CAISSE DES RETRAITES

au moyen d'uii sacrifice actuel, variant suivant Tintensité du risque. Eh bien! on a posé, relativement aux assurances, la même question que nous avons examinée relativement aux Caisses d'épargne : TEtat doit-il transformer les assurances en service public ? Cette théorie des assurances par l'Etat a été soutenue, notamment par des publicistes allemands et italiens. On prétend atteindre par là un double résultat : 1* développer les assurances, en offrant au public une sécurité que ne lui donnent pas toujours dès Compagnies privées, souvent mal gérées, et dont Têxistence est précaire ; 2° égaliser les rîsquesj mieux que ne le peuvent faire tes Compagnies privées, par Torganisation d'une vaste association générale de garantie. En sommé, le bon marché et la sécurité, voilà, dit-on, ce que donnetaient au public les assurances par l'Etat, Une proposition eh ce sens a été déposée par M. Vacher à la tribune de la Chambre, mais seulement pour les assurances agricoles.

Nous avons déjà quelque chose d'analogue dans l'institution de la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse (loi du 10 juin 1850), dont nous devons dire un mot. Placée sous la garantie deTElat, etjgérée par par la Caisse des dépôts et consignations, cette Caisse a pour but d'assurer aux personnes peu aisées, à un âge déterminé, une rente viagère calculée d'après le

montant des versements faits par elles, une rente viagère soit à capital aliéîié, soit à capital réservé ; car la loi du 8 juin 1850 n'a pas fait la faute <le celle de 1853 sur les pensions de retraite des fonctionnaires : derrière te fonctionnaire^ elle a vu la famille,

L'Etat tient compte de Tiatérët composé de tout versement à 5 Vo- Signalons, en passant, un des dangers deTinterVention de TEtat en pareille matière : en constituant aux déposants des rentes viagères calculées à 5 ®/o , TEtat fait de l'assurance à perte ; car cet intérêt est très-supérieur au taux actuel ; c'est du communisme, et cela peut devenir un danger grave pour les Qnances (1). Le maximum des versements que peut faire une personne dans Tannée est de 2.O00 francs. Le maximum de rentes viagères, d'abord de 600 fr., est aujourd'hui de 1.500 fr. L'entrée en jouissance est fixée par l'assuré, à son choix, entre cinquante et soixante-cinq ans ; en cas d'infirmités ou blessures graves, la liquidation peut être faite par anticipation avant cinquante ans. Voilà, à grands traits, l'organisation de la Caisse des retraites pour la vieillesse.

Faut-il blâmer cette intervention de l'Etat ? Il est

(I) Voici, (tans on docament tout récent, la confirmation éclatante de ce que nous avancions. Dans le rapport qu*il vient de faire {Journal officiel^ 17 décembre 1880) au nom de la Commission de surveillance de la Caisse d'amortissement et de la Caisse des dépôts et consignatiens, M. Duclcrc, président, disait : « Tandis que la Caisse constitne aux déposants des rentes viagères calculées ft S «/o* les placements qu'elle a effectués en rentes perpétuelles pendant ces dernières années ne lui ont produit qu'un intérêt de :

Importance de$ pertes subies :

Chiffres de rentes perdues Capitalisation au Unx annuellement: du tarif, 6 */•:

en I87S: 4.61 •/« - 68.400 fr. — 1.368.000 fr.

en 1876: 4.68 •/o — 68.50i ft-. ^. 1.371.000 fr.

en 1877: 4.60 «/o - 37.014 (t. - 1.138.000 fr.

en 1878: 4.46 «/o - 148.425 ftr. — 3.068.000 fr.

en 1879: 4.10 «/o — 373.678 ftr. — 7.473.000 fr.

Bt il ajoutait que la perte déjà constatée pour l'exercice courant était d'environ 10 millions !

ASSURANCE PAK l'ÉTAT. 347

manifeste qu'elle ne se légitime pas aiisst bien qu'en matière décaisse d'épargne, parce que le fonctionnement de la caisse d'épargne est line opération parfaitement simple, tandis que le fonctionnement de la caisse des retraites repose sur des combinaisons variées, qui ne paraissent guère convenir à TElat, et qui réclament la souplesse et la liberté de mouvements de l'initiative privée. Il est certain encore que cette intervention n'est pas sans danger pour îe Trésor public. Nous n'avons pas pourtant le courage de la condamner au nom d'une économie politique inflexible ; car il est fort à croire que, sans l'inspiration offfcielle, cette excellente institution n'eût pas vu le jour, ou n'eût pas reçu le développement qu'elle a reçu. Mais nous affirmons que le progrès n'est pas du côté de l'extension de l'ingérence de l'Etat, mais de la prévoyance privée et de la mutualité. Et, de fait, les institutions privées de prévoyance se développent de plus en plus. Les Compagnies d'assurance ont fondé, en faveur de leurs employés, des caisses de prévoyance, sur un plan très-intelligent, déjà propagé parmi les établissements Industriels, et qui a inspiré le projet de loi sur la caisse nationale de prévoyance des employés civils. L'initiative privée s'étendant, l'Etat pourra se retirer.

C'est dire que nous sommes ennemi de la généralisation de l'intervention de TEtat, que d'aucuns demandent en matière d'assurances; nous ne voulons pas de « l'assurance par l'Etat » érigée en système. Il ne faut pas, si nos principes ont été bien posés, mul^ liplier les services publics ; il ne faut admettre que

ceux que justifie une nécessité évidente ; or, cette nécessité ne nous parait ici nullement démontrée. On invoque la mauvaise gestion de quelques compagnies; mais c'est là un argument vague et, en quelque sorte, insaisissable ; et, ce qui est présamable, c'est que les caisses de TEtat seraient encore moins bien gérées, car telle est la règle générale. Et quand on parle d'égaliser les risques, cela veut dire, si nous comprenons bien, égaliser les primes ; c'est du communisme I Le service des assurances est suffisamment organisé par l'initiative privée ; ce n'est pas l'offre qui manque, c'est bien plutôt la demande ; or, c'est affaire d'éducation, cela : il faut répandre dans les masses la connaissance et la saine appréciation de l'assurance sous ses diverses formes ; il faut éclairer tout le monde, par tous les renseignements de la statistique, de manière que les deux parties puissent traiter sur un pied d'égalité et que la concurrence se développe ; il faut faire aussi, par la communication de tous ces renseignements, l'éducation des sociétés de secours mutuels. Voilà la sphère dans laquelle l'action de l'Etat pourra s'exercer d'une manière bienfaisante. Mais qu'il se fasse le directeur d'une immense entreprise d'assurance officielle, ce serait manifestement sortir de son rôle, ce serait un empiétement sur l'initiative privée, ce serait un grand pas dans la voie funeste, où nous ne sommes que trop disposés à marcher, du socialisme et du communisme. Remarquons que la présente question est tout à fait différente de celle des caisses d'épargne. Sans rappeler les raisons pratiques qui nous ont paru justifier dans

un cas rintervention de TEtat et la proscrire dans Vautre, les difflcullés de l'organisation du service ne peuvent être comparées : le service des assurances est un service spécial, compliqué, qui demande une organisation à part, laquelle serait à créer de toutes pièces ; ce serait un rouage de plus à ajouter au mécanisme gouvernemental, déjà si gros, tandis que la Caisse nationale d'épargne trouve son organisation toute prête dans le service postal, et c'est là précisément la meilleure, sinon la seule raison en faveur de l'intenention de l'Etat.

Est-il besoin d'ajouter que, au point de vue politique, la transformation des assurances en service public serait particulièrement dangereuse ? Ce ne serait pas seulement une responsabilité de plus, ce serait une cause incessante de conflits et de mécontentements volontairement recherchée; car l'assurance a un caractère essentiellement contentieux, et il y a généralement antagonisme entre l'assuré, qui ne se trouve jamais assez indemnisé, et l'assureur, qui est toujours porté à restreindre l'indemnité ; sans parler des incendies volontaires employés comme moyens d'agitation politique ! Ajoutons que l'exemple des pays qui ont mis en pratique le système de l'assurance par l'Etat, de l'Allemagne, de la Suisse, où la prime ofOcielle est jusqu'à dix fois supérieure aux primes des Compagnies privées, serait à lui seul une sufQsante réfutation de la théorie des assurances par l'Etal.

Demandons-nous, enfin, si l'Etat peut ou doit réglementer d'une manière spéciale les institutions dç

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prévoyance. C'est là un troisième mode dlnten-ention, plus grave, à certain égards, que le précédent; il ne s*agit plus seulement de mettre le service public à côté de rinitiative privée pour suppléer à ses défaillances ; il s'agit de réglementer celle-ci, c'est-àdire de Fentraver, de la diminuer, de Tamoindrir. Que fait TEtat chez nous ? que fait-il à Tétrànger ? que doit-il faire?

On sait quelle est notre législation sut* les sociétés de secours mutuels, la forme la plus noble et la plus touchante de la prévoyance. De la loi du 15 juillet 1850, et du décret du 26 mars 1852, il résulte qu^il faut distinguer trois classes de sociétés de secours mutuels : T les sociétés reconnues comme établissements d'utilité publique, constituées par décret rendu sur avis du Conseil d'Etat, et qui ont le droit de posséder, d'acquérir, de recevoir deâ dons mobiliers et immobiliers, quelle qu'en soit la Valeur, et jouissent, en outre, de tous les avantages assurés aux sociétés approuvées par le décret du 26 mars 1852 ; — 2' les sociétés approuvées, aux termes du décret du 26 mars 1852, par le ministre de l'intérieur dans le département de la Seine, et par les préfets dans les autres départements, auxquelles ce décret reconnaît l'existence légale et confère certains droits, mais qui ne peuvent posséder que des biens mobiliers et n'ont droit de recevoir que des dons et legs mobiliers n'excédant pas 5.000 ff. ; — S"" enfin, les sociétés privées, qui se constituent en vertu d'une simple autorisation de police du préfet, qui sont placées sous le régime des lois sur les associations, et qui n'ont

d'autre droit civil qae de faire des dépôts à la Caisse d'épargne jusqu'à concurrence de 8.000 fr. Si l'on ajoute à cela l'institution d'une Commission supérieure et une dotation de dii millions (décret du 23 janvier 1852), on aura l'idée à peu près complète de l'organisation de nos sociétés de secours mutuels.

En ce qui touche les assuraiices, une distinction doit être faite : les assurances sur la vie, a prime fiie ou mutuelles, sont soumises à la nécessité de l'autorisation préalable ; les autres sociétés d'assurance peuvent se former librement ; mais elles sont soumises aux conditions fixées par un décret d'administration publique (décret du 22 janvier 1868), lequel ne réglemente que les sociétés anonymes hi mutuelles.

Kn Angleterre, pour jouir des bénéfices assurés par la loi, les Sociétés d'amis doivent être enregistrées par un fonctionnaire public spécial, gênerai reglstrar^ relevant nominalement dn ministère de l'intérieur, mais en réalité du Parlement seul, et payé par le Trésor. La législation n'avait guère pris d'abord, à l'égard des sociétés d'amis, que des mesures de publicité ; une importante loi de 1875 a rendu l'intervention de l'Etat plus directe et plus rigoureuse. L'opinion publique s'était grandement émue. Il y a quelques années, le registrar^ M. H. Pratt, disait dans son rapport au Parlement, que, sur 23.000 Sociétés enregistrées, à peine pouvait-Il répotidre de la solvabilité de 20 1 Une grande enquête eut lieu, qui révéla de graves abus dans l'administration de ces sociétés. C'est de là qu'est sortie la loi de 1875.

Le registrar a le droit, DOD-seulement de refuser Tapprobation aux Statuts, quand ils ne sont pas conformes aux bases scientifiques déterminées par les actuaires; mais encore de se faire représenter chaque année le bilan des sociétés, dont un vérificateur public examine , chaque année aussi , les comptes et les livres ; tous les cinq ans, des rapports sont faits au registrar sur les maladies et la mortalité des membres, de la société, et un inventaire est dressé par iin estimateur public payé par elle. Tels sont les principaux traits de cette loi, qui entre dans de minutieux détails qu'il serait inutile de reproduire ici.

Cette ingérence considérable de l'État en Angleterre, récente ici comme dans d'autres matières, est un précédent grave. Cependant les principes commandent de décider que l'Etc'vt ne dgit intervenir ici que pour éclairer, pour renseigner, Wnt pour contraindre et réglementer; nous ne sommes dans aucun des cas généraux dans lesquels la réglementation nous a paru légitime. Que peut-on dire en effet? Que les institutions de prévoyance sont à l'adresse des classes peu éclairées el qui ont particulièrement besoin de tutelle ? Nous avons invoqué nous-mème cette considération pour justifier, en principe, Tinter-

vention de l'Etat; mais cette intervention a des limites

déterminées par les motifs mômes qui la font admettre. Il est impossible d'assimiler des majeurs, sous prétexte qu'ils sont peu éclairés, à des incapables : autrement, on arriverait logiquement aux empiètements les plus manifestes sur la liberté individuelle et à la tutelle universelle de l'^at; il pourrait, partant

du même principe, réglementer les salaires et les heures de travail, et bien d'autres choses encore, qui nous paraissent rentrer essentiellement dans le domaine de la liberté. Non : l'incapacité seule appelle la protection légale, la réglementation; l'ignorance demande seulement la lumière, et c'est en ce sens, selon nous, que doit seulement se produire l'intervention de l'Etat.

Ainsi, pourquoi la nécessité d'une autorisation pour les assurances sur la. vie à primes fixes ou mutuelles? Pourquoi, cette différence, au détriment de la liberté, entre les compagnies d'assurances et les autres? Que l'Etat, planant au-dessus des petits intérêts individuels, fasse dresser par des hommes compétents et désintéressés, comme les actuaires, des statistiques sérieuses pour les différentes combinaisons d'assurance sur la vie comme les autres, et qu'il trouve les moyens de donner à ces renseignements la plus grande publicité, la liberté sera respectée, et tous les intérêts légitimes seront sauvegardés.

C'est surtout dans les sociétés de secours mutuels que l'intervention de l'Etat doit être particulièrement sobre et délicate; car la société de secours mutuels, c'est une famille, et il ne faut pas qu'on y sente la main de l'autorité.

Faut-il condamner le principe de l'approbation? Disons d'abord que, quoi qu'on pense du principe, l'application en est manifestement défectueuse chez nous. Le Ministre de l'intérieur ou le Préfet est une autorité incompétente, si l'on veut que l'approbation soit donnée, non dans un but politique, mais dans un

but écopomique. Bien préférable est le système anglais, dans lequel Tapprobation est donnée par dd fonctionnaire spécialement préposé à cet effet et parfaitement compétent. Nous comprenons le principe de l'approbation donnée par uqe autorité compétente, faisant abstraction de toute préoccupation autre que celle des intérêts de la société, mais à la condition que les sociétés non approuvées jouiront du droit commun. Réservez, si vous voulez, aux sociétés approuvées certains privilèges, certaines faveurs, comme prix de la demande d'approbation ; mais laissez jouir du droit commun celles qui se croiront en mesure de voler de leurs propres ailes I — C'est ce qu'on fait, dira-t-on. — Oui ; mais le mal est que le privilège el le droit commun sont souvent confondus dans notre législation, et que l'on donne aux uns comme privilège ce qui devrait être le droit commun de tous !

On a critiqué, et on a eu raison, les subventions données par l'Etat aux sociétés approuvées. D'abord, il ne s'agit pas ici d'une chose d'intérêt commun ; et, s'il ne se tient rigoureusement à ce principe, l'Ëtat ne sait plus où s'arrêter dans la voie des subventions. Et puis, la subvention est ici manifestement contraire au but, à l'essence même de l'institution, «c n « faut, comme on l'a très-bien dit, que l'ouvrier ap- « prenne à compter sur lui-même, sur son travail, c( sur son économie ; qu'il mette son orgueil et sa « gloire à secouer le joug de la misère. » Autrement, vous faites une institution charitable d'une institution destinée à exclure la charité. Mais voici la meilleure des subventions :

Il y a, dans la loi anglaise de 1875, dont qous avons parié, une remarquable disposition : L'office central (c'est le registrar des sociétés d'amis avec un ou plusieurs assistants) pourra, avec l'approbation du Trésor, envoyer aux sociétés des modèles de rapport, balance et inventaire, répandre partout ou dans une localité seulement des documents statistiques extraits des rapports qu'il reçoit^ ou des tables indicatives des moyennes de mortalité ou des sommes à payer en cas de vieillesse, maladie, ou enfin toutes autres indications utiles aux sociétés. — Voilà une intervention vraiment bienfaisante et louable ! Voilà des renseignements qu'il serait utile de communique/ à toute société naissante, et qu'on devrait lui envoyer, en réponse à la déclaration qu'elle est obligée de faire par mesure de police.

Pourquoi le décret du 26 mars 1852 réservait-il au chef de l'Etat la nomination des présidents des sociétés de secours mutuels? Il est clair qu'une pensée politique seule avait inspiré cette abusive ingérence, que le décret du 27 octobre 1870 a très-justement supprimée.

Pourquoi encore ce maximum de 500 membres fixé parle décret du 26 mars 1852? On concevrait plutôt un minimum (que nous n'avons garde toutefois de proposer), parce qu'il importe que le nombre des sociétaires soit assez élevé pour que les risques soient divisés, et qu'on peut, à la rigueur, déterminer en principe sur combien de tètes doivent s'étendre les risques pour être suffisamment amortis; mais la fixation d'un maximum est absolument arbitraire et

évidemment inspirée encore par des préoccupations politiques.

Pourquoi aussi n'autoriser la société, comme le fait le décret de 1852, à promettre des pensions de retraite que sous la condition de Tadjonction nécessaire d'un nombre suffisant de membres honoraires ? Nous ne proscrivons pas, comme quelques-uns, les membres honoraires : il est vrai que ce n'est plus là la mutualité stricte ; il est vrai que ce n'est qu'à titre d'accessoire qu'il faut appeler une intervention qui substitue dans une certaine mesure la charité à la prévoyance ; mais il est vrai aussi que les membres honoraires ont rendu d'incontestables services, et que d'ailleurs^ il y a, dans ce rapprochement volontaire et spontané, une pensée vraiment touchante et un précieux élément d'harmonie sociale. Il ne faut pas les proscrire, mais il ne faut pas les imposer ! ^ — Des sociétés avaient promis des pensions de retraite et ont été obligées de se dissoudre, pour n'avoir pas mesuré l'étendue de leurs engagements. — Il faut les prévenir, les renseigner, leur montrer qu'un fonds spécial est nécessaire. Mais, si ce fonds peut être fourni par les cotisations des membres participants, il n'y a nulle raison vraiment pour exiger l'adjonction de membres honoraires !

En résumé, voici comment il nous semble qu'on peut définir le rôle de l'Etat ^n matière d'institutions de prévoyance : l'Etat doit éclairer le public, notamment par tous les renseignements que peut fournir une bonne statistique ; il peut accorder des faveurs spéciales aux associations qui consentent à faire ap-