À. — ORGANISATION

La Commission est composée des représentants diplomatiques des Puissances contractantes accrédités auprès du Gouvernement belge, ou de délégués spéciaux.

La Commission choisit elle-même son président tous les ans.

Elle se réunit sur la convocation du président. La présence de deux tiers des membres suffit pour prendre des décisions valables. Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Il lui est adjoint un Bureau permanent. Les fonction-

naires et employés de ce Bureau sont recrutés et nommés par la Commission qui fixe leurs traitements et salaires.

Les frais: du Bureau sont supportés par les Puissances, à compter du jour où leur adhésion à la Convention produit ses effets, dans la proportion établie pour le Bureau International de l’Union Postale Universelle. Toutefois, cette répartition des frais n’est que provisoire.

B. — CompérTENce.

La Commission permanente établira un règlement fixant le nombre d'exemplaires des divers documents devant être déposés au Bureau International ainsi que les taxes d’enregistrement, de notification et de copie à percevoir par le Bureau.

Elle enregistrera les documents qui lui seront soumis en vertu de la convention et les notifiera aux gouvernements des Parties contractantes.

Elle statuera, en qualité d’arbitre et amiable compositeur, sur les différends surgissant entre associations internationales au sujet de leur activité sociale.

Elle décidera des demandes de déchéance qui lui seront soumises. Elle notifiera ses décisions et, éventuellement, le refus de reconnaissance prononcé par un pays déterminé, à tous Les Etats contractants et à l'association intéressée.

Elle recevra notification de toutes les décisions judiciaires d’un pays portant déchéance, d’une association internationale, de la personnalité morale en vertu de l’article 18, alinéa 1°", n° 4.

Elle contrôléra les dépenses du Bureau.

Le Bureau qui lui est adjoint reçoit le dépôt des documents prescrits par la convention. ;

Il conserve les expéditions authentiques dans ses archives et fait parvenir, par les soins de la Commission, deux exemplaires à chaque gouvernement. Il informe, en cas de refus d'enregistrement ou de notification de la part de la Commission, les associations internationales des irrégularités ou insuffisances constatées.

Il délivre à tout requérant copie certifiée des statuts et de la liste des représentants actuels des associations inscrites sur les registres.

Il perçoit les diverses taxes établies par le règlement de la Commission. À

SECTION V

Examen critique du projet.

La loi belge n’est valable que pour le royaume de Belgique. Pour profiter des avantages qu’elle offre aux associations internationales, celles-ci doivent s'établir en Belgique et comprendre au moins un Belge parmi les membres du comité. Les associations internationales qui ont leur siège à l'étranger doivent encore remplir certaines conditions énumérées par la loi. Il en résulte que les associations itinérantes ne peuvent bénéficier du régime accordé par cette loi. Or, de nombreuses associations internationales veulent absolument garder leur indépendance, et c’est là une des causes du peu de succès obtenu par la loi belge dans les milieux intéressés.

Le projet de convention élaboré par l'Institut de Droit International ne saurait être attaqué à cet égard. IlLs’applique indistinctement aux associations itinérantes et aux associations établies. L'assimilation qu’il fait des deux catégories a même paru excessive à certains membres de l’Institut. En tout cas, si ce projet était adopté sans modification profonde, les associations internationales seraient — enfin — pourvues d’un statut convenable, leur garantissant, dans tous les pays adhérents, une capacité minima dont elles pourraient se prévaloir même dans les Etats non signataires. Elles auraient une vie juridique certaine. Mais le projet peut-il, tel quel, être accepté par les gouvernements?

Diverses raisons poussent à croire que le temps n'est pas proche où le projet de convention entrera dans le domaine de la réalité.

On a signalé, au cours de la discussion générale, la méfiance des gouvernements à l'égard d'associations riches et puissantes. La richesse seule n’est pas un motif de danger pour l'Etat qui, par des lois appropriées — des légistes se trouveront pour les qualifier de « strictement juridiques » — pourra les frapper dans leur force vive et les anémier. Il en est autrement de la puissance que peuvent acquérir des associations non en raison de leur fortune, mais par l’activité intelligente et le dévouement passionné de leurs membres. Cette puissance se manifestera d'autant plus que l'association, c'est-à-dire les dirigeants, etle lien qui les unit aux adhérents, c’est-à-dire aux exécutants, auront été entourés d’un certain secret. La franc-maçonnerie, le ku-klux-klan, les organisations militaires allemandes nous en fournissent des exemples probants. Or, si un gouverne-

ment a déjà tout à redouter d'associations nationales qui se tiennent dans l’ombre, combien plus devra-t-il veiller sur les associations internationales. qui, reconnues conformément à la convention dans un pays quelconque, pourront, même s’il refuse de les reconnaître pour des motifs tirés de l’ordre public national, exercer en secret une action néfaste à l'ordre de choses établi. Il est donc très vraisemblable que les gouvernements n’accorderaient la personnalité juridique qu'à des associations internationales dont le but paraîtrait leur offrir toute garantie contre une atteinte au régime local. La sphère d'application de la convention se trouverait ainsi en pratique singulièrement restreinte et n’engloberait plus guère que les associations à but scientifique — à l'instar de ce que le législateur belge a fait — et humanitaire. D'autre part, bien rares seront les gouvernements qui consentiront à laisser discuter, devant une juridiction internationale, les décisions prises par leurs tribunaux. Le principe de la souveraineté des Etats est peut-être suranné, pour se servir des termes de l’éminent rapporteur. Pourtant il subsiste jusqu'à nouvel ordre, et rien, dans la pratique, ne peut faire croire qu'il soit sensiblement affaibli. Or, qu'est-ce que la souveraineté, sinon le droit de se gouverner à sa guise, sans considération autre que les préférences du moment et les besoins permanents ou variables? Sans compter que ces besoins constitueront souvent une limite à la fantaisie des législateurs. Si la loi inquiète ou lèse une catégorie de citoyens ou les étrangers, la réaction ne se fera généralement guère attendre, et souvent il sera trop tard pour réparer le préjudice causé au pays par une loi irréfléchie. Même ainsi limitée, la liberté reste grande.

Qui voudra l’aliéner? Et à propos de quoi? Le projet de convention relatif à la Cour des Prises, déclare M. Politis, donnait aux simples particuliers le pouvoir de poursuivre les Etats devant cette juridiction. Il s'agissait là de la défense de droits patrimoniaux. Pourtant la disposition en question fut abandonnée. Et l’on voudrait permettre que ces mêmes Etats pussent être traduits devant une juridiction internationale pour des décisions de police intérieure? Selon M. Politis, l'abandon de la disposition visée plus haut n’a été que provisoire. Cependant elle n’a pas été reprise depuis 1907 et pour l'instant ne semble pas être prête à être discutée de nouveau.

Une autre raison qui semble devoir, pour le moins, retarder l'adoption du projet est qu'il accorde à toutes les associations internationales une capacité juridique que de nombreuses associations nationales ne possèdent pas encore. Les pays qui, jusqu'ici ont tenu les associations en une tutelle étroite ne semblent guère disposés à étendre la capacité des collectivités privées non commerciales. Il paraît douteux qu'ils adoptent une convention donnant aux étrangers des libertés plus larges qu'aux nationaux. De ce fait,

il est à présumer que l'avantage escompté par M. Politis en faveur des associations nationales, en raison de la capacité minima accordée aux associations internationales, soit loin d’être obtenu. À

Il est vrai qu’à toutes ces objections, M. Politis reproche qu'elles ne sont tirées que de motifs d'opportunité et que l’Institut de Droit International n'avait pas à s’y arrêter. C'est une opinion. On peut la partager ou la désapprouver. Il apparaît toutefois que le but de l'Institut à été de faire

une œuvre pratique autant que scientifique. Cette œuvre pratique ne peut être atteinte que « si le projet obtient l’assentiment des gouvernements sans le concours desquels l’œuvre ne peut prendre corps », a dit M. Borel (1). Il est à craindre que cet assentiment, les gouvernements ne le donneront pas si le texte proposé n’est pas remanié sur les points qui viennent d’être exposés.

Enfin, les articles 14 et 17 du projet, relatifs, le premier à l'exercice de l'activité sociale et le second aux conflits qui pourraient surgir entre associations internationales au sujet de cette activité, paraissent superflus dans une convention relative à la condition juridique des associations internationales. En effet, la matière régie par l’article 14 sera soumise, aux termes mêmes du projet « aux lois locales ». Lois de police s'il en est, et de ce fait applicables aux étrangers aussi bien qu'aux nationaux. En ce qui concerne les conflits prévus par l’article 17, pourquoi serait-il interdit à des associations internationales de se faire de la concurrence ? Craindrait-on que deux sociétés internationales de boxe, par exemple, risqueraient d'en venir aux mains ? Et qu'est-ce que cela aurait à voir avec la situation juridique de ces deux sociétés ?

D'autres dispositions encore peuvent prêter à controverse.

Pourquoi en effet, ne pas avoir laissé aux associations internationales la liberté, réclamée par M. Kaufmann (2), de se soumettre ou non au régime de la convention? Pour-

(1) Loc. cit., p. 356.

(2) Lettre de M. Kaufmann, Loc. cit., p. 464.

quoi les obliger à déposer 100 exemplaires de leurs statuts, si 50 Etats signent la convention, même si leur activité ne doit s'exercer que dans deux pays limitrophes? Ce sera peut-être pour elles une lourde charge qui vaut bien qu'on s y arrête, dût-on obliger le Bureau international à regarder les statuts d’un peu plus près. Le temps ainsi « perdu » serait d'ailleurs vite rattrapé puisqu'il suffirait de deux notifications au lieu de cinquante.

On peut regretter aussi que la dissolution des associations internationales ait été remplacée par leur déchéance de la personnalité juridique, espèce de mort civile. La déchéance n'empêchera pas les associations frappées de déchéance de vivre. Elle les rejettera simplement dans les difficultés où elles se débattent acuellement. Il eût été préférable, semblet-il, de prendre une solution plus nette, dût-elle être radicale, puisqu'il s'agissait de sortir définitivement de l'impasse où se trouvent les associations internationales.

Ajoutons que M. Vallotton (1) avait proposé de donner de plus grands pouvoirs au Bureau, au détriment de la Commission permanente. M. Borel (2) estimait que « le Bureau manquerait d'autorité et qu'il faudrait organiser un recours contre ses décisions qui s’exercerait probablement-devant la Commission de sorte qu'au lieu de gagner, on aurait perdu du temps ». M. Politis abondait en ce sens, ajoutant que « la question de l'octroi de la personnalité juridique était-trop délicate pour la laisser à quelques fonctionnaires, et qu'il était préférable de laisser à tous les Etats le

(4) Loc. cit., p. 170, 356 et 367.

(2) Loc. cit., p. 867,

droit d'exprimer leur avis par la voix de leur délégué » (1). Mais ees délégués statueront le plus souvent sur le rapport des fonctionnaires du Bureau dont ils adopteront en général les conclusions. Et, comme d'autre part, chaque Etat reste libre de ne pas reconnaître les associations internationales en vertu des dispositions de l’article 7, que ce soit le Bureau qui ait décidé de procéder à l’enregistrement et à la notification des documents ou la Commission, la question du recours ne se posait guère qu'en cas de refus du Bureau d’octroyer la personnalité juridique à une association internationale pour irrégularité ou insuffisance des documents qui lui auront été communiqués. On facilitait ainsi grandement le jeu de la convention, et la Commission permanente, dontles membres ont des missions plus importantes, aurait pu se contenter de contrôler périodiquement les actes du Bureau et de statuer sur les cas litigieux.

Quelles que soient d’ailleurs les divergences de vues que l'on peut avoir au sujet de ce projet de convention, le travail de M. Politis mérite certainement tous les éloges qui lui ont été faits par des savants de réputation mondiale, et dont l'hommage a dû être sensible à l’ami dévoué de la France que l’éminent rapporteur a toujours été. Etabli avec une rare clarté, précédé d'un rapport lumineux et qui est aussi attachant à lire pour le profane que pour le juriste, le projet de l’Institut de Droit International trouvera certainement l'entière approbation de tous ceux qui sont convaincus de la nécessité d'attribuer la personnalité morale aux associations et sociétés.

(1) Loc. cit., p. 368,

Reste à voir si ce projet (comme d’ailleurs la loi belge et les autres projets déjà étudiés) est susceptible de donner aux associations intéressées la satisfaction désirable, ou si, au contraire, on ne se trouve pas dans une impasse dont seul un retour en arrière permet de sortir.