FIN DE LA TABLE DES MATIERES

Gouverner et dépenser sont deux choses sinon identiques , du moins inséparables. Â mesure que le monde croît eh population , en richesses et en lumières , les rapports sociaux acquièrent une telle étendue, la concurrençe des intérêts Se développe avec une activité si puissante , que les rouages politiques et administratifs doivent nécessairement se multiplier , et avec eux les subsides annuels qui sont indispensables pour en solder les frais.

Mais, en même temps que la société éprouve dans son économie ibatérielle ces grands^ développemens qui rendent chaque jour plus dispendieux rentrétiéii du service public , elle éprouve dans soh état moral des altérations qui favorisent IHsolement et Findépendance des intérêts privés. Ja indiçidua^ litéy devenue alors plus impérieuse, souffre impatiemment de voir ses jouissances res-

t2 INTRODUCTION.

treintes par les tributs croissans que lui impose le pouvoir public. Elle conteste à ce demfer ses services et ses droits, ne reconnaît en lui qu'un serviteur salarié par la communauté y et voudrait enfin que le gouvernement fût donné cui rabais et par entreprise , comme une opération d'économie .iivdJUStrielle.

D'un autre côté, les gouyernans sont .des hommes , et des hommes de leur siècle ; ils participent evLX-mêïne&àfespfitji'indiçidua' lité qui est le caractère dominait 4e cette époque. On les voit donc trop souvent employer dans cet esprit les ressources que la communauté a mises entreleurs mains^ Tqptes les fois que , dans Ihmnme coUeçtifs^wéi^ojciiîm i Homme indwidueL la société souffre et se

plaint avec raison. Il naît une répugnance 5*.^. -- •• ^> - ' - ^*' "'* ^'-^ *" ^^ légitime chez tpus les gouvernés à s'imposer

des sacrifices , aussitôt qu'ils s'aperçoivent ou ; seulement qu'ils soupçonnent qu'uifie partie de ces sacrifices , déjà si pénib^en^ç/^t coj^fiiitïs en vue de Futilité générale • ne tourne qu'a l'utilité particulière de quelques individus.

Or telle est la disposition commune des

esprits dans nos temps modernes , que ces déviations de la richesse publique sont supposées en tous pays être beaucoup plus fré-

■qucntes et plus considérables qu'elles ne le

sont dans la réalité. Les gouvememens sont obligés , pour calmer cette méfiance universelle , d'administrer à decouçert. Il faut quUls publient chaque année des comptes étendus de rêihiîlbî qu'ails ont fait des revenus de l'état, pendant Tannée précédente. Vamement chercneraieht-ils à éluder ces publications ; plus ils se moîitreraient enclins aux réticcuces, plus ils accroîtraient les OkcHeux soupçons auxquels on n'est que trop disposé, éur intérêt 'manifeste est donc au contraire de lie laisser désirer aux gouvernés aucune information. Ce nest qu'à force de publicité qu lis peuvent commander la confiance.

Au surplus , sous un gouvernement repres'entatîf, cette puî)licîté n est pas . seulement d'ans lé lirs 'intérêts, elle est aussi dans leurs devoirs. Une nation ne jouit en réalité des mcûfails' d un pareil gouvernement , qu autant que tous les actes de 1 administration y

d'une bonne comptabilité. Ainsi / pour Fadminiâtration des dépenses publiques, le devoir d*une comptabilité bien ordonnée n'est pas autre chose que celui d*une loyale publicité.

Mais , pour remplir ce devoir , il ne suffit pas toujours de se le proposer sincèrement; il faut encore savoir recueillir à temps to\x& les faits , les décrire à leur date , les exposer ensuite avec ordre, et publier des comptes dignes d'être crus , c'est-à-dire susceptibles d'être démontrés. Yéti un mot, bien compter est un art , et , pour une vaste administration , c'est même un art difficile.

Gomme la forme du gouvernement représentatif rend cet art nécessaire , on doit supposer qu'il s'étend et se perfectionne rapidement dans tout pays où cette sorte de gonvemement est établie. Cependant il n'y a guère plus de trente ans que , chez une nation qui est ainsi gouvernée depuis un siècle et demi, la comptabilité publique était encore très-imparfaite , de l'aveu même du ministère. C'était en 1792 que M. Pitt disait à la chambre des communes : '

« Les membres de la chambre reconnaî- » tront la facilité que peut donner le mode

» récemment adopté i^OMV les comptes des dé- » penses publiques. Ces comptes ne sont plus » désormais enveloppés d obscurités et de dif- ^ficuliés qui empêchaient tant de personnes » d'en pouvoir suivre les détails. Us sont si » clairs, si intelligibles, qu'il n'y a plus., » j'ose le dire , une seule personne qui ne » puisse les comprendre aussi -bien que. » Thomme le plus, versé dans ces sortes d'aC- » faires, »

La vérité est que les comptes publiés aunuellement en Angleterre sont très-clairs et, surtout très-détaillés; mais ils ne sont cepen,dant pas tout-à-fait satisfaisans. La distribu* tion n'en est pas aussi féconde en rapprochemens fructueux qu'en indications multipliées €t stériles; enfin on n'y trouve pas aisément tout ce qu'il importerait de savoir pour se faire une juste idée de l'ensemble de l'administration de chaque ordonnateur. Nos comp» tes ministériels ( ou du moins quelques-uns d'entre eux ) leur sont dpjà préférables sous ce rapport, quoique à d'autres égards ils laissent encore beaucoup à désirer.

Loin de porter sur nous - mêmes un tel jugement, si nous voulions en croire les

étrangers , nous pourrions nous complaire dans ridée de notre perfection actuelle et renoncer à poursuivre dés améliorations ultérièùres. Voici ce qu'on lit dans le Morning- Chronicle du 3 mai 1822 :

« Quel contraste offrent les comptes du » gouvernement français , comparés avec les » nôtres ! En voyant Tarrangement clair et }» distinct qui caractérise lés comptes volumi- » neux de nos voisins , nous ne pouvons nous » empêcher de désirer que quelques-uns » de nos apprentis hommes d^état fussent » placés pendant un an ou deux dans un » des bureaux français, pour y apprendre » Fart de tenir les comptes , et renseigner, à »leur retour, à notre chancelier de Féchi- » quier* »

Pour tempérer Forgueil que pourrait nous donner à nous autres Français la citation qu'on vient de lire , n'oublions pas qu'elle est transcrite d'un journal anglais de T opposition y et que les louanges données au gouvernement de la France , sont ici un accompagnement obligé du blâme versé sur le gouvernement du pays.

Bien compter n'est pas seulement néces-

saire a ces sortes de gouvernemens qui n^obtiennent des subsides annuels quli charge de justifier ensuite de leur emploi ; ce devoir s^étend à tous ceux qui comniandent aux natons, soiis quelque régime que ce puisse être, et qui veulent rester maîtres des affaires qu'ils dirigent. M. de Galonné demandait à Catherine II comment elle avait pu maintenir Tordre quMl admirait dans toutes les parties de Tadministration de son vaste empire , et faire de grandes choses avec des moyens qu^il trouvait bien limités : C*esl , réponditSelle , en compïûnf toufoùrs.

Telle est , en effet , la puissance de cette précieuse habitude de se rendre compte , autant pour les souverains que pour les particuliers. Sans elle on s'abuse sur ses moyens , on est trompé pat* ses ageiks , on épargne sans s enrichir , on prodigue sans rien créer. Avec die , on a chaque jour le sentiment de ses ressources , on les multiplie en les employant à propos , on peut scruter toutes s^ dépenses et reporter sur des destinations productives tout ce qu'on retranché sur de stériles profusions.

Dans un Mémoire récemment publié sur

la comptabilité générale des finances, Mémoire où se montrent partout les plus louables intentions, et où Ton rencontre souvent des observations très - judicieuses , Fauteur (M. Godard) est d^accord avec nous sur ce sujet

c< Ordre et économie^ dit-il ; telle doit être » la devise de toute administration financière. j> Sans ordre, point d^économie possible; avec » Tordre , au contraire , toute économie bien y> entendue est praticable. Mais, pour obtenir » Tordre et T^conomie dans les finances , il » faut un ordre parfait dans la comptabilité: » c'est cet ordre qui laisse apercevoir Ics-im- » perfections et les eirreurs de Tadministra- » tion, et qui met sur la voie pour les recti* » fier. Pour en^ faire apprécier les ayantages^, » nous ne saurions mieux faire que d'emprun- » ter les expressions de M. le rapporteur des :» recettes dans la session de i8i9(M. le comte » Beugnot ).

)^ Il doit exister, dit M. Beugnot, pour la » restauration de nos finances , un remède » plus efficace que des réductions numéri- » ques dans les budjets , et ce puissant re- » mède, messieurs , c'est /orrfrer. Par ce mot,

» appliqué à radministration des finances » d'un grand état,, nous entendons un sys- » tème de finances dont le mécanisme se ré- » vêle à tous les regards , par des budjets » empreints de simplicité et par des comptes y>frappans d'eçidence,

» C'est avec un tel ordre que nous parvien- » drons à connaître et bientôt à éviter cette » foule d'abus de détail que nos examens mal » guidés ne peuvent atteindre, parce qu'ils » 3ont cachés dans les sinuosités de Tadniinis- » tration journalière.

» Un système rigoureux de comptabilité >> qui embrasserait dans toutes ses ramiifica- » tions la gestion des deniers publics, et qui , ^> par des dépendances bien conçues , par une » marche uniforme et par des contrôles res- » pectifs^ enchaînerait toutes les parties entre .» elles, n'aurait pas moins l'avantage de 3» mettre les ordonnateurs €n état de faire de » véritables épargnes, que le mérite de réu- » nir dans un ensemble facile à embrasser, » l'administration complète des finances de » l'état.

».I1 est impossible (reprend M. Godard) s> d'indiquer en termes mieux choisis , plus

lO INTRODUCTION.

» clairs et plus précis , le but , les moyens et » les consëquences. »

Mais pour atteindre ce but, dirons-ilôus à notre tour, pour employer ces moyens, pour Recueillir ces conséquences , il ne suffit pas de rassembler , comme on le fait aujourd'hui , à répoque de la reddition des comptés y une multitude de documens épars' et d'en composer des tableaux plus ou moin^ symétriques. Ce n'est point assez de compter «/n^ fois à la fin de V comté , il faut consigner chaque jour , sur des livres tenus avec ordre, toutes oses opérations à mesure qu'elles ont lieu ; ^faire dépouiller ces livres à de certains intervallies^ en rapprocher , en contrôler les différens résultats; en un mot, il faut imiter Catherine lI,^c'est-^à*direco7ia/?fertoi/jours.

Dans les acte^ du pouvoir publie qui ne se rapportent point àuil financés ^'^il semble que la tâche des ministres se réduise à prescrire des opérations isolées , qui, une fois atcom-' plies conformément aux lois, âe laissent rien de plus à exiger de l'autorité qui avait 'été chargée d'y pourvoir. Maià, en matière de dépenises publique y il faut encore , -dan» le

double intérêt du ministre ordonnateur ^et des . chambres qui le jugeront, co/we/ver latrac^ , de, tous les fait^. Au devoir (fi^adminislrer ;&e ,, joint toujours. le devoir de compter. Lç$ fails. sont même tellement enchaîiié^ le3. un& .aux, , autres dans leur succession journalière, que, si le second de ces deypir$ est négligé. > le » premier deyientplus difficile à ren^plir. ^Moin^. \ous vous assujettissez à compter fréquç^mv. ment avec vous-même , et plus votre adn^inii^-/ tration est confuse, inégale» incertaine et dis^ pendieuse. .

Soit que i^inexpériencç - financière 4^ . la plupart des hommes qui, disposaient de )a^ fortune publique sous Fanfrienne monarchie ne leur permît pas d'apprécier et de xneltrQ . en pratique Tutile procédé d'mie çomptabi- t lité régulière , soi^ que les ministres ireppusT sassent un tel asservissement comme humi- . liant ou importun , il est certain qufijfi. ne comptait point dans les ministères ordoniW" ieurs.

Quant aux manatenteurs de denie|:s publics,, ils sont depuis long- temps , assujettis , en., France , à tenir des écritures , à rendre, des , comptçs^.a en justiâei:. sur, pièces ; de là il

est résulté que chez nous la comptabilité des manuterUeurs de deniers, fondée depuis longtemps , et se perfectionnant toujours , est parvenue aujourd'hui à un état de régularité qui est généralement digne d'éloges.

Mais, en même temps, la comptabilité des adminisirateurs des fonds est restée dans Tenfance , ou plutôt elle n'a commencé de naître qu'après la révolution. Quelque rapides qu'aient été ses progrès depuis cette époque, et notamment dans les cinq dernières années , notre comptabilité administràliçe est loin d'avoir atteint la régularité et Y authenticité qui sont nécessaires dans un gouvernement représentatif. Déjà le public a accueilli avec Reconnaissance les améliorations sensibles qui se sont faites dans les comptes ministériels publiés depuis la loi du 25 mars 1817. Cependant leur lecture fatigue encore plus qu elle n'éclaire. On cherche, en soimême, après avoir parcouru ces riches compilations de chiffres , une conviction que la volonté ne repousse point , et que l'esprit voudrait même éprouver pour son repos.

Ces impressions vagues que nos conîptes laissent généralement après eux , révèlent

INTJLODUCÇION. l3

une imperfection radicale et justifient la recherche que nous allons faire des moyens par lesquels on pourrait y remédier.

Cet écrit s^adresse en même temps à Tadministration et à la législature. A Tune , pour lui conseiller des procédés qui lui permettraient de maintenir plus facilement Tordre etTéconomie dans les services, et qui la mettraient en état d^ accomplir plus efficacement le devoir constitutionnel de la publicité; à l'autre , pour lui indiquer ce qu'une loi organique pourrait prescrire relativement aux formes de la comptabilité publique , sans entraver l'action des administrateurs, c'està-dire sans sacrifier la responsabilité morale à la régularité matérielle.

Nous nous garderons bien de confondre les obligations qu'on peut prescrire à des ministres ordonnateurs» avec les règles qu'on impose à des manutenteurs de deniers ou de matières. Autre chose est de rendre compte à^une administration et de rendre compte d*im maniement. La manière de disposer des choses, le mode pour en compter , la nature des preuves , la compétence des juges , tout est différent. Aussi, loin de nous laisser éga-

l4 iNTkôDtJCtlON.

rér par iiue faille analogie /qui* conduirait à trafcer^ autour des administrateurs un cercle de formalités calquées servilement sur celles dont on lénvironne lès comptables , nous ferons toujours ressbi*tîr la démarcation essentielle qui sépare radmîniistratîon d^àvec le Tiiatiiément des deniers de Tétat , et la nature différente des re'sponsabïïîtés qui découiWit de tts deux ordi^ès de fonctions.

C'est évidemtileht pour' les' avoir cbnfon- *daes qu'cm a conjmis récemment dains les chambres la hlépHse de demaindèr que lés preuves justificatives de la gèstibh àès ministres ordonhàteùrs fussent soumises à la tour des comptes. On n'avait |)âs i-^ftéchi qu'interposer cette tOiir entre lés ministres ic't his cHambi'es , c*èiit été se placer dans rdltterriàtive fâfcheûse, ou d^afïaibîîr pour le ' chàMbrès'ia 'plus haute de leurs préi-dgàtïvés , *h4!a faîsailt partager à lm corpfs IrrésponîsàBlte , (hi^flé ne Sôdihéltt'eîefs itiiniStt-ës''^^^ ^he cfetisïirè'ïiîhi3e et iiripuîâsaïïte.'Iîest j)ro- ^hâVXe qiife tout aurait fini ^arice derïiîèr résultat , tt qpe les ihvéïilîîgàtîoife bii lés jn^e- 'ittens de Ib cdùr h'ëusàèttt été bferit5$t ^u'un vàîn afpi^ï%îl , trhe formalité fllusoîfe. Ce

mëçQ^gte eût été 4'»utiwit .pjjis regrettable qu'il eût fait prendre, ,1e ^cluapgQgur les garanties positiy es, ^qVpn., cherche, ayec raison contre T^busposçiblç ^e ripiportante attrihutiqn ded^emer:Qs^TainXie^ qu'on trouvera, nous^ resperqns , dans ^jçs m^çsures^^ieux.appropriées à l'esprit de ,^i^qs- nouvelles institutions.

Pour nous , qui allons explorer ces questions importantes sans mission légale y et poussés uniquement par cette impatience du mieux dont les honnêtes gens ne peuvent se défendre, en observant dans les choses qu'ils connaissent davantage des imperfections /jui leur semblent faciles à réparer, nous nous félicitons de trouver toutes les voies ouvertes à la libre expression de nos idées. Il est consolant pour quiconque aime son pays, de le voir jouir enfin d'une organisation politique sous laquelle tout ce qui peut concourir au perfectionnement des institutions peut être publié , nous ne dirons pas sans craindre le gouvernement , mais avec l'espérance fondée qu'il voudra mettre à profit vos observations , si l'épreuve de la publicité vient en confirmer la justesse. Enfin, nous nou6

l6 INTRODUCTION.

applaudissons de ce que les orages politiques, qui grondaient dans le lointain, paraissent avoir étë conjurés par la prudence des cabinets ; ces momens de repos invitent les esprits à se porter sur des objets d'ordre intérieur, et sont favorables au développement de toutes les vues de bien public.

DE

DES DÉPENSES PUBUQUES.