NATURE JURIDIQUE DU VOTE — INTÉRÊT DE CETTE ÉTUDE — CARACTÈRES DU VOTE

La première question qui se présente à l'esprit, lorsque l’on étudie le vote des assemblées parlementaires, c’est celle de la nature du vote. Au point de vue de la terminologie courante, la réponse est aisée : le vote est l'expression d’un avis, ou mieux d’une volonté. L’individu qui vote exprime son opinion sur une question qui lui est posée (juré), ou fait usage d'un pouvoir qui lui est confié : pouvoir de désignation, parexemple (vote de l'électeur). L'assemblée qui émet un vote agit de même, elle émet un avis (referendum consultatif), ou exprime une volonté (délibération d’un conseil municipal, d'un conseil général, etc...).

1. La plus grande partie des renseignements et des documents que nous avons utilisés au cours de cette étude ont été empruntés au très important ouvrage de MM. F. Moreau et J. Delpech, cité d'autre part, et aux Articles et chroniques

constitutionnelles de M. Delpech parus dans {a Revue du droit public et de la science politique en France et à l'Etranger.

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Mais, si c’est là tout ce qui saute aux yeux dès l’abord, il semble que cette notion soit bien vague. Quelle est la nature juridique de l’acte de vote? Le problème a évidemment une grave importance car l'opération de vote produit, dans le domaine juridique, des effets importants. Lorsqu'une majorité s’est prononcée et par cela seul qu’elle s'est prononcée, une élection est validée, un président ou un questeur sont élus, un ministère est tenu de démissionner, un texte devient loi, une portion du domaine public est classée, etc... Or il apparaît tout de suite que toutes ces opérations réalisées par le vote, n’ont pas la même nature juridique, qu'il se peut même qu'elles ne soient pas des actes juridiques. Est-ce donc que le vote n’a pas toujours la même nature ?

Il faut distinguer, si l’on veut quelque peu préciser, entre le vote individuel de chaque membre de l’assemblée et le vote collectif de l'assemblée elle-même, ou groupement des votes des membres de la majorité.

Si l'on s’en tient au vote individuel du membre de l’assemblée, vote du député ou vote du sénateur, il semble qu'il ait toujours la même nature. Il ne produit jamais, par lui-même, d'effet juridique. C'est un acte de volonté qui n’a de valeur que lorsqu'il se rencontre avec d’autres actes de volonté identiques, émanés des autres membres de l’assemblée, et en

quantité suffisante. Les règles du quorum et de la

majorité n’ont pas d'autre signification. Exiger un quorum, c'est déclarer qu'aucun vote ne pourra être émis, aucune délibération prise que s’il existe un certain nombre de votants au moins éventuels. Fixer une règle majoritaire, c’est déclarer qu'aucun vote individuel n’aura d'efficacité que s'il est conforme à une majorité absolue ou relative de votes conformes. Tous les votes individuels sont donc conditionnés par les votes individuels, en même temps qu'ils les conditionnent; un vote dans une assemblée n’a d’efficacité que par un autre vote, c’est ce que certaines doctrines nouvelles du droit public appellent un acte condition (x).

Si telle est bien la nature du vote individuel, — et il semble que l’analyse soit exacte, — il en résulte que le vote collectif, de la majorité ou de l'assemblée, n’a pas, lui, une nature juridique spéciale. Le résultat produit l’est par la volonté individuelle de chaque membre, conditionnée ainsi qu'il vient d’être dit, mais non par une soi-disant volonté collective qui n'existe pas. On ne peut, en effet, parler de la volonté d'une assemblée, mais seulement de la volonté des membres qui la forment. Ainsi ne saurait-on dire

comme on le fait quelquefois, que le vote de la majo-

1. V. Jèze, Principes et documents du droit administratif, p. 33 et sv., p. 65 et sv.; Duguit. — Manuel du Droit constitutionnel, p. 220 ets.

RO rité est une décision. Le vote de la majorité n'existe pas. S'il semble qu'une Chambre fasse des actes d'administration, de législation, de juridiction, de direction gouvernementale, en fait c'est chacun des membres de cette Chambre qui agit comme administrateur, législateur, juge, homme politique, et il faudra conclure que la nature juridique du vote varie selon la nature de l'opération qu'il s’agit d’accomplir. L'assemblée fait-elle une loi ? le vote individuel est un acte législatif, l’assemblée procède-t-elle à une désignation ? le vote est un acte de nomination; à une validation d'élection ? le vote est un acte juridictionnel, etc..., etc... (1). Seulement les effets de ces actes juridiques accomplis sous forme de vote sont subordonnés à l’accomplissement de certaines conditions qui sont précisément les modalités du vote.

Ce sont ces modalilés que nous projetons d'étudier,

ou du moins les principales d'entre elles.

Quel est l'intérêt pratique de cette étude ?

Il apparaît nettement à la seule considération des

1. On voit que nous adhérons ici à la théorie de M. Duguit l’État, le droit objectif et la loi positive, t. 1, 1901, p. 4o3 ets. et 'raité de Droit constitutionnel, 1911, t. I, p. 242 et s.), qui nous paraît avoir démontré l’inexistence de l’acte collectif,

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modalités principales du vote. Aïnsi, d'ordinaire, et notamment au Parlement français, le vote revêt

trois caractères essentiels: 1° il est public, en ce sens que sauf certaines exceptions assez rares, nos parlemenlaires ne conservent pas l'incognito et que ce

n'est pas une majorité anonyme qui dicte sa volonté au pays. La publicité est garantie par la présence

d'étrangers dans les tribunes, et par l'insertion de

l'opinion de chacun des votants dans les colonnes de l’Officiel ; à il est majoritaire, en ce sens que pour qu’il ait décision, il faut la majorité plus un, des votants

qui déclarent vouloir s’y ranger; 3° enfin il est per-

sonnel, en ce sens qu’en principe, le député ou le

sénateur ne peut donner mandat régulier à un de ses collègues de disposer valablement de ce bulletin et

conserve toujours le droit de rectification après le

scrutin, si on a voté pour son compte et contre ses

intentions.

Or, de ces trois caractères, il apparaît nettement que le caractère majoritaire est le plus important à considérer, et que les deux autres ne sont que ses corollaires. Cela ressort, croyons-nous, des considérations générales qui suivent.

L’impossibilité matérielle où se trouvent les démo-

intermédiaire entre l'acte unilatéral et le contrat, constitué par la réunion de volontés convergentes et identiques, et tirant sa force obligatoire de cette coïncidence de volontés.

craties modernes de recourir aux procédés de gouvernement direct, est peut-être moins absolue dans le domaine législatif que dans le domaine exécutif ou administratif. La pratique du referendum, au moins sous la forme du referendum approbatif, se concevrait à la rigueur, en matière constitutionnelle, ou lorsqu'il s’agit de consulter la volonté nationale sur des problèmes graves et des solutions nettes. Dans certains pays parlementaires, et notamment en Angleterre, le droit de dissolution a pu servir à réaliser une consultation populaire, comme une sorte de succédané du referendum. Mais, ce sont là circonstances exceptionpelles. En règle générale, là où règne la forme représentative du gouvernement, les représentants décident et veulent au nom et pour le compte des représentés ; ce qu'ils veulent et décident est voulu et décidé par le Souverain. Sans doute, la théorie classique affirme que la souveraineté réside uniquement dans la Nation et que les représentants n’en ont que l'exercice, mais en fait tout se passe comme si le pouvoir de décision leur appartenait en propre, car leur volonté, une fois qu'elle s’est élaborée et qu’elle a été déclarée suivant certaines formes déterminées, est définitive, ne rencontre aucune autre volonté qui puisse lui faire obstacle, et possède la force nécessaire à se réaliser.

Il en est ainsi notamment des assemblées parle-

SRE mentaires, soit qu'elles remplissent leur rôle proprement législatif, c’est-à-dire qu’elles élaborent des règles de droit, soit qu'elles accomplissent un de ces actes de haute administration: aménagement du budget; déciarations d'utilité publique, etc... ; par lesquels elles participent à la puissance exécutive; soit qu’elles remplissent leur mission de contrôle sur les actes du pouvoir exécutif: interpellations, questions, etc., etc.

Dans toutes ces manifestations de leur activité, les assemblées parlementaires semblent posséder une âme et une voix. « La Chambre a voulu, le Sénat a refusé, le Parlement s’est décidé... » À s’en tenir aux faits tangibles, on n’aperçoit qu'une seule chose dans la soi-disant volonté des assemblées représentatives: l'élaboration d’une majorité dont l'opinion et la volonté sont tenues pour équivalentes à l'opinion et à la volonté de l'assemblée. IL y a là un phénomène fatal et un résultat inévitable. Les organes de l'État doivent agir, et tout organe collégial ne peut avoir de volonté que par le dégagement d’une majorité ou d’une unanimité. L’unanimité ne saurait être pratiquement obtenue, si ce n’est par des procédés à la fois enfantins et illusoires, tels que la privation de nourriture et de liberté, que l'on prétend encore parfois employer dans les conclaves, ou dans les

réunions du jury anglais, et qui n’aboutiraient, en

somme, s'ils étaient d’une pratique courante, qu'à violenter et à vicier le consentement des membres de l'organe collégial qui les pratiquerait. En fait, partout et toujours c’est avec la règle majoritaire qu'il faut compter dans les assemblées représentatives.

C’est parce qu’elle se présente comme indispensable que la règle majoritaire ne soulève pas trop d’objections. En soi, elle se ramène à la force brutale. Le fait que 5r individus sont d'un avis opposé à l’avis de 49 autres ne prouve nullement qu’ils soient dans le vrai, et l’on voit souvent une faible minorité représenter le droit, la justice, la raison. Le sophisme bien connu de Rousseau, selon lequel la majorité dégage toujours la volonté et l'utilité communes, parce que les membres de la minorité se trompent eux- mêmes lorsqu'ils ne sont pas d'accord avec la majorité (1), a, dès longtemps, été percée à jour. La majorité n’est qu’un procédé matériel qui n’est en soi ni bon ni mauvais, qui, lorsqu'il s’agit de collèges nombreux, et par suite incompétents, est plus souvent mauvais que bon.

Aussi, partout où cela est possible tend-on à substituer, à la loi majoritaire, des procédés plus savants et moins aveugles. Là où le mal s’est plus nettement fait sentir, — parce que le collège était le plus nom-

breux et que la masse, c’est-à-dire la médiocrité,

1, Contrat social, L. IV. ch. II,

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pesait sur l'élite de toute la lourdeur de sa médiocrité, — dans lesélections législatives, on a dès longtemps cherché le moyen d'empêcher l’écrasement des minorités par le système du vote plural, du vote cumulatif, de la représentation proportionnelle. Mais, ce ne sont là que des palliatifs, il arrive toujours un moment où le recours à la majorité s'impose comme étant le seul moyen pratique de dégager le sens de la volonté collective et il en est précisément ainsi au scin des assemblées. Füt-on parvenu à instituer pour l'élection des assemblées parlementaires un système de proportionnelle d'une exactitude mathématique, qu'il faudrait bien toujours en revenir pour les travaux qui s'effectuent dans le sein même des assemblées, à la loi majoritaire. C’est même là ce qui fait que beaucoup de bons esprits n’attendent pas de l'établissement de la représentations proportionnelle en France, tous les bons résultats que ses promoteurs en font espérer. Les minorités pourront bien avoir le nombre d’élus qui correspond à leur force numérique, elles n’en courent pas moins le risque de voir leurs droits méconnus dans les Chambres par une majorité intransigeante.

Le seul avantage que procurent sûrement la représentation des minorités ou l'élection proportionnelle, c'est d'assurer aux parties un effectif respectable et

une influence assez considérable pour que, dans les

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débats parlementaires, les marchandages soient plus loyaux, et la résistance plus efficace. Mais s’il est inévitable de subir la loi majoritaire, on peut tout au moins désirer que le dégagement de cette majorité se fasse dans des conditions de netteté, de précision, d'honnèteté telles, que ce soit véritablement de majorité qu'il s'agisse, et qu’on ne coure pas le risque de voir une minorité brouillonne, audacieuse et violente imposer sa volonté à la majorité. IL est souvent pénible de subir cette loi du nombre, mais il deviendrait tout à fait odieux de supporter la tyrannie d'une majorité purement apparente. Il s'en faut, cependant, que ce résultat soit invraisemblable. On a démontré qu'avec le scrutin d'arrondissement uninominal et direct la chose se produit souvent, que le vote des lois les plus importantes est souvent obtenu par une majorité de représentants qui n’ont groupé sur leur nom qu'une minorité de représentés, de telle sorte qu’à ne considérer que le corps électoral, c'est une minorité qui fait la loi à la majorité (1). Encore faut-il que dans les assemblées issues de ce suffrage inorganique et faussé, les majorités ne puissent être truquées

ou simplement apparentes.

1. Ainsi la loi sur la séparation des Églises et de l’État fut votée le 3 juillet 1905 par 341 députés représentant 2.647.315 électeurs, alors que le corps électoral compte environ 11 millions d’électeurs,et la nation 4o millions d'individus.

De ce premier point de vue, tout de pratique et d'équité, il apparaît que l'étude du vote des assemblées politiques présente un intérêt certain. Au sens collectif, nous l'avons dit, le « vote », en effet, c’est simplement l'opération matérielle destinée à faire apparaître la majorité, et en cherchant au cours de cette étude le mécanisme du vote, nous aurons à apprécier les procédés de votation, en tant qu'ils permettent de dégager la majorité et de fixer le sens de la volonté de la majorité. C’est en ce sens que nous disons que les caractères de personnalité et de publicité du vote, ne sont qu'accessoires à son caractère majoritaire, et c'est par l’étude de ce caractère majo-

ritaire que nous commencerons cette étude.