SECTION PREMIÈRE

Le vole est majoritaire. Cela signifie-t-il qu'il suffit pour que le vote soit considéré acquis, qu'il réunisse une majorité quelconque ? Pas nécessairement.

Tout d’abord, on ne veut pas d'ordinaire que le vote n’émane que d’un nombre infime de représentants, et pour y remédier, on a recours à l'exigence d’un certain quorum, c’est-à-dire qu'on exige, non seulement pour le vote, mais même pour qu'une

assemblée politique puisse délibérer, et entrer en

séance, qu’un nombre raisonnable de membres soient présents. L'obligation du quorum a donc pourcontrecoup d'assurer indirectement une majorité suffisante pour que l'opinion publique ne soit pas portée à considérer la décision prise comme dérisoiré. Ce n’est là, d’ailleurs, qu’un des aspects de la théorie du quorum, mais c’est le seul qui nous intéresse pour le moment (1).

Les assemblées politiques modernes (ceci est un des effets de l’accroissement général du pouvoir politique des Parlements) ont, sinon des sessions perpétuelles, du moins des sessions longues, périodiques et ordinaires, pendant la durée desquelles elles se réunissent tous les jours, parfois même deux fois par jour, lorsque l’urgence oblige à multiplier les séances, qu'il s’agit d'une discussion importante, ou que l’on est en retard pour voter le budget. On ne peut exiger, et il serait d’ailleurs matérîellement impossible, que tous les membres de l’assemblée soient présents à toutes les séances, les cas de maladie, les affaires, les intérêts de famille, parfois la simple négligence, mettent obstacle à l’assiduité. Pour rendre possible le fonctionnement d’une

assemblée, il est donc nécessaire de fixer un chiffre

1. Nous aurons l’occasion d’y revenir à l’occasion dé la personnalité du vote, notamment.

En DÙ — de membres dont l'intervention sera considérée comme suffisante, mais aussi comme nécessaire à la validité des actes de l’assemblée : ce chiffre, c’est le quorum. Il est censé représenter toute l’assemblée, y compris les absents. C'est une présomption fondée sur des exigences de fait.

Une certaine analogie existe donc encore, de ce point de vue, entre le quorum et le principe majoritaire qui regarde comme opérante la volonté de la seule majorité. Le quorum considère l’activité d’une fraction de l’assemblée comme équivalente à l’activité de l'assemblée toute entière. Mais, il ne faut pas que la fraction soit invraisemblable.

Dans certains pays, on exige des quorums très élevés parce qu'on pense que l’idéal consiste dans la présence de tous aux séances et qu'il faut chercher une solution qui s’en rapproche le plus possible. En France, au Sénat et à la Chambre des députés, il est fixé à la majorité absolue du nombre légal de l’assemblée (x). Il n’a pas toujours été aussi élevé. Sous la Constituante de 1789 qui comptait 1145 membres, le quorum n'était que de 200 membres et le règlement

exigeait seulement qu'ils fussent présents à l'ouver-

ture de la séance Il reste fixé à 200 membres sous

1.Règlement du Sénat. Article 58. Règlement de La Chambre des Députés. Article 95.

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la constitution du 14 septembre 1791; l’assemblée compte alors 745 membres, et sous la Convention, qui permet d'exiger l'appel nominal quand il n’y a pas au moins de 200 membres présents à la fin de la séance. IL se relève sous la constitution de l’an III, et devient de la moitié plus un, du nombre légal des membres, dans le Conseil des Anciens, et de 200 dans le Conseil des Cing-Cents.Il est porté aux deux tiers de l'effectif des assemblées en l’an VIII, au Sénat, au Tribunat et au Corps législatif. L'article 16 de la Charte déclara que la loi serait votée par la majorité de chacune des Chambres. La Chambre des pairs exigea le quorum du tiers des membres présents et la Chambre des députés la présence de la majorité pour la validité des votes. Avec la Révolution de 1848, le quorum se maintint au tiers légal des 900 membres dont se composait l’Assemblée nationale. La constitution du 4 novembre déclara dans son article 4 que la majorité des membres, égale à la moitié plus un, formerait aussi le quorum. Sous l’Empire, le règlement du Sénat (art. 98) et de la Chambre des députés (art. 84) exigèrent la présence de la majorité absolue du nombre légal: le quorum est invariable ; ilne peut changer que quand une nouvelle loi augmente ou diminue le nombre des membres de chaque assemblée. Ainsi pour la Chambre des députés, qui comptait

533 membres à l’époque où fut adopté son règlement

le quorum était de 267. Il monta à 276 quand le nombre des députés fut de 557; enfin, le 13 février 1889, le nombre de 576 députés portait le quorum à 289. Il est actuellement de 151 membres au Sénat, et de 296 membres à la Chambre des députés.

Si l'exigence d’un quorumse conçoit, il ne s'ensuit pas que la présence d’un grand nombre de représentants aux séances soit toujours sans inconvénients. La tâche des assemblées est parfois plus efficacement remplie lorsqu'on laisse agir les plus capables et les plus compétents et qu'on n’entrave pas leur œuvre par une débauche de discours, de propositions et de scrutins qui font perdre un temps précieux et ne conduisent à aucun résultat. C’est du grand quorum que vient en partie le besoin qu'éprouvent certains membres de faire connaître leur présence par des interruptions ou des interpellations inutiles ou hors de propos. Beaucoup, que l'exigence du quorum oblige à intervenir comme par force, ne se résignent pas volontiers à jouer le rôle de simples spectateurs ou de machines à voter: ils veulent participer à la discussion en quelque manière.

À côté de l'idéal du nombre, il y a donc à considérer le bon fonctionnement de l’assemblée dans l’accomplissement de sa tâche “torcc'est-de-petit nombre qui toujours fait la meilleure besogne et

certains réglements des communes anglaises par-

lementaires, quoique très nombreuses, se sont inspirés de cette idée. La Chambre accomplit vite les tâches les plus variées grâce à son quorum très petit (Go à 64 membres). On ne voit guère intervenir aux séances que les seuls membres qui, grâce à leur compétence sont à même de prendre une part efficace aux travaux de l’assemblée. Le plus grand nombre, au contraire, n'intervient que dans des circonstances exceptionnelles quand il s'agit de questions intéressant la nation entière et ne demandant pas une compétence technique.

Mais, l’on peut reprocher aux faibles quorums de donner aux minorités actives et entreprenantes le moyen d'escamoter les fonctions de l'assemblée ; le danger peut être évité au moyen de dispositions réglementaires établissant que les discussions ne pourront intervenir que sur un ordre du jour connu

par l’assemblée et déterminé par elle à l’avance (1);

1. Le quorum du Sénat et de la Chambre étant fixé à la majorité absolue du nombre légal des membres de l’assemblée, c'était une tâche difficile de rassembler tous les jours et pour toute la période de la session un nombre de 151 et de 296 membres. On a introduit dans les réglements du Sénat et de la Chambre des députés une disposition selon laquelle le deuxième tour de scrutin peut être reporté à l'ordre du jour de la séance suivante, et qu'à ce deuxième tour, la majorité des membres présents (art. 95 règl. ch. des députés, et art. 58 règl. Sénat) suffira. La majorité des membres présents n’est toutefois admise qu’au troisième tour de scrutin pour les élections en assemblée générale. Le mot « séance suivante » est interprété ici littéralement et signifie toute séance ultérieure,