleterre, la France et les États-Unis, concéda la libre navigation sur toute la partie du Parana et de l'Uruguay dépendant de la ccmfédératien. Le Paraguay de son côté s'entendit avec le Brésil au sujet du régime du rio Paraguay que plus tard la France et l'ÂngleteiTe obtinrent le droit de remonter jusqu'à l'Assomption.

Enfin, les fleuves de la Bande orientale furent ouverts à tous les pavillons.

D'autre part, le Pérou s'était assuré en 1851 le libre usage de l'Amazone auquel avaient été appliqués les règlements de 1815 sous la réserve de l'exclusion des navires étrangers. Celte dernière exception fut levée par le gouvernement brésilien en vertu d'un décret du 31 juillet 1867.

En comparant le droit conventionnel américain au droit européen sur la navigation des fleurs qui séparent ou traversent plusieurs territoires indépendants, l'on remarque que les progrès accomplis sur les deux continents ont été déterminés par les mêmes causes et qu'en général ils ont passé par des phases analogues. Comme sur l'Escaut, les riverains inférieurs du Mississipi, du Saint-Laurent, du Rio de la Plata, de l'Amazone se sont tout d'abord arrogé le droit de défendre leur domaine fluvial aux Etats situés en amont. Ils se sont ensuite formés en communauté avec ces États, tenant à l'écart les

siècle. Puis les navires étrangers ont apparu sur la plupart de ces fleuves et de leurs affluents.

Ces conquêtes successives de la civilisation permettent d'a.ugurer que rAmériqne réalisera bientôt dans sa conception la plus large cette liberté fluviale qui pour elle est un intérêt de premier ordre. Aucune contrée du globe en effet n'est dotée de courants intérieurs plus puissants et plus nombreux. Pour l'Amérique méridionale surtout, ces artères multiples sont les principales et parfois les seules voies de communication et l'on peut dire que l'existence même de plus d'un État du nouveau monde dépend de leur libre exploitation.

Ainsi, comme je l'exposais dans les pages précédentes, les maximes fluviales du congrès de Vienne laissaient planer le doute sur les droits des pavillons étrangers et l'application qui en avait été faite sur plusieurs cours d'eau européens, tels que l'Elbe, leWeseret le Rhin, tendait à consacrer et à généraliser la règle que la navigation intérieure devait rester le privilège des États limitrophes. Le Congrès de Paris de 1856, en soumettant le Danube sur toute son étendue au régime des fleuves « conventionnels i> , semble avoir voulu rétablir à cet égard la loi méconnue de l'égalité universelle.

Il importe de relater avec quelque détail les circonstances dans lesquelles s'est accomph cet acte de haute justice et de réparation.

riverains. Néanmoins jusque vers 1830, elle n'exploitait que la région du fleuve située en amont des Carpathes et son pavillon n'apparaissait que rarement sur les eaux inférieures. A cette époque, le comte Zecheny entreprit une exploration au delà du passage dangereux des Portes de Fer et démontra la possibilité de créer et de maintenir une communication continue des frontières bavaroises jusqu'aux embouchures. Cet événement provoqua un tel enthousiasme en Hongrie que Pesth se crut déjà port de mer. Une société de navigation à vapeur ne larda pas à se constituer sous les auspices du comte Zecheny, puis sous le patronage officiel du gouvernement impérial; elle organisa un service régulier de transports de marchandises et de voyageurs sur tout le cours du fleuve jusqu'en Moldavie et elle prit à la longue des développements à défier toute concurrence.

L'Autriche parvint ainsi à dominer le commerce danubien et l'on doit reconnaître que les provinces orientales, qu'elle rattachait ainsi à l'Occident, puisèrent dans l'activité extraordinaire de la « Compagnie impériale et royale privilégiée » de précieux éléments de bien-être et de civihsation.

Cependant, et c'est ici que se montrent les analogies que Ton retrouve à l'origine de toutes les libertés fluviales, la Russie possédait de fait, depuis 1828, l'embouchure de Soulina et on lui prêtait le dftssein d'entraver, dans l'intérêt du nort d'Odessa.

bouché. Pour prévenir de ce côté toute entreprise hostile, le cabinet de Vienne conclut avec celui de Saint-Pétersbourg le traité du 25 juillet 1840.

A.part les formules stéréotypées du congrès de 1815, cet arrangement portait que le gouvernement russe aviserait au déblaiement de l'embouchure de Soulina, à la construction d'un phare, etc., engagements qui, paraît-il, ne furent qu'imparfaitement remplis. L'Autriche songea un moment à se rendre indépendante de la Russie en cherchant à se ménager une voie par l'embouchure neutralisée du Saint-George; mais elle dut reculer devant les difficultés matérielles de ce projet. Elle tenta même de se frayer un passage terrestre vers la mer Noire par Tchemavoda et Kustendjé. Survint la guerre de Crimée. Lors des négociations qui s'ouvrirent à Vienne entre les belligérants, le gouvernement de l'empereur François-Joseph profita naturellement de son rôle de médiateur pour placer au nombre des conditions de paix la liberté du Danube et de sesembouchures. Mais dans sa pensée, et les mesures qu'il proposa ne laissent aucun doute à cet égard, il ne devait s'agir que du Danube inférieur, la navigation en amont n'ayant jamais, disait-il, suscité de conflits entre les États riverains.

Au congrès de Paris, le gouvernement français, renouant le fil de traditions nationales et s'autorisant du fait que la Turquie serait admise à participer aux avantages du droit oublie et du concert

de 1815 prévalussent sur le haut comme sur le bas Danube et en conséquence de l'accord unanime qui s'établit sur ce préliminaire, il fut décidé par les articles 15 et 16 du traité du 31 mars 1856 que, sauf les règlements de police et de quarantaine à édicter pour la sûreté des États limitrophes, il ne serait apporté aucun obstacle quel qu'il fût, à la libre navigation du Danube et que, sous le rapport des droits à prélever aux embouchures, comme sous tous les autres, les pavillons de toutes les nations seraient traités sur le pied d'une parfaite égalité.

L'article 5 du traité de Paris de 1814 ne pouvait recevoir un commentaire plus formel et plus précis.

Néanmoins, lorsque les délégués danubiens s'assemblèrent poUr discuter la convention spéciale à laquelle ces clauses les conviaient. Ton vit surgir des résistances qui rappelaient en plus d'un point celles dont l'article 109 du traité de 1815 avait été l'objet dans les conférences des riverains de FElbe, du Weser et du Rhin.

Plusieurs dispositions arrêtées à Vienne dans ces circonstances parurent en désaccord avec les vues des signataires de la seconde paix de Paris et donnèrent lieu à des représentations de la part des quatre grandes puissances occidentales et de la Russie. Je citerai simplement ici comme élément de la question générale exposée dans cette introduc-

Jusqu'à présent le règlement du Danube du 7 septembre 1857 n'a point été mis à exécution (1).

Pour compléter cette courte notice historique,il me reste à relater un dernier incident digne d'attention, la conclusion d'un second traité sur la navigation du Rhin.

En 1868, les délégués des États riverains de ce fleuve, à l'exemple des riverains de TElbe, se constituèrent en « commission de révision » pour coordonner et simplifier la législation de 1831 qui avait été successivement modifiée sur de nombreux points d'intérêt secondaire. Ils n'hésitèrent pas celte fois à adopter l'amendement que lord Glancarty avait vainement défendu dans la T conférence de 1815 et qui spécifiait que le Rhin serait ouvert au commerce et à la navigation de tous les pays; mais la commission rhénane se contenta de la formule, subordonnant le bénéfice à des conditions telles que le fleuve, il est permis de l'affirmer, n'est pas plus accessible qu'auparavant aux marines étrangères.

La convention revisée du Rhin, mise en regard de celle de 1831, a le mérite, et c'est à la Prusse surtout qu'il revient, d'avoir prononcé l'abolition de l'octroi de navigation, tout en resserrant les liens de la communauté fluviale. Cependant,comme les étrangers ne jouissent pas /^mno/wr^ des avan-

(1) La disposition de r«irticle 55 du traité de Berlin du

tages reconnus aux riverains, elle trompe la confiance à laquelle semblaient autoriser les stipulations libérales du congrès de 1856. Les principes qui s'en dégagent (je Pexpliqueraidansun chapitre spécial) ne font qu'ajouter une nouvelle variante aux différents systèmes basés sur les maximes du congrès de 184 5 et Ton est moins fixé que jamais sur le sens et sur la portée du droit public applicable aux fleuves internationaux.

Je me propose, à titre d'essai, d'interpréter ce droit dans les pages qui vont suivre, en m'appliquant surtout à l'examen raisonné des trois grandes I transactions européennes de 1814, de 1815 et de \

ÉTENDUE DU DOMAIiNE FLUVIAL COMMUN

En 1819, dès l'ouverture des négociations relatives au règlement définitif de la navigation du Rhin, une vive controverse s'éleva entre la Hollande et ses coriverains au sujet de la délimitation du domaine fluvial soumis au régime de la communauté conventionnelle. Le désaccord, qui prit bientôt les proportions d'un grave incident diplomatique, portait sur l'interprétation des deux clauses fondamentales de 1814 et de 1815 en vertu desquelles le Rhin et éventuellement les autres cours d'eau partagés entre plusieurs souverainetés, étaient déclarés libres <c du point où ils deviennent navigables jusquà la mer. d

Suivant l'opinion du gouvernement néerlandais, et contrairement à l'avis de la plupart des gouvernements représentés à Mayence, l'expression «jusqu'à la mer» n'était pas synonyme de celle a: jusque

chures a: dont l'empire, d'après le droit des gens, appartenait incontestablement aux Pays-Bas (1), ï> devait par conséquent rester étrangère à l'administration fluviale proprement dite. Le congrès de Vienne, affirmait-on à Bruxelles, l'avait certainement entendu ainsi en disposant à l'article 3 de l'acte spécialement consacré au Rhin, que le tarif à percevoir pourrait être appliqué à la section qui s'étend de la frontière hollandaise aux embouchures. Si les signataires du traité de 1815 avaient eu en vue les eaux maritimes dans lesquelles se confond le Rhin, ils les auraient sans doute mentionnées ou du moins il se seraient abstenus de désigner comme confins de la région « conventionnelle » l'endroit où la voie internationale débouche dans la mer.

D'ailleurs, ajoutait-on, la prétention de considérer le Rhin comme se prolongeant «jusque* dans la mer, ]f) c'est-à-dire, «jusqu'en pleine mer » (bis in die offerte See) serait contraire au principe de juste réciprocité qui préside à la constitution de toute association librement consentie. L'apport de chaque État riverain se compose de la partie du fleuve qui parcourt ou longe son territoire. Réclamer de la Hollande l'usage en commun des eaux « extra-fluviales ï>, ce serait vouloir l'obliger à céder plus que les autres, sans qu'elle pût être

Cette thèse prêtait à plus d'une critique. Autrefois les bâtiments du Rhin communiquaient librement avec la mer. Un décret français du 21 octobre 1811 leur confirmait expressément ce droit en les assujétissant aux embouchures à un simple octroi analogue à celui qui se prélevait dans les ports intérieurs. Les villes et les États du bas-Rhin n'avaient jamais reconnu la légitimité des impositions et des lois prohibitives que le gouvernement hollandais entendait rétablir et qui devaient faire revivre une pratique condamnée depuis près d'un siècle.

Or, en 1814, lorsque les grandes puissances réunies à Paris convinrent d'accroître le territoire des Pays-Bas, elles résolurent en même temps de maintenir les institutions libérales auxquelles la navigation du Rhin avait dû sa prospérité. Ces deux dispositions étaient connexes et il ne pouvait être loisible au nouveau souverain rendu à ses sujets de bénéficier de l'une et de se soustraire aux obligations résultant de l'autre.

Était-il vraisemblable d'ailleurs que Ton eût consenti à Vienne à remettre en question une situation acquise en rendant les États rhénans tributaires d'un seul et en exposant le commerce des pays limitrophes à l'arbitraire d'une administration indépendante de la communauté ?

L'on ne pouvait non plus assimiler d'une ma-

58 FLEUVES INTERNATIOIYAUX.

sa région côtière, la Hollande défendait une doctrine contraire au droit des gens.

Quant à l'argument fondé sur la réciprocité, il n'aurait été de quelque poids dans la discussion des intérêts respectifs qu'autant que la navigation néerlandaise aurait pu légitimement appréhender un réel préjudice de la liberté réclamée par les riverains supérieurs. Or, il était constant qu'elle n'avait à redouter la concurrence de ceux-ci ni à l'importation, ni à l'exportation.

Enfin, il y avait à considérer que l'octroi nouvellement introduit sur le fleuve était inférieur de près de moitié aux anciens péages et que les États riverains supportaient de ce chef une perte annuelle de près de deux millions de francs, sacrifice qui profitait surtout à la Hollande dont les relations commerciales étaient incomparablement plus actives que celles d'aucun de ses associés rhénans.

Telles étaient à peu près les raisons produites de part et d'autre au cours du débat qui avait pour objet la délimitation du Rhin conventionnel. Dans l'intervalle, le gouvernement du roi Guillaume I" s'était empressé d'organiser ses douanes sur l'embranchement le plus navigable, c'est-à-dire, sur le Waal, qu'il traitait comme domaine maritime à partir de Gorcum point où remontent les marées.

La question ainsi posée fut portée devant le

bre 1822, lord Wellington déclara au nom de sa cour que, contrairement à F esprit et à la lettre du traité de Vienne, la Hollande « avait jugé à propos de fermer les embouchures du Rhin au commerce du monde, » que le transit de certaines marchandises y était absolument interdit et que a: cet objet étant d'un intérêt général », il avait ordre de proposer aux ministres des puissances alliées que le cabinet de Bruxelles fût officiellement invité à respecter ses engagements.

Une démarche collective eut effectivement lieu dans ce but et fut suivie de pourparlers individuels qui durèrent des années. Enfin, une transaction intervint en 1831 à Mayence où fut signé un acte de navigation entre les sept États rhénans. L'on convint d'écarter provisoirement toute discussion de principe, chacun réservant ses convictions et ses droits et les bâtiments du Rhin purent passer librement du fleuve dans la mer et vice versa moyennant l'acquittement d'un droit fixe destiné à remplacer « tous droits de transit, péages et autres impositions de même nature » .

Cet arrangement était un simple modus vivendi qui ne résolvait qu'imparfaitement la difficulté fondamentale soulevée par l'article 5 du traité de 1814 et par l'article 2 de l'acte final de Vienne de 1815, car il n'autorisait pas les riverains supérieurs et encore moins les étrangers à s'opposer

et du Leck, c'est-à-dire en aval de Gorcum et de Krimpen(l).

Aussi le cas se représenta-t-il en 4868, lors de la rc vision de la convention de 1831. La Prusse insista pour que les Pays-Bas reconnussent comme dépendant de la communauté, non seulement le Leck et le Waal jusqu'à Gorcum et Krimpen,mais encore la partie maritime de ces deux branches qui prennent au-dessous des deux ports susmentionnés les noms de Mervede et de nouvelle Meuse.

Le gouvernement néerlandais se refusa encore à cette concession, tout en s'engageant spontanément à laisser ouvertes aux seuls bâtiments du Rhin et à maintenir en état de navigabilité les diverses issues comprises entre Dordrecht, Rotterdam et Hetvetluis.

Si incomplet que fût le résultat de ces diverses négociations, il faisait ressortir l'isolement des Pays- Bas et l'unanimité persévérante de ses coriverains allemands. D'ailleurs, bien avant la signature de la convention rhénane de 1831, les États limitrophes du Weser et de l'Elbe avaient résolu pour leur compte cet interminable différend en portant les confins de leur domaine fluvial jusqu'en pleine mer, bis in die offene See y disposilion qu'adoptèrent plus tard les riverains du Danube (2). De son côté la

(1) Heffler dans son Droit internalional de l'Europe, p. 157, Wheatoii dans ses Éléments I. d. 184 disent à tort aue la aues-

Commission européenne siégeant à Galatz stipula avec plus de précision dans son Acte Public du 2 novembre 1865, que la compétence des autorités fluviales s'exercerait sur les eaux de la mer dans un rayon de deux milles nautiques à partir du musoir de la digue-nord de Soulina.

L'expression du traité de iSl5 jusqu à la mer est donc généralement considérée comme synonyme de celle «jusque dans la mer» et cette interprétation est aussi conforme au bon sens qu'à l'équité (1).

Quant à l'explication hollandaise du mot « embouchure» qui tendrait à faire remonter la région maritime bien avant dans les terres, de telle sorte que la Mervede et la nouvelle Meuse se trouveraient en dehors du régime fluvial proprement dit, elle est contraire à l'opinion de la plupart des auteurs qui ont écrit sur cette matière (2). D'après eux, le cours d'un fleuve s'étend «jusqu'aux parties extrêmes des rivages où ses eaux quittent le territoire, dussent-elles se confondre déjà d'avance avec

(1) La formule «jusqu'à la mer » était usitée depuis des siècles sans que personne eût jamais songé à en discuter le sens. Un édit royal, daté de Paris 29 mars 1515, portait : « Receue avons l'humble supplication de nostre procureur général et du procureur général des marchans fréquentans et marchandans en nostre rivière de Loire depuis le commencement que la dite rivière est navigable jusques à la mer.i^

Aussi Wurm dit-il plaisamment, en qualifiant Tobjection du commissaire néerlandais de « coup de maître » ^ « L^ hundert Jahren wird schwerlich ein Mensch geboren dem bei lebens-

celles de la mer dans un bassin plus vaste que celui qui est propre à la nature du fleuve (1). »

La délimitation supérieure du domaine fluvial commun dépend tout à la fois de Tétat normal du cours d'eau et de Tacçord des intéressés, c'est-àdire qu'elle est indiquée soit parla localité, soit par la frontière riveraine à partir de laquelle la navigation s'exerce plus ou moins régulièrement (2).

C'est ainsi que \e Rhin conventionnel ne dépasse par les confins du canton de Bâle et que par suite la Suisse n'envoie pas de délégué aux conférences de Mannheim.

Sur le Danube, c'est le port d'Ulm que l'on regarde comme le point extrême du grand trafic fluvial et le Wurtemberg est représenté dans la commission de Vienne, tandis que le duché de Bade en est exclu.

La communauté du Weser ne comprend que les États situés en aval du confluent de la Werra et de la Fulda.

(1) Heffter, Droit international d'Europe, p. 154.

(2) Pour juger si un fleuve doit être réputé navigable ou non sur telle région de son parcours, le point à établir n*est pas celui de la capacité des bateaux qu'il peut transporter, mais simplement celui du fait de la navigation, de son degré d'activité et de régularité. C'est à peu près dans ces termes que s'exprime un arrêt en conseil rendu à Versailles le 9 novembre 1694 en réponse à plusieurs propriétaires riverains oui en-

L'on ne sache pas qu'aucune difficulté sérieuse se soit jamais élevée au sujet de la règle en vertu de laquelle un fleuve n'est soumis à la communauté mie depuis le point où il devient navigable.

La plupart des grands cours d'eau, avant d'atteindre la mer, se divisent en deux ou plusieurs embranchements qui décrivent avec la ligne cotière un triangle ou delta.

Ainsi sans parler du Nil, du Gange, du Mississipi et d'autres fleuves non européens, le Danube s'écoule dans l'Euxin par trois émissaires principaux, la Kilia, la Soulina et le Saint-Georges.

De même le Rhin se bifurque en aval d'Emmerich, donne naissance à un troisième courant audessus d'Arnheim et gagne la mer par cinq embouchures.

Le Pô a deux grandes issues, le Pô di Maestra et le Pô di Goro.

D'ordinaire ces ramifications inférieures prennent une dénomination particulière et tant il est vrai que les désignations géographiques sont parfois arbitraires, la seule dérivation terminale dn bassin rhénan qui ait conservé le nom de la maîtresse branche, n'est qu'un mince filet d'eau qui se détache du Leck à Wyk et va se perdre dans les dunes à Kulwyk.

Il n'est pas indiffèrent de se demander si tous les

tional sont nécessairement à la disposition des riverains supérieurs et si par conséquent c'est la loi de la communauté qui en régit l'usage.

Lorsque s'éleva par le fait du gouvernement néerlandais la polémique dont j'ai rendu compte dans les pages précédentes, trois États allemands, la Priasse, la Bavière et la flesse grand-ducale revendiquèrent le droit absolu d'utiliser les eaux diverses qui unissent le Rhin à la mer, et même celles qui mettent le fleuve en communication avec l'Escaut. A leurs yeux, le condominium riverain devait comprendre tous les émissaires fluviaux sans aucune exception.

Cependant les négociations de 1815 ne justifiaient point une pareille prétention. Il est vrai que le projet de règlement présenté par le duc de Dalberg dans la conférencedu 2 février faisait mention des trois débouchés hollandais, le Waal, le Leck et l'Yssel ; mais dans une séance postérieure le Waal et le Leck seuls furent classés (n parmi les points à trancher dans le traité général i> et finalement le 14 niars suivant, le plénipotentiaire des Pays-Bas ayant réclamé un plus grand nombre de voix fictives dans la future commission centrale de Mayence en proportion de l'étendue des deux branches attribuées à la communauté, il fut convenu que le Leck seul serait considéré comme la continuation du Rhin « et que le Waal dont le cours se mêle à celui de la Meuse à Saint-André entrerait dans le

Néanmoins l'acte du 31 mars 1831 livra les deux voies aux États rhénans, mais sans imposer à la Hollande l'obligation stricte de pourvoir à la navigabilité du Leck. L'on fut sans doute d'avis, comme l'avait fait remarquer le baron de Spaen au congrès de Vienne, qu'il pouvait n'être point équitable de mettre à la charge du riverain inférieur, s'il s'y opposait, un surcroît de frais d'entretien, de surveillance de police et de contrôle douanier.

En principe et sauf convention contraire, il semble juste de réserver à l'usage de tous l'embranchement fluvial qui se prêle le mieux à la communication avec la mer, c'est-à-dire, celui qui offre, tant par l'orientation et la régularité de son cours que par les conditions naturelles de son embouchure, les plus grandes facilités à la navigation. Il peut convenir au riverain d'aval de donner à d'autres voies secondaires la môme destination; mais on ne saurait l'exiger de lui comme un droit, car ce serait vouloir sans raison majeure qu'un État fit à la communauté plus de sacrifices proportionnels que les autres.

L'observation du régime naturel des voies fluviales contredirait d'ailleurs le plus souvent l'objection qui consisterait à dire que la circulation doit nécessairement être plus gênée sur un courant

de leur navigation entre les différentes ramifications de cette branche. L'on constate en effet que les principaux courants dérivés ne présentent pas, quant à leur section, de différence très sensible avec la maîtresse branche, de même que dans un bras qui en réunit plusieurs, le niveau ne s'élève, ni ne s'étend en proportion de la plus grande masse d'eau que ce bras reçoit (1).

Les embranchements maritimes séparés par les grandes lies alluviales qui composent les deltas, '

constituent réellement par leur étendue, par leur direction divergente et leur fixité relative des cours d'eau distincts et pour ainsi dire définitifs. Il n'en est pas de même des embranchements supérieurs formés par les îlots et les bancs qui s'élèvent au milieu d'un courant fluvial et en élargissent le profil. Ceux-là n'ont le plus souvent qu'un développement restreint ; sans nom particulier, ils se réunissent de nouveau en un seul lit et leur régime est d'autant moins stable qu'ils sont plus nombreux.

Il semble qu'en raison de ces différences essentielles, l'on ne puisse appliquer à ces courtes dé-

(1) Le Waal et le Rhin au-dessous d'Emmerich sont presque égaux l'un à Tautre et le lit de chacun d'eux est presque aussi grand que celui du fleuve avant sa bifurcation. La seconde branche se subdivise elle-même près d'Arnheim et TYssel qui en provient n'a pas une section beaucoup moindre que celle du Rhin. La vitesse du courant, il est vrai, diminue. D'autre part le Rhin n'est pas sensiblement plus puissant après avoir reçu les eaux du Mein. L'apport de l'Inn n'augmente pas la lar-

rivations la règle admise pour les avenues maritimes et que toutes doivent nécessairement faire partie de la communauté.

Cette attribution a cependant été contestée dans ses conséquences absolues. En 1842 le gouvernement de Nassau avait réussi à ouvrir un passage aux bateaux à vapeur et à voiles dans un bras du Rhin jusqu'alors innavigable, qui longeait en amont le territoire hessois. Le gouvernement grand-ducal se plaignit et prouva que les ouvrages nassoviens avaient eu pour effet de détériorer, en l'ensablant, la branche latérale dont il possédait les deux rives et, se faisant justice lui-même, il ordonna la construction d'une jetée destinée à barrer le nouveau chenal. A ce propos il soutint que la communauté fluviale disposait simplement des embranchements en état de navigabilité à Fépoque de la signature de l'acte qui lavait constituée, ainsi que de ceux qui étaient devenus postérieurement navigables par suite d'événements naturels.

L'autorité nassovienne combattit cette opinion, en alléguant que la liberté de la navigation rhénane devait s'entendre dans le sens le plus large et que le bénéfice en appartenait aussi bien aux voies naturelles déjà ouvertes qu'aux voies naturelles rendues plus tard accessibles par des travaux d'art.

Cette déduction était juste assurément dans ses termes généraux; mais elle ne pouvait être recon-

miA /rnnnmA Inî nn'h lîiift ('.Onrlitinn imnlîcite QUe le

ainsi : il n'est permis à aucun État riverain de faire exécuter des ouvrages de nature à changer le cours de la navigation au préjudice des autres Etats riverains.

Ca question de principe soulevée par l'incident hesso-nassovien se trouvait d'ailleurs tranchée par l'acte primordial auquel se rattachait la convention rhénane de 1831, et il est vraisemblable que dans le cours des discussions engagées à ce sujet tant à Mayence qu'à Francfort (car l'affaire fut déférée à la Diète germanique), quelque rapporteur aura développé ce simple argument : le congrès de Vienne de 181 5 a pris soin de désigner l'issue maritime qui serait traitée comme prolongation du Rhin; tandis qu'il ne s'est pas seulement abstenu de spécifier les -embranchements intérieurs dont les eaux seraient communes; il a implicitement admis par son article 113 que tous les bras navigables du cours supérieur auraient cette destination. Cette clause oblige en effet les gouvernements associés à empêcher que la navigation n'éprouve aucun obstacle; en d'autres termes, elle leur prescrit de faciliter kl navigation sur tous les points où elle est effectivement pratiquée, c'est-à-dire aussi bien sur le courant principal que sur les voies secondaires. , L'on n insiste pas sur les inconvénients réglementaires qui résulteraient du fait qu'un bâtiment dans

- Jrnioi fluvial serait alternativement soumis aux

„i:-.,i;A.,^c d'un Klnî.

Les différentes considérations qui précèdent peuvent se résumer ainsi :

ARTICLE PREMIER

Le parcours conventionnel d'un fleuve international s'étend de la localité ou de la frontière riveraine à partir de laquelle la navigation s'exerce régulièrement jusque dans la mer.

Lorsqu'un fleuve international, avant d'atteindre la mer, se divise en deux ou plusieurs embranchements, son régime conventionnel s'applique à l'embranchement qui offre, tant par l'orientation et la régularité de son cours, que par les conditions naturelles de son embouchure, les plus grandes facilités à la navigation.

Il dépend de l'État riverain inférieur de soumettre d'autres embranchements aux lois conventionnelles de la communauté fluviale.

Celle-ci dispose de tous les embranchements supérieurs en état de navigabilité.