FÉLIX ALCAN, ÉDITEUR

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INTRODUCTION

S !• — Considérations générales.

Nous nous proposons de rechercher comment les Chambres participent à la confection des traités dans les Etats à régime représentatif. Avant, d'aborder l'étude comparative des principales constitutions, il convient de systématiser les théories dont nous rencontrerons plus tard des applications fragmentaires. Une question, qui domine toutes les autres, se pose de prime abord: quels motifs rationnels et quelles nécessités pratiques ont amené l'Etat moderne à prescrire la coopération des pouvoirs législatif et exécutif dans la conclusion des conventions internationales ? ( i ) • •

Au point de vue de la législation intérieure, le pouvoir législatif, garant des libertés publiques et représentant immédiat du peuple, pourrait réclamer à bon droit un rôle prépondérant dans la passation des contrats internationaux. Il serait même juste en théorie, dit M. Pradier Fodéré (2) (peut-être avec quelque exagération), que la nation négociât directement par l'intermédiaire de ses députés. Les traités sont en effet les actes juridiques des Etats, qu'ils Uent entre

(i) Notre sujet étant limité aux traités internationaux, nous laisserons de côté tout ce qui concerne les conventions interprovincialcs ou intercantonales dans les États à forme fédéra tive.

(2) Droit internat, public, t. II, p. 719.

Dauzat^ I

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eux, et^ qu'ils engagent pour Tavenir : un contrat ne peut être valable, en droit international comme en droit privé, sans le consentement et la capacité des parties. Or peut-on dire que la nation consente à déléguer tous ses droits, en une matière si grave, au titulaire, légalement irresponsable, du pouvoir exécutif? Sera-t-il juste de considérer cet agent comme capable de lier, de dépouiller, de démembrer le peuple au gré de sa seule fantaisie, sans Tintervention de la loi?(i) La solution affirmative serait bien déraisonnable. Car les traités sont de véritables lois, beaucoup plus rigoureuses même que les lois ordinaires, puisque leur abolition ne peut résulter en principe que de l'accord simultané des nations contractantes. Par leur objet aussi, ils acquièrent souvent une importance vitale : quand une loi est nécessaire pour tracer un chemin de fer ou exproprier quelques mètres carrés de terrain, "il ne semble pas admissible qu'on inflige à la même nation, malgré sa volonté, une paix déshonorante, le morcellement de la patrie, de lourdes indemnités de guerre, ou même des conventions désastreuses capables de compromettre le commerce et la production indigènes ; le pouvoir exécutif ne doit pas faire payer à la nation la rançon de ses propres fautes. Tels sont les principaux arguments que l'on invoque pour légitimer l'intervention du pouvoir législatif.

Mais si l'on examine la question sous son aspect international, on arrive à des conclusions toutes différentes. L'intérêt de l'Etat bien compris conseillera de reniettre au pouvoir exécutif la direction des négociations. « Lorsqu'il s'agit de faits du moment, — dit Bluntschli (2) avec cette concision suggestive si difficile a traduire, — il faut une réflexion silencieuse, un examen calme des circonstances, et du coup d'oeil, aussi bion que l'unité

(i) Cf. Berhiat Saint-Prix, Théorie du Droit constitutionnel français, p. 488.

(2) Allgemeines Slaatsrecht, t. II, p. 87.

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de la volonté, et rexécution rapide des décisions prises : les deux choses ne sont pas possibles dans la discussion parlementaire, embarrassée et troublée par les partis. » Seul en effet le Gouvernement peut saisir les occasions favorables à la conclusion avantageuse d'un traité ; seul il peut mener à bonne fin les négociations, qui réclament de l'esprit de suite, la connaissance des traditions, la souplesse et la prudence diplomatiques ; il lui faut une liberté, une indépendance, qui ne soit pas à chaque instant inquiétée par la menace d'un contrôle incommode et dangereux. Certains accords, par leur nature même, doivent rester secrets, sTl'on ne veut pas compromettre l'œuvre entreprise : tels sont en général les traités de garantie et d'alliance. Conclura-t-on enfin les conventions sous condition suspensive, afin de les soumettre à tous les hasards d'une discussion parlementaire? Mais alors on traite dans des conditions manifestement défavorables : le co-contractant pourra en profiter pour stipuler des avantages en retour du risque qu'il court de voir le pacte réduit à néant par le législateur.

Voilà donc les deux intérêts rivaux en présence : par quels procédés divers on a cherché à les concilier, tel sera l'objet de cette étude. Suivant que l'une ou l'autre préoccupation prédominera, le rôle du Parlement sera, soit étendu, soit restreint. Si, comme les premiers conventionnels, on s'attache avant tout à sauvegarder les hbertés politiques, on aboutira à l'omnipotence de l'Assemblée ; au contraire, lorsque à la suite de certains auteurs allemands (m place en première ligne la nécessité d'assurer à l'Etat un rôle* prépondérant dans le monde, on s'efforcera de restreindre les pouvoirs des Chambres dans les limites les plus exiguës. Les monarchies militaires de l'ancienne Europe envisagèrent presque exclusivement le second point de vue: l'omnipotence royale, e»- matière de traités internationaux, se conçoit d'autant mieux qu'à cette époque la théorie de la souveraineté nationale avait à peine fait son apparition. De nos jours, au contraire, sous l'impulsion irrésistible du cou-

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rant démocratique, les Chambres concourent de plus en plus à la confection des traités. Toutefois certains pays, comme la France, sont allés si loin dans cette voie, qu'ils ont senti la nécessité d'une réaction. Après quelques oscillations, une situation moyenne tend à s'établir : le pouvoir exécutif reste généralement chargé de la partie diplomatique ; le Parlement intervient ensuite pour donner sa sanction au traité. Très divers sont les modes suivant lesquels s'exerce cette sanction : nous passerons en revue les principaux systèmes dans le premier chapitre des Questions doctrinales; nous verrons ensuite les extensions et limitations apportées au droit des Chambres, pour examiner en dernier lieu les rapports de la sanction législative avec la validité des traités. Mais auparavant il convient de donner quelques renseignements au sujet des sources et du plan.

S 2. — Sources (i).

En législation comparée, les sources fondamentales sont fournies par les textes. Mais ceux-ci nous donnent à la fois trop et trop peu: trop, si l'on considère que beaucoup de constitutions se répètent et offrent un intérêt bien minime; trop peu, car dans les pays qui ont été les foyers de réformes et d'institutions nouvelles, une constitution est incomplète par ellemême: elle doit être replacée dans son «tiilieu, entre les travaux préparatoires, qui indiquent 'l'esprit, la portée de ses dispositions, et les discussions postérieures, parlementaires ou doctrinales, qui en ont élucidé les points douteux, comblé les lacunes, ou qui, au contraire, l'ont parfois détournée de son sens primitif. La coutume parlementaire présente une importance capitale : en Angleterre surtout, où elle supplée souvent

(i) V. la bibliographie, p. 2i3. .

introductio:n'

à la loi écrite, elle nous fournira seule les renseignements dont nous aurons besoin. Nous devrons même prendre en considération certains projets de constitutions, qui, pour des raisons diverses, n'ont pas été promulgués, mais qui sont souvent rindice d'un mouvement d'opinion intéressant à signaler.

Ce dernier élément nous fait quitter le droit positif et le domaine des faits, pour nous acheminer vers les conceptions doctrinales. Sans doute la brièveté nous est ici imposée par le cadre même de notre sujet, qui est avant tout une étude de législation comparée ; mais il est impossible de faire abstraction complète des grands mouvements de pensée, générateurs des constitutions écrites.

Bien que notre travail doive se borner aux gouvernements représentatifs, il serait illogique de passer sous silence les ortgines, et de laisser dans l'ombre, avec leur cortège d'interprètes et de critiques, les institutions qui ont précédé les régimes actuels. Cette recherche est indispensable en Angleterre, où le système constitutionnel actuel s'est dégagé lentement et s'est formé peu à peu par une évolution lente et continue. Dans les pays mêmes où le régime parlementaire s'est implanté brusquement, une étude sommaire de ce genre pourra être fructueuse, car jamais le lien de la tradition n'est complètement brisé. Une esquisse du rôle joué, sous l'ancienne monarchie, par les Etats généraux, est la préface nécessaire des constitutions françaises.

§3. — Plan,

Avant de nous engager dans le dédale des faits, la marche à suivre a longtemps retenu notre attention. Une exposition dogmatique pourrait sembler séduisante, qui ramènerait à un certain nombre de types les principales constitutions, ou les envisagerait successivement à l'occasion des différentes ques-

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tions théoriques soulevées par notre étude : on aurait ainsi l'avantage de joindre toujours l'exemple au principe, et de ne pas isoler Thistoire des faits de la synthèse des idées. Mais ce procédé aurait en revanche Tinconvénient très grave de disséquer et de fragmenter à T infini des touts homogènes, des organismes vivants, qu'il vaut mieux embrasser dans leur ensemble complexe, en conservant la coordination et la solidarité des éléments composants ; il laisserait nécessairement dans Tombre rinfliuence du milieu, et surtout l'évolution des théories et la filiation des textes. D'un autre côté, une juxtaposition de monographies historiques deviendrait rapidement fastidieuse, et, au grand détriment de l'intérêt scientifique, émietterait les théories en aperçus isolés, en commentaires esclaves des textes. Il nous a paru préférable de combiner les deux points de vue. Dans une première partie, nous grouperons, autour de quelques idées générales, les principes et les théories qui se dégagent des législations positives, en illustrant notre exposé par des exemples empruntés de préférence aux institutions que nous n'aurons pas l'occasion d'étudier en détail. Nous répartirons ensuite en trois sections les constitutions qui nous ont semblé les plus intéressantes a analyser.

Nous étudierons d'abord la nation qui possède le régime représentatif le plus ancien, et dont les institutions ont exercé lo plus d'influence sur les premières constitutions libérales : nous avons nommé l'Angleterre. — Les chapitres suivants seront consacrés à l'histoire des constitutions françaises : la France nous retiendra longtemps, et formera le centre de notre étude. La place que nous lui accordons n'est pas seulement justifiée par un intérêt national ou par l'abondance des matériaux que nous avons sous la main; ces développements sont avant tout motivés par des considérations d'un ordre plus élevé et plus général: le nombre, l'originalité et la diversité des textes, la richesse des discussions, et enfin le rayonnement prodigieux exercé sur l'univers entier. En France comme en Angleterre,

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nous étudierons les principales évolutions des institutions depufs la formation du régime représentatif, en donnant quelques notions sur les antécédents: souvent les constitutions disparues offrent autant d'intérêt que celles actuellement en vigueur. — Au contraire, le point de vue historique sera relégué au second plan dans notre dernière partie, beaucoup plus courte, consacrée à l'étude comparative de quelques législations étrangères autres que l'Angleterre : l'unité du sujet serait en eflet rompue par l'énumération monotone et stérile des constitutions innombrables que les deux mondes ont vues éclore depuis un siècle.