TRAVAUX DE CORRECTION ET D'ENTRETIEN

ouvrageSy tels que coupures, ponts, barrages^ pou- '*r^ vaut modifier Téconomie des eaux communes ou, • ' gêner la circulation publique. ,". 7 ,:..'>' /

En vue de réaliser les dispositions de l'article 1 ci-dessus, une commission technique dans laquelle chaque État riverain sera représenté par un ingénieur, inspectera le fleuve et soumettra à l'autorité syndicale les plans et devis des ouvrages dont elle aura reconnu la nécessité. Elle rendra compte en même temps de Tétat des travaux en cours d'exécution.

Cette commission purement consultative sera temporaire; elle se réunira de plein droit aux époques déterminées une fois pour toutes par l'autorité syndicale du fleuve.

Au moyen âge et jusque vers la fin du dernier siècle, les droits auxquels la navigation intérieure était assujettie, avaient un caractère essentiellement fiscal et représentaient l'un des revenus les plus considérables des possesseurs riverains. Il se multipliaient sous des dénominations diverses (1), et leur seule nomenclature témoignait de Tâpreté qui présidait à l'administration fluviale et au contrôle public de l'industrie batellière.

L'on pouvait cependant distinguer sous ce régime d'oppression systématique deux catégories d'impositions, les unes basées sur le fait de la navigation et appliquées comme droits de passage et les autres dont la seule qualification indiquait l'origine féo-

forcée avec obligation de rompre charge, reposaient sur un abus flagrant.

Ce sont ces dernières que le congrès de Vienne s'est proposé d'abolir à jamais, tout en déterminant les conditions sous lesquelles les autres pourraient être maintenues.

Toutefois l'on retrouve dans les décisions prises à cet effet en 4815 la trace d'hésitations analogues à celles que révèle la définition ambiguë donnée à cette époque au principe de la liberté fluviale (4). Il n'y avait cependant point à se méprendre sur la nature de la réforme que réclamait alors l'opinion publique : l'on entendait que la navigation intérieure fut désormais et définitivement affranchie de l'arbitraire financier des autorités riveraines et que les taxes qu'elle aurait à acquitter « ne fussent pfus considérées comme une source de revenus directs. » C'est en ces propres termes que s'exprimait lord Clancarly dans la séance du 3 mars 4845, apportant dans cette question spéciale la netteté et l'esprit pratique dont il avait déjà donné plus d'une preuve à ses méticuleux collègues.

L'on se persuada sansdouteque cette formule anglaise était trop peu diplomatique, qu'elle assignait à l'autonomie des États intéressés une limite peutêtre embarrassante et en la repoussant, il est vraisemblable que le comité du congrès se préoccupa

radministration rhénane. Aussi pour tout concilier, recommanda-t-il, « comme norme approximative )>, roctroi en vigueur sur le Rhin.

Sauf cette critique qu'atténuent d'ailleurs les difficultés inhérentes au règlement de ce point délicat, Ton ne peut que rendre hommage aux vues relativement libérales qui ont inspiré l'article 3 du traité de Vienne.

Cette clause importante que, pour plus de clarté, je diviserai en paragraphes, est ainsi conçue :

§ i . « Les droits de navigation seront fixés d'une manière uniforme, invariable et assez indépendante de la qualité différente des marchandises pour ne pas rendre nécessaire un examen détaillé de la cargaison, autrement que pour cause de fraude et de contravention. »

§ 2. « La quotité de" ces droits sera fixée d'après les circonstances locales, qui ne permettent guère d'établir une règle générale à cet égard. 3>

§ 3 « Ces droits ne pourront en aucun cas excéder ceux existants actuellement. »

§ 4. « On partira, en dressant le tarif, du point de vue d'encourager le commerce, en facilitant la navigation, et l'octroi établi sur le Rhin pourra servir de norme approximative. y>

De même que la rédaction de M. de Humboldt relative au libre exercice de la navigation fluviale a donné lieu à des distinctions contraires au droit

126 FLEUVES IISTERNÀTIONAUX.

quées comme des textes obscurs « où chacun fait sa glose ï).

Ainsi plus d'un gouvernement a prétendu qu'en subordonnant aux conditions locales la quotité des taxes de navigation, tout en déclarant que ces taxes ne pourraient dépasser celles déjà existantes au temps du congrès de Vienne, Ton avait autorisé les États riverains à établir le tarif qu'ils jugeraient convenable, sans qu'ils fussent tenus de prendre pour base de leurs évaluations les seuls intérêts de la batellerie commune (1).

Quelques-uns ont même soutenu qu'en indiquant comme taux maximum l'octroi perçu en 1815 sur le Rhin, le congrès avait formellement sanctionné toutes les impositions fluviales qui étaient levées à cette époque, quelles qu'en fussent la légalité, l'origine et la destination et que dès lors il dépendait du bon vouloir de chaque État de changer ou de maintenir telles quelles ces diverses impositions.

L'on allait même plus loin dans cette étrange argumentation en alléguant que l'octroi du Rhin ayant été proposé comme norme approximative et cet octroi servant en partie, comme autrefois celui de la Meuse (2) à couvrir quelques anciennes charges étrangères à la navigation, les signataires du traité de Vienne avaient implicitement reconnu le principe que le tarif fluvial pourrait être « une source

raisonnement du fait que le comité de 1815 avait rejeté Texplication contraire donnée par lord Clancarty.

Et lorsque l'on opposait à ces ingénieux commentateurs le libellé si formel du § 4 qui prescrivait d'avoir en vue dans l'élaboration du tarif les intérêts du commerce et de la navigation, ils répondaient que ce texte était tellement inconséquent qu'il n'y avait pas lieu d'en tenir compte. Selon eux, en effet, l'on ne pouvait sérieusement considérer une taxe, quelque minime qu'elle fût, comme un stimulant, et par conséquent comme un bienfait pour les industries qui devaient l'acquitter, et que « dresser un tarif» et en même temps a: encourager le commerce et faciliter la navigation > étaient des actes absolument contradictoires.

Ces arguties montrent jusqu'à quel point la réforme fluviale, si juste, si opportune, si naturelle qu'elle paraisse aujourd'hui, a été longtemps contestée, combattue, paralysée, et surtout combien, dans un dispositif qui vise, comme celui dont il s'agit, des pratiques consacrées par un long usage, il convient de prévoir les résistances et les subtilités de l'égoïsme et de la routine.

L'article 3 (est-il besoin d'y insister ?) est d'une lecture aussi simple que son sens est logique. Aux perceptions multiples, variables et tracassières, il substitue des droits uniformes, fixes et aussi indé-

règle générale applicable à tous les fleuves communs, il ne peut naturellement déterminer d'avance le taux de ces droits, puisqu'ils doivent surtout dépendre de l'importance des travaux d'entretien qui ne sauraient être sur le Weser les mêmes que sur le Pô; mais il leur assigne une limite maxima, en disposant d'une part qu'ils n'excéderont en aucun cas les droits actuellement perçus, et d'autre part que les tarifs nouveaux pourront être calqués sur celui du Rhin. Et afin d'empêcher que sur telle ou telle voie conventionnelle la communauté riveraine, abusant de la latitude qui lui était nécessairement laissée, ne réclamât de la batellerie des redevances excessives, l'article ajoute qu'en établissant l'octroi fluvial, l'on se préoccupera de satisfaire aux exigences légitimes du commerce et de la navigation, disposition qui n'associe nullement deux idées incohérentes et à laquelle la mauvaise foi seule peut prêter un sens contradictoire et par conséquent absurde.

Les stipulations de 1815 sur le service des taxes fluviales n auraient point suscité les discussions subtiles que je viens de résumer, si elles avaient fait nettement ressortir le principe fondamental dont elles n'étaient que l'expression affaiblie, prin-

directs. j> Ou, en d'autres termes, Toctroi devra avoir uniquement pour but le remboursement des dépenses faites dans l'intérêt de la navigation.

Si les négociateurs de 1815 avaient jugé à propos d'inscrire dans leur code une loi ainsi conçue, le Hanovre, le Mecklembourg et le Danemark n'auraient pu persister sur l'Elbe dans l'application d'un tarif qui, déduction faite des sommes employées aux travaux fluviaux, leur ont. rapporté de 1821 à 1860 plus de soixante-quinze millions de francs. L'on n'aurait pu de même maintenir sur le Rhin pendant de longues années un octroi qui n'était pas inférieur aux droits prélevés sur les meilleurs canaux de France et d'Angleterre (1).

Le congrès de Paris de 1856 a suppléé en ce point à l'omission volontaire du congrès de Vienne en spécifiant sous quelles conditions le Danube serait admis au nombre des fleuves conventionnels. Par l'article 15 de son traité, il a autorisé la perception de droits fixes destinés à couvrir les frais des travaux et établissements ayant pour objet d'assurer la navigation sur la partie inférieure du fleuve, ajoutant que, saufces droits locaux, les navires jouiraient d'une franchise absolue sans distinction de pavillons.

L'on ne pouvait définir plus clairement dans le cas spécial des ouvrages projetés sur le bas Danube, le but que se proposaient vaguement, en matière de tarif, les membres de la commission de 1815.

Ce but cependant était dépassé en ce qui concerne le traitement des navires fréquentant le haut Danube. Une courte explication est ici nécessaire, et elle se rattache directement au sujet de cette étude.

Antérieurement au traité du 31 mars 1856, il n'existait sur le Danube aucun octroi proprement dit; praticable d'ailleurs sur la plus grande partie de son cours, le fleuve était en général abandonné à son état naturel. Les embouchures toutefois offraient de sérieux obstacles aux bâtiments de mer, et pendant de longues années la Russie avait eu à se défendre d'imputations qui mettaient en doute son désir d'en faciliter l'accès. Les grandes puissances, réunies à Paris, résolurent d'aviser ellesmêmes aux améliorations les plus urgentes, à celles auxquelles le commerce européen était le plus intéi'essé et ne s'occupant, à ce point de vue, que des avenues de la grande voie orientale, elles s'abstinrent de toute immixtion directe dans la régularisation de son parcours supérieur. Or, comme jusqu'alors, aucune taxe de passage ne s'y prélevait, elles pensèrent devoir consacrer formellement cette situation acquise, décision qui, dans l'avenir, pouvait n'être point équitable, car elle tendait à laisser à la charge des riverains, sans consulter leurs -^nanpfts. la déoeuse de travaux au'ils auraient

Aussi en 4857, lors de leurs premières conférences à Vienne, les États co-possesseurs du Danube crurent-ils devoir rectifier sous ce rapport les arranments du congrès, s'attribuant le droit qui leur avait été dénié. Mais, et c'est à cet égard que leur revendication touche à la question générale traitée dans cfô pages, ils proclamèrent hautement ce que j'appellerai le principe Clancarty, en affectant le produit de leur tarif futur au seul et unique remboursement des capitaux employés à l'amélioration fluviale (4).

Cette initiative des États danubiens, d'abord critiquée dans sa forme, fut approuvée quant au fond aux conférences de Londres de 4874 et les mêmes puissances qui avaient participé au congrès de Paris, autorisèrent l'Autriche-Hongrie et la Turquie à établir éventuellement un tarif de navigation sur le haut Danube, pour s'indemniser des frais qu'entraînerait la correction de leur section commune aux Portes de Fer, dernière résolution conventionnelle qui permet de conclure que la règle de la contre prestation en matière d'octroi fluvial a définitivement prévalu dans le droit public.

Le tarif étant approximativement calculé sur le budget technique et sur les frais du personnel et

vigation;c'est-à-dire, sur des dépenses variables, il s'ensuit qu'il devrait être l'objet d'une révision périodique. Quant à sa quotité maximum, il va sans dire que la limite générale adoptée en 4 81 5 pour mettre un frein à d'anciens abus, ne saurait plus être d'une application pratique et que le produit de l'octroi étant désormais étranger aux revenus du trésor, les États riverains ne peuvent avoir en vue que l'intérêt du commerce et de la navigation.

D'ailleurs, denos jours, toute recette, comme toute dépense de l'État, est soumise au contrôle des pouvoirs publics, garantie qui n'existait pas autrefois et qui pourrait être rendue plus efficace si, suivant l'usage introduit par la Commission européenne du Danube, Ton publiait officiellement un bilan sommaire des opérations annuelles des différents bureaux de perception, ainsi qu'un état indiquant la répartition et l'emploi des produits du tarif fluvial.

La communauté des dépenses techniques et administratives trouve son complément naturel, sinon nécessaire, dans la communauté des recettes et par conséquent dans l'institution d'un service de perception opérant au nom et pour le compte de l'association riveraine.

Cette organisation, comme je l'ai déjà dit, existait sur le Rhin en 1804 et elle n'a produit eue de

cette époque le condominium rhénan se réduisait à deux membres qui, possédant à peu près la même étendue de rives, disposaient chacun d'un nombre égal de bureaux d'octroi, ce qui simplifiait singulièrement l'administration fiscale de la navigation. Il y a en outre à considérer que le règlement des intérêts financiers rencontre maintes difficultés pratiques là où le cours d'eau est partagé entre de nombreuses souverainetés d'inégale importance; que si en général un gouvernement hésite à déléguer une partie de ses attributions à une autorité étrangère, il est surtout jaloux de ses prérogatives en matière d'impôts et que d'ailleurs la centralisation peut n'être point applicable sur tous les fleuves, comme par exemple sur ceux où le tarif épargne certaines régions et a une affectation toute locale. Aussi conviendrait-il de s'en remettre aux États riverains du soin de prononcer librement, selon les cas, sur le principe d'ailleurs recommandable de la perception commune (1).

S'il est un point qui ait été mis en relief dans l'œuvre spéciale du comité de navigation de 1815, c'est sans contredit celui qui concerne la nature des rapports nouveaux qui devaient unir les Etats coriverains ; ceux-ci étaient appelés à se constituer

134 FLEUVES INTERI^ÀTIONiUX.

en communauté et à régler ensemble, ainsi que le prescrit l'article 108 du traité général, toutes les questions intéressant l'usage de leur voie d'eau intérieure.

C'est sur cette idée d'association et de concours mutuel permanent que repose toute l'économie de la convention rhénane de 1804^ ainsi que celle du projet français soumis au comité dès sa première conférence et adopté dans son ensemble par le congrès (1). Or la communauté entre puissances i 1 souveraines a nécessairement pour base l'égalité.

Quoique cette dernière condition ait été plus spécialement stipulée pour le régime fiscal, il est arrivé que plusieurs gouvernements ont procédé en matière de tarif, comme si l'article 114 qui vient d'être discuté, avait été dicté par des vues contraires^

En 1836 un Ordre du cabinet de Berlin introduisit sur la partie prussienne du Rhin diverses réductions et franchises qui furent successivement étendues à tous les pavillons rhénans, sauf au pavillon français. Celui-ci se trouva évincé de fait de la région prusso-hoUandaise et l'on put dire avec quelque apparence de raison que, réduit à faire décharger ses marchandises et à les livrer à un bâtiment privilégié, lors de son arrivée à la frontière prussienne, l'expéditeur strasbourgeois subis-

Cette sorte d'ostracisme ne portait pas seulement atteinte au principe fondamental du condominium prévu et réglé par le congrès de Vienne ; il avait toute la portée d'une infraction consciente à une clause particulière de la convention rhénane qui avait précisément pour but de développer ce principe et de l'adapter au système de l'octroi fluvial. L'article 52 du règlement du 31 mars 4834 portait en effet qu'il serait loisible à chaque État riverain de réduire cet octroi, soit pour certains objets, mais par mesure générale et sans distinction de personnes, soit pour certains bâtiments appartenant à ses propres sujets, disposition dont le commissaire de Bade avait précisé et quelque peu restreint le sens par cette déclaration protocollaire : « Il sera libre à chaque État riverain de consentir sur sa part dans l'octroi du Rhin une diminution des droits de navigation au profit des marchandises qui seront transportées dans ses ports ou qui en seront expédiées ; mais dans ce cas, il ne pourra pas être fait de distinction entre les bateliers nationaux et les bateliers étrangers, de même qu'entre les différents ports étrangers d'où les marchandises proviennent ou auxquels elles sont destinées (4). >

La Prusse n'en persista pas moins dans sa thèse des pavillons privilégiés, alléguant notamment que l'isolement d'un État riverain devait l'amener à user

ainsi par ses concessions le droit au traitement de la nation la plus favorisée.

Cette raison était de nature à causer quelque surprise en tant qu'elle visait la France, qui, bien antérieurement à l'Ordre du cabinet de Berlin, avait supprimé son octroi depuis l'embouchure de la Lauter jusqu'à Strasbourg, en faveur de toute marchandise d'importation et d'exportation et au profit de tous les États rhénans.

Cependant, en 1868, par l'article 3 de la convention révisée du Rhin, le gouvernement prussien souscrivit au principe de l'égalité des pavillons riverains, mais il ne manqua pas de rappeler que cette disposition, en ce qui concernait la France et les Pays-Bas, se rattachait aux traités commerciaux conclus séparément avec ces deux puissances.

L'Autriche témoigna d'un esprit moins calculateur, lorsque après la paix de Paris de 1856, elle eut à traiter ce point de réglementation au sein de la commission danubienne. L'article 10 de laconvention viennoise de 1857 porte en effet : « Tous les avantages concédés dans un pays riverain aux bâtiments d'une nation quelconque sous le rapport de la navigation, seront également concédés aux bâtiments de tous les riverains. y> Cette assimilation n'est pas subordonnée à des traités particuliers.

La doctrine prussienne appliquée dans toute sa rigueur pourrait rendre illusoire la liberté de navi-

' DES DROITS DE MAl^IGATION. 137

sesseurs d'une môme voie fluviale (1); elle légitimerait à l'égard des États moins favorablement situés des distinctions fiscales qui équivaudraient pour eux à une sorte de blocus et les mettrait à la merci des autres, situation dont la Prusse elle-même a démontré toute l'injustice par les prétentions exorbitantes qu'elles a opposées aux réclamations du gouvernement français (2).

Il semble que la déclaration badoise, plus conforme à l'esprit et même à la lettre des stipulations qui régissent les communautés fluviales, donne la vraie mesure de l'indépendance fiscale des États co-riverains et qu'à ce titre elle doive être adoptée comme l'exacte interprétation de l'article 108 du traité de 1815, en tant qu'il s'agit du système de l'octroi fluvial.

En consultant les différents tarifs successivement appliqués sur les fleuves internationnaux à la suite du congrès de Vienne, l'on constate qu'en général leur économie reposait sur la triple base de la capacité des navires, de la nature des cargaisons et de la distance à parcourir.

(1) C'est toujours le même système différentiel que nous avons vu opposé par la Prusse aux étrangers dans l'acte de navigation de 1868.

(2) Le commissaire prussien à Mayence a cru pouvoir ré-

138 FLEUfES iNTERNATIONAinL

Le droit prélevé sur le corps du navire et que plusieurs conventions qualifiaient de droit de reconnaissance, était évalué en poids^ suivant certaines catégories graduées qui établissaient chacune une limite maxima et minima. Celui qui affectait le chargement était également calculé en poids et variait suivant l'espèce de marchandise relevée dans le manifeste; tels articles étaient passibles de la taxe entière, tels autres du quart, ou du cinquième, ou du dixième, etc. L'on payait d'oixiinaire pour le trajet projeté, c'est-à-dire, d'avance et celui-ci était déterminé soit d'un bureau de perception à l'autre, soit d'après une mesure itinéraire convenue.

En principe, le système des trois facteurs paraît le plus juste, car il atteint l'instrument de transport en proportion de sa faculté productive, la marchandise en raison de sa valeur, tout en tenant compte de la mesure dans laquelle le navire et la cargaison profitent de la voie d'eau. Mais dans la pratique, il présente des inconvénients de plus d'une sorte : compliqué par lui-même, il occasionne des lenteurs, provoque à la fraude et nécessite un contrôle plus ou moins inquisitorial qui, sur les courants ouverts aux pavillons de nations différentes, peut souvent dégénérer en abus.

L'on objecte, il est vrai, non sans quelque raison, que la simplification du tarif en ce qui concerne les marchandises, c'est-à-dire la suppression de toute distinction fiscale, aurait nour effet de sur-

mière nécessité et d'épargner les articles précieux et les objets de luxe, traitement d'autant plus inégal que les marchandises pauvres sont ordinaire* ment encombrantes, tandis que les autres ont le plus souvent un volume réduit. Est-il admissible, ajoute-t-on sous forme d'exemple, de percevoir le mérâe droit sur un chargement de houille ou de fruits communs et sur une cai^aison d'indigo ou de thé? Cependant, à part l'impossibilité de réaliser la justice absolue en matière d'impôt, l'on ne saurait oublier que le négociant, comme l'expéditeur et le batelier, a le plus grand intérêt à ce que l'application des tarifs qui servent à ses calculs, soit aussi simple que possible et n'expose pas ses envois à de trop longs et de trop fréquents relards. Cette der^ nière considération a surtout du poids, quand il s'agit de navigation fluviale, c'est-à-dire d'un mode de transport qui n'est déjà que trop sujet aux chances variables du temps et de l'état des eaux. A ce point de vue, il semble évident que la taxation de l'industrie fluviale a été et est encore sur quelques cours d'eau trop minutieuse et trop formaliste. Sur l'Elbe, le tarif de l'octroi, sans parler de celui des droits de reconnaissance, comprend six classes avec désignation de plus de cent cinquante articles répartis entre elles ; Ton distingue même pour quelques marchandises entre la remonte et la descente. Jusqu'en 1868, l'octroi rhénan comportait quatre

Ces divisions multiples et ces spécifications peuvent être critiquées comme des déviations de la règle posée par l'article 111 de 1815 et suivant laquelle les droits de navigation devaient être aussi indépendants que possible de la qualité des marchandises composant les cargaisons.

L'unification de l'octroi fluvial proprement dit blesserait d'autant moins l'équité que le droit fixe, substitué désormais aux droits différentiels, serait réduit à un taux minime. Cet octroi prélevé sur le contenu pourrait se confondre avec le droit de reconnaissance qui, prélevé sur le contenant, n'en pèse pas moins sous forme de fret sur la marchandise transportée, de telle sorte qu'un navire serait simplement taxé d'après sa capacité utile, sans préjudice d'une réduction en cas de charge partielle.

Cette procédure sommaire, déjà recommandée à différentes époques dans les commissions de l'Elbe, du Danube et du Rhin, a successivement passé dans la pratique sur plusieurs fleuves communs et il est vraisemblable qu'elle fera loi partout où des droits de navigation continueront à être perçus.

Sa mise en vigueur dans les eaux internationales conduira nécessairement à l'adoption de méthodes identiques ayant pour objet le mesurage des bâtiments fluviaux et maritimes, réforme importante qu'il convient d'examiner dans ses détails pratiques et à laquelle plusieurs Étals se montrent déjà disposés.

Le jaugeage des instruments de transport par eau rentre partout dans les attributions de l'autorité publique qui en délègue le soin à des experts assermentés. Il diffère dans ses procédés, suivant qu'il s'agit de bâtiments fluviaux et de bâtiments maritimes. Pour les premiers dont le type est plus simple^ Ton évalue par voie d'immersion la charge qu'ils peuvent porter, c'est-à-dire que celle-ci est représentée par la difflérence des volumes d'eau déplacée tant à vide qu'à plein. La construction des seconds étant plus compliquée, on détermine leur capacité utile, soit en les divisant en un certain nombre de chambres dont on calcule séparément la contenance, soit en se contentant de multiplier Tune par l'autre leurs trois dimensions et en divisant le produit de cette opération par un chiffre fixé empiriquement, tel que 3,2 ou 3,8 pour tenir compte de la perte résultant des parties rentrantes de la coque, tant de l'arrière à l'avant que du pont à la quille.

Indépendamment de cette diversité de systèmes, l'unité de mesure qui sert à exprimer la jauge, n'est point partout la même et n'offre pas les éléments d'une comparaison propre à fixer le rapport de proportion existant entre les tonneaux ou lasts des différents pays. C'est surtout cette dernière divergence qui complique et laisse toujours im-

ii2 FLEUYES HÏTERNÂnONÂUX.

parfait le calcul de conversion destiné à assurer l'égalité de traitement à tous les pavillons dans l'application d'un tarif international.

En effet, pour que deux quantités puissent être comparées entre elles, il faut qu'elles soient de même nature, que, par exemple, elles représentent toutes deux un poids ou un volume. Or cette condition fait défaut, car l'unité de jauge n'est ni une mesure de poids, ni une mesure de capacité; elle est elle-même le résultat et le résultat moyen seulement d'une comparaison entre la capacité des navires et la quantité de marchandises qu'ils peuvent recevoir sans cesser d'être navigables. En d'autres termes Funité de jauge qualifiée tonne ou kst, est le volume occupé par tel poids de marchandises et ce volume n'est qu'une mesure mo** yenne calculée sur un certain nombre d'articles divers de transport dûment arrinaés* Ainsi, en prenant pour exemple le tonneau fran^us ancien ou tonneau métrique de 1000 kilogrammes/ on trouve qu'il est représenté par un espace fixé autrefois légalement à 42 pieds cubes ou 1 mètre cube 44 centièmes, espace porté plus tard à un mètre cube et demi en chiffre rond.

Suivant ce système un bâtiment jauge autant de tonneaux qu'il peut contenir de fois un tnètre cube et demi.

Ajoutons que la valeur de l'unité de jauge de

DES BROITS I» rUYHUTION. 143

être déduite du résultat du jaugeage, comme s'appliquant aux espaces non susceptibles de recevoir des marchandises, tels que le logement des équipages et les emplacements occupés sur les bateaux à vapeur par le moteur et par son combustible.

Ainsi, divergence dans les procédés en usage pour mesurer la capacité des navires, divergence dans les rapports admis entre le poids de la cargaison et cette capacité, double cause d'inégalités dont il est impossible d'exprimer la proportion par des nombres exacts.

Dans ces conditions, on se sert d'un moyen expérimental qui fournit cette proportion d'une manière approximative. L'on jauge plusieurs bâtiments d'un pays d'après la méthode de jaugeage usitée dans un autre pays et par une division l'on obtient un nombre qui donne la valeur relative des deux unités de mesure. Si l'on trouve par exemple que soixante-dix bâtiments autrichiens traités suivant la loi anglaise, ont un tonnage total de 29 533 tonneaux, tandis que d'après leur certificat national, ce tonnage total est de 38103 tonneaux, l'on dira que le rapport du tonneau autrichien au tonneau anglais est figuré par -||^ ou que le premier est égal à 77 centièmes et demi du second, en moyenne.

C'est grâce à l'initiative de la Commission européenne du Danube que pour la première fois,

prendre la plupart des pavillons. Cette commission a adopté comme type le tonneau de registre anglais (registerton) , calculé d'après la méthode Moorsom qui rentre dans le premier système indiqué plus haut, celui qui consiste à diviser le vide intérieur du bâtiment en six parties dont le volume est jaugé séparément (1).

Le barème établi sur cette base (2) a été appliqué en 1 872 sur le canal de l'isthme de Suez, et l'on ne peut qu'en recommander l'emploi à toutes les autorités et compagnies chargées de percevoir des droits de tonnage sur des bâtiments de nationalités différentes.

Cependant le système inauguré par la Commission européenne du Danube ne saurait être considéré que comme un expédient provisoire; il a un côté faible qui donne lieu à de légitimes critiques. Sans doute il assure à peu près l'égalité de taxation aux bâtiments d'un même pavillon pris en bloc et vis-à-vis des bâtiments des autres pavillons; mais les bâtiments d'un seul et même pays considérés

(i) Il est en effet généralement reconnu que cette méthode remplit mieux que toute autre les deux conditions essentielles que doivent présenter le calcul et la constatation officielle de la contenance des navires; elle donne cette contenance avec assez de précision pour que l'administration des taxes basées sur le tonnage ne soit point frustrée et elle permet en même temps de rechercher et de développer dans la construction toutes les bonnes qualités de forme, de vitesse, de solidité, de caoacîté :t i: f ll„*:- cui réoondent aux intérêts des arma-

isolément les uns vis-à-vis des autres, ne sont pas également imposés, parce que le facteur de réduction exprime, non le rapport absolu, mais le rapport moyen des différentes unités de jauge à celle sur le pied de laquelle les taxes sont perçues. Sur 192 navires français officiellement jaugés dans les ports d'Angleterre en 1861, il y a eu presque autant de facteurs différents que de navires.

La vraie solution du problème consisterait dans l'application d'une règle commune de mesurage et d'une seule et même unité de jauge pour toutes les nations. C'est ainsi que la question a été posée par la commission danubienne dès 1861 et que la commission internationale réunie à Constantinople en 1872 l'a reproduite en recommandant comme double norme universelle le système Moorsom et le tonneau de capacité de 100 pieds cubes anglais (1),

L'on remarque que la plupart des conventions fluviales, après avoir réglé avec plus ou moins de détails les diverses questions fiscales qui viennent d'être traitées dans ces derniers paragraphes, prononcent l'abolition des droits d'étape, d'échelle et

(1) La méthode Moorsom (merchant Shipping act de 1854) est déjà en usage ou admise en principe avec quelques variantes en Allemagne, en Autriche-Hongrie, en Belgique, en France, en

146 FLEGVB» INTKRNàTfONÂinL

de relâche forcée. M. Bluntschli lui-même^ dans son chapitre relatif aux cours d'eau navigables, ne néglige pas de faire mention de cette mesure, toul en se référant aux longues discussions qu'elle a sus* citées dans le comité de 1 81 5.

J'ai déjà indiqué en peu de mots, dans l'histo* rique qui précède ces études, l'origiiie du droit en vertu duquel les navires étaient tenus autrefois de s'arrêter devant certaines localités riveraines pour y décharger leurs cargaisons. Dans le principe, les gouvernements ou les municipalités qui s'étaient arrogé ce privilège, prétendaient le justifier par la sécurité qu'i^ assurait au commerce et à la navigation. Ils se fondaient sur l'état imparfait de la voie d'eau et sur la nature de certains transports, qui interdisaient souvent de longues intercourses et nécessitaient un ou plusieurs transbordements. L'obhgation de stationner et de «rompre charge » était représentée comme la consécration d'un usage établi et tendait simplement à la réglementation d'une pratique qui répondait, disait-on, aux convenances des négociants et de leurs intermédiaires. Plus tard l'on se préoccupa moins des intérêts que la relâche devait protéger et le commerce dut en subir les rigueurs dans maints ports où elle n'avait aucune raison d'être. C'est ainsi que pendant les négociations de Munster, les Hol-

DES DROITS DB IIAViGÀTU»!. U7

a faculté de créer une relâche quelconque sur la partie supérieure de l'Escaut, c'est-à-dire dans une région, où suivant l'opinion de la république, < la nature des lieux n'en motivait point Fusage ^.

n advint aussi que vers la fin du xviii'' siècle, le^ habitants de Dantzig s'avisèrent de retenir les na« vires au passage, par la simple raison que leur ter* ritoire se trouvait sur la Yistule dans une situation analogue à celle de la Zélande sur l'Escaut.

Cologne et Mayence conservèrent leur relâcha forcée bien des années après le traité de Vienne de 1815 (1), et il n'est pas sans intérêt de connaître les arguments qui furent produits au congrès pour en défendre le maintien.

« L'on prétend, dirent à peu près les députés mayençais, que les stations et les relâches forcées ne sont pas indispensables à la sûreté de la navigation, parce que rien n'empêche de descendre et

(1) Le fait suivant démontre- qu'il n'était point de violences dans les autorités riveraines ne prissent la responsabilité pour défendre leur institution féodale : Au mois de mars 1824, la régence grand-ducale de Mayence fit arrêter quelques bateliers à Bingen, parce qu'ils avaient transporté de ce dernier port au port nassovien de Biberich plusieurs chargements de marchandises qui, destinées au marché de Francfort, avaient pris la voie de terre depuis Biberich jusqu'au Mein, a^n d*éviter la relâche de Mayence. Ce changement de route entraînait une économie d'environ 40 centimes par quintal. On alla plus loin : des bâtiments furent obligés de décharger à Bingen des marchandises, sur le simple soupçon qu'elles devaient suivre le même itinéraire.

A son tour l'autorité nassovienne mit l'embarfiro à Caub sur

de remonter le fleuve sur toute son étendue. Cela est possible sans doute pour des bateaux d'un faible échantillon. Mais le commerce pourrait -il s'en accommoder? Il devrait multiplier, selon les trajets, le nombre de ces embarcations et éparpiller ainsi ses envois, opération qui, en occasionnant de longs retards, porterait le fret à des prix d'autant plus élevés qu'à défaut des relâches où les marchandises convergent de tous les points, ces embarcations n'auraient plus à compter sur un chargement de retour. »

« Le négociant ne pourrait plus profiter de cette affluence et de cette concentration de navires propres à chacune des sections fluviales et pourvus de patrons d'une moralité et d'une expérience éprouvées. ^

ce On suppose que la relâche forcée rend les expéditions onéreuses et on se récrie particulièrement contre les frais de comniission qu'elle entraîne. Cette objection, si elle était juste, ne serait pas assez grave pour faire supprimer une institution notoirement bienfaisante; il est vraisemblable que les transports libres coûteraient encore plus cher s'ils étaient exposés à l'arbitraire des commissionnaires et des bateliers, ainsi qu'aux arrêts et aux avaries inséparables d'une longue navigation sans contrôle. i>

(( On se persuade qu'en laissant à la volonté de chacun de se servir des lieux de relâahft. Ton nmir-

Ce serait une de ces demi-mesures qui porterait l'anarchie à son comble. On dit bien : » S'il n'est pas 3)douteuxquelesstalionssontbonnesenelles-mêraes, 3> qu'on y trouve toutes les facilités auxquelles le com- 3>merce peut prétendre,pourquoi les prescrirecomrae 3^ une règle obligatoire? Chacun en profiterait sans :» y être contraint. » Mais cet argument n'est que spécieux : l'intérêt privé, la spéculation dans son désir de s'attirer le plus de commissions possible, ne se préoccuperaient guère du bien général. Les tentatives que fait la ville de Francfort pour se soustraire à la loi commune, laissent prévoir ce qui adviendrait sous l'empire de la liberté : les uns pratiquant les relâches, les autres s'en abstenant, le plus grand désordre s'ensuivrait, car il n'y aurait plus de <c versements suffisants » dans les lieux de stations pour compléter aussi vite qu'auparavant la cargaison du navire désigné par son tour de rôle. « Les transports languiraient » ; « les stations seraient désertes »; les bateliers se disperseraient; l'on ferait alors des entreprises séparées de transport ; les contrats d'assurances devenus nécessaires élèveraient d'autant les frais; une désorganisation complète serait certaine, et le commerce chercherait alors à éviter, autant que possible, la route du Rhin qui auraii perdu tout crédit. »

Cette longue citation paraîtra curieuse à plus d'un titre ; elle révèle dans toute leur naïveté les

ISO FLEDVES INTSRNÂTrOUÂinL

dt la proposition conciUatoire que pi^ésenta sur le même sujet l'ancien directeur général de l'octroi du Rhin, Ton ne saurait suspecter la bonne foi des députés mayençais. Ces honorables citoyens étaient fermement convaincus que la suppression des relâches forcées serait désastreuse pour la navigation rhénane ; que le commerce abandonnerait sa voie séculaire, s'il n'y rencontrait plus les barrièi^es artificielles qui lui inteîxiisaient les expéditions directes; que le fleuve serait à jamais discrédité le jour « où tes stations seraient désertes. î>

Le congrès de Vienne ne parut point touché de oes alarmes. Il se rendit sans peine aux raisons qui lui furent soumises par les advei^saires de l'institution féodale. Ceux-ci répliquèrent simplement : « Si les conditions de la navigabilité sont inégales et cflrent parfois des dangers, il y a partout des pilotes pratiques à la disposition des navigateurs; le négociant et le conducteur sont les meilleurs juges de leurs intérêts; ils doivent pouvoir choisir librement les intermédiaif es dont ils ont besoin et là où il leur convient; les relâches forcées nuisent à la libre concurrence, tout en entraînant, contrairement à l'opinion des défenseui^ du privilège, des lenteurs et des frais ordinairement inutiles. ]>

Cependant les membres du comité de 4815, après avoir prononcé l'abolition des relâches de

DES DROITS ME IXàTIGAHOH. iSI

déclarer e: qu'il ne serait créé nulle part de droits nouveaux d'échelle, d'étape et de relftche forcée, et que, quant à ceux qui existaient encore, ils ne seraient conservés qu'autant que les États riverains, sans avoir égard à l'intérêt local, les trouveraient nécessaires ou utiles à la navigation et au corh inerce.)

Ces droits ont été partout supprimés et le régime actuel de la navigation fluviale est si contraire à leur rétablissement, que la dernière convention rhénane de 4868 n'a pas même reproduit l'article de la convention de 1831 qui les a proscrits.

Indépendamment des droits divers perçus dans les ports intérieurs, la navigation subissait autrefois, à l'entrée même des voies fluviales, un péage particulier qui présentait le caractère d'un tribut marilime analogue à i^e\m que le Danemark avait maintenu jusque dans ces derniers temps dans le passage du Sund, en se fondant, non sur les services qu'il rendait à la marine étrangère par sa police, par ses phares et signaux, mais sur ses prérogatives de souveraineté territoriale.

Telle était notamment Timposition que devaient acquitter les bâtiments de mer à Fembouchure de l'Elbe et du Weser.

15â FLEUVES INTERNATIONAUX.

constituait en réalité une aggravation du privilège des relâches forcées, lequel n'autorisait par luimême aucune perception proprement dite. C'est ainsi, par exemple, que la charte impériale délivrée à la ville de Stade en 1256 portait : « Mercatores de mari venientes cum rébus suis non transeant ; sed ad civitatem Stadensem una cum navibus applicent et très aquas ibi jaceant. d Ce texte ne légitimait en aucune façon la visite et la taxation des navires tenus en relâche forcée.

Le traité de Vienne de 1815 a posé en cette matière plusieurs principes dont on s'étonne que les puissances étrangères ne se soient point prévalues pour réclamer l'abolition pure et simple des péages en question. En vertu de l'article 114que je citais à l'instant, il appartenait aux États riverains de décider si les relâches existantes étaient ou non utiles ou nécessaires au commerce et à la navigation. Or ces institutions, qui pour les bénéficiaires des péages n'étaient qu'un moyen, ont été partout condamnées comme contraires à l'intérêt général.

D'autre part, d'après la lettre et l'esprit des articles 108, 110 et 111, les fleuves internationaux doivent être soumis à une législation uniforme sur tout leur parcours, prescription qui, pour e sys-. tème fiscal, entraîne l'application d'un seul et même tarif du point où ces fleuves deviennent navigables jusques et y compris leur embouchure.

côtière dans les limites de laquelle ils étaient p I vés, se trouvait en dehors de la communauté, celte distinction, partout oùon a cherché à Téta sur l'Elbe aussi bipn que sur le Rhin, a été un mement repoussée comme inconciliable avec 1( gime d'association introduit sur les cours d i conventionnels; suivant la déclaration du délc ! autrichien dans la commission de Dresde en 15 elle supposerait la dépendance de tous les asso : vis-à-vis d'un seul et la faculté pour le possesî i de l'embouchure de rendre illusoires les mesi de dégrèvement résolues par les riverains si rieurs.

D'ailleurs l'équité repousse une contribution i frappe le simple transit, c'est-à-dire, le passagi marchandises destinées à d'autres pays qu'à en qui les grève.

Quoi qu'il en soit, les péages maritimes ont épro le sort des relâches forcées avec cette différence qu ont été l'objet d'un rachat plus ou moins onén et Ton peut dire aujourd'hui, avec le rapporteur traité de l'Escaut du 12 mai 1863 : « Il ne si plus désormais au pouvoir de personne de prèle ces sortes de tributs sur le libre usage des vo ouvertes parle Providence au commerce de tou les nations. y>

J'extrais des neufs paragraphes qui composi ce long chapitre le dispositif suivant :

iU FLEUVES INTEaMTIOlVlUI.

ARTICLE PREMIER

Des droits de navigation pourront être perçus sur les fleuves internationaux.

Ils auront uniquement pour but de couvrir les dépensés communes faites dans l'intérêt de la navigation, c'est-à-dire, d'une part, les dépenses aflférentes aux travaux obligatoires mentionnés dans Farticle ci-dessus (1), et d'autre part les dépenses destinées à subvenir au traitement du personnel et aux frais des établissements dépendant du service commun de la navigation.

Ces droits seront égaux pour tous les pavillons.

ARTICUE â.

Seront considérés comme étrangers aux droits de navigation les droits de douane, d'octroi local ou de consommation, ainsi que les taxes prélevées en vertu d'un tarif public à titre de contre-prestation pour les établissements des ports, tels que grues, balances, quais et magasins que les navires auront effectivement utilisés.

Un budget approximatif arrêté pour une période d^rminée, fixera le montant annuel des dépenses communes.

Le tarif des droits de navigation sera calculé sur

DES BKOITS DE NAVIGATICm. «55

L'on publiera annuellement un bilan sommaire des opérations des différents bureaux de perception, ainsi qu'un état indiquant la répartition et l'emploi des produits du tarif.

Les droits de navigation seront indépendants de la nature des chargements; ils auront pour base le tonnage indiqué par le procès-verbal officiel dont chaque bâtiment doit être muni.

L'on s'entendra sur l'application d'une règle commune de mesurage et d'une même unité de jauge pour l'évaluation de la capacité utile des bâtiments fluviaux et des bâtiments maritimes.

L'on adoptera comme unité de jauge pour les bâtiments fluviaux et maritimes le tonneau de capacité anglais, et comme mode de mesurage des bâtiments maritimes le système Moorsom, tel qu'il est décrit par le Merchant Shipping Act de 1854

En attendant qu'un accord soit intervenu entre toutes les nations, en ce qui concerne le jaugeage des bâtiments de mer, l'on se servira, pour la perception des droits de navigation, du barème en usage sur le bas Danube.

de même des droit d'étape, d'échelle, de relâche forcée, comme de tout privilège exclusif de navigation.