L'EMPIRE ALLEMAND

La constitution actuelle de Tempire allemand, qui reproduit sur ce point les dispositions de la constitution de la Confédération de TAUemagne du Nord (i), édicté au sujet des traités internationaux une règle très concise. Après avoir posé, au début de Tarticle ii, le droit qu'a l'empereur de conclure des traités, le législateur allemand ajoute : si les traités avec des Étais étrangers se rapportent à des objets, qui, d'après l'article 4, appartiennent au domaine de la législation de V Empire, le consentement du Conseil fédéral est nécessaire pour leur conclusion, et l'approbation du Reichstag pour leur validité, — En d'autres termes, toutes les fois que l'exécution du traité ne pourrait être opérée sans l'intervention du législateur, ce traité doit être soumis directement à la sanction législative. Dans l'empire allemand, le domaine du législateur central reçoit deux sortes de limitations : nous examinerons la compétence, en matière de conventions internationales, des Chambres de l'Empire, d'abord vis-à-vis des souverainetés locales, et ensuite vis-à-vis de l'Empereur.

Sur le premier point, le pouvoir central ne peut conclure que les conventions qui lui sont formellement attribuées par la Constitution : voilà le principe. A cet égard; le renvoi que fait l'article 1 1 à l'article 4 doit être interprété d'une façon spéciale

(i) Norddeutsche Bundesverfassung.

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d'après les jurisconsultes allemands : sont de la compétence du pouvoir fédéral tous les objets qui font partie de la législation impériale, qu'ils soient ou non visés par l'article 4 ; mais comme la plupart de ces matières sont traitées par cet article, le renvoi de l'article ii s'explique ainsi aisément (i). Comme exemples de la compétence exclusive de l'autorité centrale, il faut signaler les conventions militaires, douanières, postales, télégraphiques, consulaires, de navigation, ou qui « organisent une protection commune du commerce allemand )) (2). Il y a d'ailleurs certaines matières communes, qui peuvent être réglées, soit par l'Empire, soit par les Etats isolément.

Dans le domaine des conventions dont la conclusion appartient à l'Empereur, représentant du pouvoir fédéral vis-à-vis de l'étranger, quelles sont celles qui doivent être soumises à la sanction législative ? La solution de cette seconde question offre peu de difficultés. Il suffit, étant donné un traité, d'en extraire les matières qui y sont réglementées, et de rechercher si, oui ou non, elles rentrent dans la compétence des Chambres. Dans le premier cas, le traité devra être soumis à la sanction législative ; dans la seconde hypothèse, le pouvoir exécutif pourra le ratifier sans contrôle. Aussi les auteurs allemands, qui sont d'ordinaire si féconds en longues discussions doctrinales, sontils très sobres sur cette matière. On s'accorde à ranger dans les conventions qui doivent être approuvées par les Chambres, les traités de commerce, de navigation, de postes et télégraphes : on rappelle à ce sujet le précédent créé par le traité d'union douanière (3) du 8 juillet 1867, conclu entre les Etats de l'Allemagne du Nord, qui décidait dans son article 8, § 6 et 12, que les traités de commerce devaient être approuvés par les corps électifs correspondant au conseil fédéral et au Reichstag ac-

(1) RÔNNK, op. cit.t P- 290-395.

(2) RÔNNE, Op, cit., p. 391.

(3) Zollverein.

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tuels (i). — Il est assez remarquable que ni la constitution, ni la doctrine ne parlent des modifications du territoire de l'Empire : mais je crois que, surtout dans un Etat fédéral, les bases de Tunion ne sauraient être changées sans une approbation du pouvoir législatif.

Quelle est maintenante nature, le mode de cette sanction? D'après le texte même de la constitution, il est évident que le concours des deux Chambres s'exerce d'une manière différente. Malgré les difficultés de la terminologie allemande (2), assez vague sous une prétention apparente à la précision, voici les règles qui nous semblent devoir être adoptées à priori. On sait que le Conseil fédéral joue à la fois le rôle du Conseil d'Etat sous notre régime impérial, en préparant les projets de loi et les règlements en exécution des lois votées, — et le rôle d'une Chambre haute, puisque les résolutions votées par le Reichstag ne deviennent des lois qu'après son assentiment. C'est en cette seconde qualité qu'il est appelé à donner son consentement aux traités avant leur conclusion : par ce mot, il faut entendre la conclusion définitive, c'est-à-dire la ratification (3). Mais pour que le traité soit définitivement valable, il faut encore qu'il soit approuvé par le Reichstag. — Toutefois ce n'est pas l'interprétation qui a prévalu dans la pratique : les traités sont apportés en effet au Reichstag avant la ratification définitive (4). Cette solution, inspirée par la procédure des nations voisines à cet

(i) C'étaient le Zolhercinsbiindcsrath (conseil fédéral d'union douanière) et le ZoUparlament (parlement douanier). — V. sur tout ceci, L. von Rônne, Staatsrecht des Deutschen Beiches, t. II, p. 294; Laband, Staatsrecht des deutschen Reiches, t. Il, p. 174 et sq.

(a) L'article ii applique le mot Zustimmung au conseil fédéral, et Genehmigung au Reichstag. Or ce sont là deux mots que les auteurs allemands emploient souvent comme synonymes. Pour « ratifier », le verbe technique est ratifiziren, mais on se sert aussi du mot bestàtigen, usité également dans le sens vague de « confirmer ».

(3) On ne concevrait pas, en effet, que les constituants de 1871 eussent songé à une autorisation de négociations, qui entraînerait l'initiative de l'empereur.

(4) Rônne, op. cit., p. 2()8.

égard, ne semble pas conforme à Tesprit de la constitution de 1871 (i).

Les auteurs allemands dissertent longuement sur la validité d'un traité qui serait présenté, après la ratification (échangée avec l'assentiment du conseil fédéral), au Reichstag, et que celui-ci refuserait d'approuver. C'est une question théorique, de portée générale, que nous avons étudiée dans notre première partie. Rappelons que, d'après la solution doittiée par nous à ce moment, le traité ainsi ratifié, valable sous condition suspensive, est complètement infirmé par un vote hostile de la Chambre. Le consentement préalable du Bundesrath est une garantie préventive, qui ne supplée en rien, même au point de vue international, à la sanction de la Chambre populaire, exigée par la Constitution pour parachever la vaHdité du traité (2).

(i) Sic Prœbst, I)er Abschluss vOlkerrechtlicher Vertrâge durch das dcutsche Reich und dessen Einzelstaaten, (Hirth's Annal i88a, p. 279)-

(a) Un jurisconsulte célèbre, Laband, a vainement essayé d'établir que la constitution allemande avait consacré le système anglais de V exécution. — Mentionnons enfin les garanties indirectes, bien réduites, puisque le régime parlementaire ne fonctionne pas en Allemagne : le ministère a toujours prétendu qu'il ne tenait ses pouvoirs que de l'Empereur, et qu'il n'était pas à la discrétion d'un vote des Chambres.

Vu :

Le président de thèse,

E. CHAVEGRIN.

Vu:

Le doyen,