CHAPITRE PREMIER

Comme dans toutes les théories où l’idée a suivi le fait, plutôt qu'elle ne l’a créé, la pensée des partisans des Ententes, à l'égard de la politique douanière, présente une évolution quelque peu contradictoire.

Dans une première et double phase « antithétique », comme eût dit Hegel, les théories se sont heurtées violemment: les uns prétendant que les Ententes renforcçaient encore le nationalisme économique, les autres au contraire y voyant un moyen de réaliser le désarmement douanier.

Par la suite, une synthèse s'est produite, pour ainsi dire, entre ces deux tendances, en ce sens que les Ententes sont apparues comme un moyen non plus de vaincre par la puissance ou de supprimer par l'accord la concurrence internationale, mais de la limiter par une organisation meilleure de la production.

Nous exposerons donc successivement les deux facons contradictoires et la manière actuelle de concevoir l'influence que peuvent exercer les Ententes sur le régime douanier.

SECTION I

Première phase.

Les Ententes, maintien du protectionnisme économique.

appuyant sur la protection douanière autant que l'appuyant elles-mêmes : telles sont souvent apparues les Ententes internationales aux économistes à tendance libérale.

M. Leroy-Beaulieu voyait même dans la protection la cause des cartels.

Mais c’est surtout dans la période d’après-guerre, au moment où les Ententes internationales prirent vraiment leur essor, qu'elles ont pu être considérées, même dans les milieux qui leur étaient favorables, comme de nature à consolider le nationalisme économique. Cest le temps précisément où les États anciens, appauvris par le conflit, cherchent à recouvrer leur suprématie compromise, et où les États nouveaux, issus du Traité de paix, s'efforcent d'établir leur puissance future. Aux uns et aux autres, les Ententes apparaissent comme un moyen de fortifier leurs industries à l'abri de droits protecteurs. Elles s’apparentent ainsi au mouvement de concentration qui bientôt se caractérisera par le terme de « rationalisation ». Cette tendance se révèle très nettement, soit que fidèles au vocabulaire alors en honneur elles s'orientent vers une politique d'expansion à l'extérieur, soit qu'elles recherchent plutôt une politique d'intense product'on.

Sans doute, tout en s’efforçant de conquérir de nouveaux marchés extérieurs, l'Entente internationale a toujours pour but de répartir les débouchés entre ses membres. Mais elle est toujours conclue sous une double sauvegarde de protection : dans chaque pays participant, les droits de douane sont maintenus à leur niveau, et une clause spéciale réserve à chacun des membres nationaux son marché intérieur.

On peut citer à titre de principaux exemples :

— European Railiwaysmanufacturesassociations(E.R.M.A.), créé en 1926, devenu en 1929 international (1. R. M. A.) par adjonction de la Steel Export Association des États-Unis. Son objet est la répartition des marchés, sous réserve des marchés nationaux, et, pour l'Angleterre, des colonies de la Couronne.

— Entente internationale de l'acier (E. I. A.), créée en 1926, renouvelée sur d’autres bases en 1933.

— Cartel international des tubes, créé en 1926, comportant

la réserve du marché national, et ayant pour but la répartition des marchés internationaux par voie de pourcentage.

— Convention internationale du papier, créée le 24 avril 1925. Son objet est la fixation de prix minima, la répartition des marchés de vente, l'échange de renseignements, etc.

— Entente de l'aluminium, créée en 1923, et devenue quasi-mondiale en 1931. L’Entente se porte acheteur en dessous d’un certain prix, de manière à ce que, en principe au moins, ce prix constitue le prix minimum. Elle à également pour but de faciliter les échanges de vues d'ordre technique entre ses adhérents.

— Accord international des pneumatiques, créé en 1926, dont l’objet est de fixer les prix, les conditions de vente, de livraison, de remise aux détaillants.

D’autres ententes, conclues vers la même époque, avaient alors essentiellement pour but un accroissement de la production, ou, selon la terminologie du moment, un accroissement de la « rentabilité » de l’entreprise. Le lien qui constitue lJ’Entente est plus fort ici et plus étroit. On s'oriente en somme vers le trust. Comme exemple de ce genre d'Entente, on peut citer le célèbre Cartel des lampes électriques, créé en 1924-25 par des entreprises allemandes, françaises, anglaises, italiennes, hollandaises, belges, suisses, autrichiennes, hongroises, roumaines, tchécoslovaques, espagnoles, norvégiennes, danoïses, polonaises et japonaises. Son but est le développement de l’industrie internationale des lampes électriques à incandescence, grâce à la rationalisation.

On peut citer également l’Union internationale des fabricants de colle d'os (l’Epidos), créée à Paris, en 1995, en vue de rationaliser la production et de fixer les prix (1).

À quelle qu'idée d’ailleurs que se rattachent ces principales Ententes, idée d'expansion ou idée de rationalisation, elles ont pu alors donner lieu, eu égard à la politique douanière,

(1) Voir pour la nomenclature des principaux cartels, la liste jointe, aussi complète que possible, en annexe, à la fin du volume.

à des jugements contradictoires, dont la Conférence économique internationale de 1927 fournit un curieux écho.

Dans son rapport à cette conférence, M. Mac Gregor écrivait :

« Ces accords (id est : Ententes) semblent à première vue être apparentés aux idées protectionnistes, c’est-à-dire maintenir le point de vue du nationalisme industriel, tout en essayant d'améliorer les conditions d'exportation sur le « marché mondial ». Ces accords sont internationaux au sens où les traités commerciaux sont internationaux... Mais les concessions mutuelles, dans l'esprit des producteurs de chaque pays, sont destinés essentiellement à renforcer la situation de leur propre industrie nationale. La théorie du protectionnisme affirme également que cette méthode constitue un moyen de « rationaliser l’industrie », la sécurité du marché intérieur étant considérée comme la base même de la capacité de concurrence extérieure, et que, comme on le fait valoir pour les cartels et pour les trusts, elle tend à établir une certaine régularité. Il semble jusqu'ici que les Ententes internationales rentrent dans le même ordre d'idées, plutôt qu’elles ne revêtent un caractère cosmopolite dans leur conception de la production ».

Si le même auteur concède un peu plus loin « qu’il est possible de soutenir que les tarifs sont devenus d’une importance moins essentielle pour les industries faisant l’objet d'accords », il ajoute aussitôt qu'il paraît comme tout aussi probable que « les taux des tarifs seront augmentés soit pour des fins fiscales, soit par le désir de désavantager les tierces parties restées en dehors des accords ».

La même opinion est émise dans le rapport de M. Hirsch : « Les cartels de produits demi-finis et finis sont souvent tout à la fois la conséquence et l'appui d’une politique doua- ‘nière qui ne vise pas à la liberté économique ni à un échange maximum des marchandises entre les Nations ».

C'est également l'avis de M. Lebée :

« Les Ententes semblent propres à défendre les industries, jusqu'alors protégées, contre l’exagération possible de la con-

currence étrangère et contre la conséquence d’une politique plus libérale : on recommande de faire jouer l'entente à la place du tarif » (1).

Et, de fait, il faut bien reconnaître avec ce dernier auteur que nombre d'Ententes sont nées dans la période 1925-1927 dans le dessein de parer aux tendances tant soit peu libérales qui se sont alors plus ou moins affirmées.

De même encore, en 1929, le Comité économique consultatif de la Société des Nations jugeait ainsi la question : « La canalisation de la concurrence qui résulte d’ententes industrielles est loin d’avoir toujours pour résultat l’assentiment des parties à des réductions tarifaires, car c'est souvent en fonction des possibilités commerciales qui résultent de la proteclion des tarifs existants que les Ententes ont été conclues, et le changement de tarifs qui modifierait ces possibilités est considéré comme mettant l'Entente en péril.

» D'autre part, si l’Entente associe des parties inégalement aptes à la concurrence, elles se considèrent comme justifiées à réclamer, pour la préservation de leur marché national, des taux de protection différents.

» Il a été allégué que les Ententes, lorsqu'elles ont principalement pour but de stabiliser l’état actuel de la production, excluent au contraire la sélection naturelle qui devrait résulter d’une libre concurrence favorisée par la réduction des tarifs ».

En 1931, enfin, les quatre experts réunis à Genève, pour rédiger un rapport général sur les Aspects économiques des Ententes internationales industrielles, — rapport devenu célèbre et dont on a pu dire qu'il constituait « les lettres de noblesse des Ententes », — s’efforçaient de résumer ainsi le problème :

« Là où la cartellisation est possible, il faut se rendre compte que souvent une entente nationale ne peut naître et durer que si la concurrence, limitée à l’intérieur, est égale-

(1) Cours à l'Académie internationale de La Haye, 1927.

ment restreinte en ce qui concerne l'importation de marchandises venant de pays étrangers.

» Cette restriction se pratique en général par voie de protection douanière. C’est donc /a politique tarifaire protectrice qui, sans en être le seul élément, facilite, dans beaucoup de cas, la création d’ententes industrielles nationales, et c’est de nouveau la protection douanière existante qui, s’ajoutant aux difficultés économiques générales, amène à l’accord enternational parce qu’elle gène l'exportation réciproque des industries intéressées » (1).

Ainsi donc, si l’on se bornait à ces opinions, on pourrait en conclure que les Ententes sont apparues, à l’origine et à l’essor de leur mouvement, comme ce que nous serions tenté d’appeler une forme internationale du nationalisme universel.

Mais ce serait là, en réalité, un jugement partial.

SECTION Il

La phase antithétique.

Les Ententes, moyen d’internationalisme économique.

Dès 1927, à la même Conférence économique de Genève, d’autres opinions avaient été soutenues qui représentaient au contraire les Ententes internationales de producteurs comme le meilleur moyen de conduire au désarmement douanier. L'influence qu’elles exerceraient sur la politique commerciale des États intéressés serait seulement susceptible de degrés, soit qu'elle se manifestât d'une manière /ointaine et indirecte, soit qu'elle revêtit la forme plus directe de palliatifs déjà plus précis.

1° Influencé lointaine.

Les Ententes, suivant l'esprit de leurs promoteurs, constitueraient d’abord un moyen tactique de désarmement douanier.

Plutôt que de rapprocher des États qui tendent de plus en plus à former des unités politiques isolées, il semble plus

(4) Rapport de MM. Benni, Lammers, Marlio et Meyer. Genève, 1931, E, 736.

facile de rapprocher des industries privées dont l'interdépendance économique se manifeste d’une manière de plus en plus impérieuse.

Cette solution idéale, M. Grossmann l’exposait à la Société des Nations en 1927, comme une conséquence normale du développement des Ententes internationales, et c'est en ce sens qu'il opposait deux méthodes de rapprochement des Nations, l’une « politique et géographique », l’autre « économique et industrielle » (1).

Cette deuxième méthode n'aurait pas seulement pour avantage de tenir plus grand compte des réalités matérielles et techniques que des considérations historiques, psychologiques et sentimentales, elle correspondrait aussi à une nécessité d'ordre tactique. Au lieu d’établir un régime douanier pour l'ensemble des industries nationales, elle permettrait d’établir des régimes douaniers différentiels pour chacune d'elles, mais plus conformes à leurs besoins respectifs. Au lieu de chercher à résoudre en bloc toutes les difficultés d’un pays, on tenterait de les résoudre une à une.

On retrouve donc ici cette idée que nous exposions dans notre Introduction, quand nous disions que l'Etatisme seul impliquait la notion de plan d'ensemble, à laquelle s'opposent très justement les tentatives plus modestes sans doute, mais plus réalistes de l'initiative individuelle. Depuis 1927, les multiples échecs des multiples conférences internationales n'ont fait que confirmer ces vues.

Au Comité des Experts pour l’Union douanière européenne, constitué à la Société des Nations en 1931, M. Duchemin exposait ainsi cette même idée :

« Le développement des Entenies industrielles, loin de s’opposer à la continuation des négociations tarifaires, se concilie avec elles. L'échec de tentatives générales, comme celles de l'abaissement simultané des tarifs ou de la trêve douanière, ne doit pas, en effet, avoir pour résultat de faire écarter

(1) Grossmann, Systèmes de rapprochement économique, Genève, 1927.

définitivement les conversations bilatérales ou plurilatérales sur les tarifs.

» La crainte qu'éprouvent les États d'accorder des réductions d'ensemble pouvant mettre leur économie en péril ne peut pas les empêcher d'étudier des cas concrets et de rechercher, par des concessions, des réductions tarifaires susceptibles de faciliter Les échanges internationaux » (1).

L'on peut ajouter encore que la formation de ces Ententes crée forcément entre ceux qui y participent, et plus ou moins dans leur entourage, un « climat » psychologique favorable aux bonnes relations internationales.

À cet avantage d'ordre tactique, s'ajouterait un avantage d'ordre technique. C’est ainsi que s’est exprimée la Commission des entraves au commerce de la Chambre de commerce internationale en 1927 : « Leur extension progressive, est-il dit des Ententes de producteurs, préparerait techniquement l'intervention des gouvernements intéressés en matière d’accords commerciaux ».

Les Ententes peuvent en effet aider à la conclusion des traités de commerce. L'exemple le plus typique en la matière est celui de la convention entre les métallurgies allemande, française et luxembourgeoise, qui à « rendu possible » la conclusion du traité de commerce franco-allemand de 1927 (2).

Par ailleurs, dans l'élaboration même des traités de commerce, les Ententes peuvent jouer un rôle certain. Par leur documentation statistique et leurs puissants moyens d'information, elles sontsusceptibles d'éclairer l’action des Pouvoirs publics, et il est même arrivé que les gouvernements n'aient fait qu’entériner dans des accords officiels les décisions intervenues entre des groupes de producteurs. À ce sujet M. Roger Conte a pu parler d’un régime de « libre-échange

(4) Rapport communiqué par les soins de la Confédération générale de la Production française.

(2) Société des Nations, E, 614, p. 16. Étude sur les aspects économiques de différentes Ententes industrielles internationales, Genève, 1531.

conventionnel, que rendraient possible la généralisation et la ramification croissantes des cartels internationaux » (1).

La crise économique et l’exaspération du nationalisme qu’elle a provoquée n’ont pas fait changer la facon de voir des promoteurs des Ententes. C’est ainsi qu'en février 1934, M. Marlio, dans une conférence faite à la Société d’études et d'informations économiques (2), s’exprimait ainsi :

« ILest évident que les négociateurs chargés de conclure un traité de commerce entre deux grandes nations sont dans une situation épouvantable, obligés de connaître l’état des innombrables produits qui sont échangés avec tous les pays du monde, et qui, au moment de conclure un traité de commerce, sont contraints, sans avoir toujours en mains tous les éléments du problème, d’arbitrer entre les deux mêmes industries de deux pays différents.

» Lorsque, au contraire, une Entente internationale a été conclue, le malheureux négociateur sait, pour telle ou teile partie de son échiquier, qu'il pourra, au moment de conclure, obtenir un avis autorisé de la part de gens du métier.

» C’est un avantage considérable que de pouvoir éliminer de la discussion huit ou dix industries importantes parce qu'elles font partie d’Ententes internationales qui, en définitive, constituent des #raités de commerce partiels ».

Cette expression de « traités de commerce partiels », pour caractériser les Ententes, est très significative et nous ne manquerons pas d'y revenir (3).

Enfin, on soutient que la protection douanière « peut devenir de moins en moins nécessaire si la coalition entre différents groupes nationaux s'étend à une coopération financière toujours plus serrée » (4).

En fait, il semble que la coopération financière ait facilité

(1) Roger Conte, Les Ententes industrielles internationales, Revue d'économie politique, 1930.

(2) Supplément au Bulletin quotidien, février 1934.

(3) Voir infra, Deuxième partie : Critique, p. 179.

(4) Rapport de MM. Benni, Lammers, Marlio, Meyer, à la Société des Nations, E, 736, octobre 1931.

des abaissements de tarifs douaniers qui sans elle n'auraient pas élé possibles ou difficilement réalisables. Les Rapports du premier Congrès d'union douanière montrent bien que ce sont, par exemple, les nombreux investissements de capitaux français dans les entreprises de la Sarre qui ont permis de réaliser sans dommage l’Union douanière franco-sarroise et facilité, par la suite, la conclusion du Pacte de l'acier.

2° Influence plus directe.

Les Ententes, au lieu d’être considérées comme susceptibles d'agir sur les causes lointaines du nationalisme économique, sont parfois considérées comme pouvant atténuer ses conséquences. Elles sont envisagées, dans ce système, non plus comme un remède d'avenir,mais comme un palliatif immédiat. Il ne s’agit plus de supprimer les droits de douane, mais d'en suspendre l'application pour les membres des Ententes, ou tout au moins de concéder des avantages tarifaires aux produits ayant fait l'objet de contingents entre les producteurs. l

C'est le système qu'a exposé M. Duchemin à Genève, en 1931, au Comité d'experts économiques, à la Commission d’études pour l’Union douanière européenne, et dont on trouve une première ébauche dans le rapport précité de M. Grossmann, en 1927.

Voyant dans la « collaboration intelligente des industriels » un moyen de « diminuer de beaucoup les droits de douane », M. Grossmann préconisait à ce sujet la création d’une « Caisse centrale qui remboursera aux exportateurs les frais de transport et de douane pour tous les envois internationaux qui ont été autorisés par le Cartel. La Caisse centrale se procurera les moyens dont elle aura besoin à cet effet par des cotisations qui seront payées par les Cartels nationaux qui, eux, les demanderont à leurs membres, suivant la valeur de la production de chacun ou suivant tout autre principe qu'ils jugeront opportun.

» L'effet très appréciable de ce régime sera que, d'une part, les frais de douane, en tant qu'ils n'aient pas été déjà éliminés par la distribution du marché par le Cartel, se répartiront sur une très grande production, ce qui permettrait de grever d'une manière très modeste les marchandises exportées, et que, d’autre part, on ne sera nullement forcé de renoncer à la clause de la nation la plus favorisée, parce que les États n'auront rien à faire dans toutes ces opérations qui resteront des affaires internes des industries coalisées ».

Le système de M. Duchemin est fondé sur des bases assez différentes :

« Nous avons l'impression, écrit M. Duchemin, que le jeu des Ententes pourrait conduire à un désarmement tarifaire progressif. Il ne s’agit pas, dans notre esprit, de supprimer purement et simplement les droits de douane là où il y a des Ententes. L'expérience a prouvé, en effet, que la suppression des barrières douanières risque de provoquer la destruction des Cartels par suite du chantage des producteurs qui n'en sont pas participants. Il est cependant possible d'arriver, en fait, au désarmement douanier, si l’on retient l'idée d'accords d’États venant compléter les Ententes industrielles et prévoyant le remboursement, total ou partiel, des droits de douane pour toutes les marchandises importées avec un cerhficat d'origine délivré par le Comité de gestion des Cartels et des Ententes.

» De cette façon, les produits, importés d'un pays dans un autre, à concurrence des contingents fixés par les accords industriels, seraient pratiquement exempts des droits de douane, et un premier pas vers l’Union douanière européenne serait franchi ».

Ces idées ont reçu l’approbation des Pouvoirs publics. Le Gouvernement français, en effet, vers la même époque, et en des termes à peu près identiques à ceux de M. Duchemin, préconisail dans son Plan constructif remis à Genève par M. François-Poncet : « de rembourser le montant des droits à tous les produits qui seraient présentés en douane

accompagnés d'un certificat d'origine délivré par les Cartels ». Ainsi les membres des Ententes verraient-ils d'importantes primes compenser et récompenser leur acceptation volontaire d'une discipline commune. Ainsi les Ententes recevraient-elles une extension facile. Ainsi enfin pourrait être entreprise avec le minimum de préjudices et de sacrifices une politique progressive de pacification douanière (1).

De ce système, dont le moins qu’on puisse dire est qu'il ne manque pas d'ingéniosité, nous avons relevé les applications suivantes :

L'une, assez générale, concerne les membres du Comité franco-allemand. Mais ce Comité ayant subi de nombreuses vicissitudes, nous n'avons pu obtenir la certitude que le remboursement des droits pratiqué entre ses membres fût encore en vigueur.

L'autre exemple est particulier à l'industrie de la porcelaine. Une entente est intervenue en 1931 entre fabricants de porcelaine français, allemands et tchécoslovaques, dans le dessein d’enrayer la chute excessive des cours. A cette fin, un barème de prix minima a été établi, que les industriels étrangers s'engagent à respecter pour leurs importations en France : ils bénéficient en échange d'une réduction des tarifs douaniers.

Tout récemment, enfin, des accords privés ont été conclus entre les industries française et belge de la laine et de la soie, en vue d'un abaissement concerté des droits protec-

teurs (2).

(4) M. de Lavergne, secrétaire général de la GC. G. P. F., a exposé la même thèse dans son rapport à la Confédération générale de la Production française (1932) :

« Si les Ententes industrielles internationales ne permettent pas de supprimer les droits de douane, car cette suppression favoriserait les dissidents aux accords, et il y en a toujours, elles pourraient permettre, par des mesures de remboursement partiel ou de drawback, d'assurer cependant un certain désarmement tarifaire, premier pas vers l'élargissement des marchés ».

(2) Voir, pour la laine, Journée industrielle, n° des 21-22 octobre 1934, et pour la soie, ibid., n° du 3 novembre 1934, ei Petit Parisien, n° du 1er novembre

Ed s Lr

A la thèse plus haut exposée, qui tendait à représenter les Ententes de producteurs comme une forme internationale du nationalisme universel, se sont donc opposées des opinions absolument contraires, s'appuyant également sur des faits indéniables.

De ces divergences, l’évolution des relations commerciales plus encore que celle des idées a fait surgir une tendance nouvelle, plus ou moins compréhensive, plus ou moins synthétique des deux précédentes. Son analyse offre le grand intérêt de faire pénétrer au centre même des idées émises en France par les Pouvoirs publics eux-mêmes, et plus particulièrement par les importants groupements de producteurs, en vue d'organiser, par l'initiative privée, le commerce international.

SECTION III

La phase synthétique.

Les Ententes, facteur d’ordre international.

C'est en 1930 et dans un document officiel, le Plan constructif, qu'on trouve pour la première fois exprimée l’idée que les Ententes, au lieu d'agir plus ou moins directement et plus ou moins heureusement sur la politique commerciale des difrérents États, ne tendraient à rien moins qu’à substituer leur action à celle des droits de douane. Au lieu de les maintenir, comme le soutenait M. Mac Greggor, ou de les abaisser, comme le prétendait M. Grossmann, elles les remplaceratent.

Depuis le Plan constructif, l'évolution des idées a continué, entraînée par celle des faits, et en particulier par la politique des contingentements. Aïnsi a succédé au point de vue négatif et défensif du Plan construch/, un point de vue plus nettement positif et plus largement constructif.

On peut dire d'une manière générale que les droits de douane exercent deux sortes d'effets :

— soit protecteurs, quand ils visent à limiter la quantité de marchandises introduites dans un pays;

— Soil compensateurs, quand ils ont seulement pour but d'élever le prix des marchandises importées au niveau des prix intérieurs.

À ces deux sortes de droits correspondent deux sortes de cartels : les uns, cartels de zone, ont pour but de partager les débouchés entre leurs membres et de réserver à chacun d'eux son propre marché national. Les autres, cartels de prix, ont essentiellement pour but de régulariser et d’égaliser les prix des différents marchés.

De ce fait, les uns et lesautres, répondant aux deux mêmes buts que les tarifs douaniers, ont pu être considérés logiquement comme pouvant et devant y suppléer.

Dès avant le document officiel du Plan constructif, qui constitue, à cet égard, « la Charte des Ententes », pour ainsi dire, des idées s'étaient fait jour sur ce sujet. C'est ainsi, entre autres, que M. Le Trocquer, président du Comité français pour l'Union douanière européenne, avait considéré les Ententes industrielles internationales comme pouvant le mieux aider, par une sage répartition des débouchés, à l’abaissement des tarifs douaniers et, partant, à la réalisation de l'Union douanière européenne (1).

Le Plan constructif eut le mérite de donner à ces idées encore éparses la précision et Pautorité nécessaires. On y lit:

«Jusqu'à présent, lorsqu'ils négociatent ou concluaient une Entente, les producteurs, dans leurs calculs, considéraient toujours les droits de douane comme une des données du problème à laquelle il n’y avait rien à changer.

(1) Le Trocquer, Conférence au Comité national d'Études sociales et politiques, 27 janvier 1930.

» Les accords étaient établis, en quelque sorte, en fonction des droits de douane; ils pouvaient les stabiliser ; il ne semblait pas qu’ils dussent exercer une influence profonde sur la politique tarifaire des États participants.

» Aujourd’hui, le Gouvernement français considère que si les Ententes se multipliaient et s'étendaient, elles pourraient avoir une répercussion directe sur les tarifs de douane et en modifier l'aspect.

» En effet, dans tous les cas où l’Entente est suffisamment puissante, elle règle à la fois la question des contingents et la question des prix. Elle réserve aux producteurs de chaque pays adhérent leur marché national, et, dans des réunions périodiques, elle fixe les contingents venus de l'extérieur, qui y seront admis à des prix débattus et acceptés.

» Dès lors, le droit de douane qui frappe à l’entrée ce produit cartellisé n’a plus l'importance qu'il avait sous le régime de la libre concurrence. S'il se justifie pour les quantités qui n’ont pas fait l’objet d’un contingent, il perd sa raison d'être, en tant que droit protecteur, pour les qualités contingentées; il devient, pour cette catégorie de produits, inutile, car la protection de l'industrie nationale est déjà assurée. Il est donc possible d’envisager un abaissement partiel des barrières douanières entre Les différents pays sans heurter, en aucune manière, les intérêts des producteurs ou ceux des consommateurs, et sans troubler, en quoi que ce soit, l'économie de chaque pays ».

Ainsi nettement formulées, ces idées ont été par la suite très souvent reprises.

Elles le furent d'autant plus que, depuis lors, la politique du contingentement s’est généralisée, en France d’abord, à l'étranger ensuite. Au lieu donc de demander un relèvement des tarifs douaniers, les producteurs ont eu de plus en plus tendance, soit à réclamer des Pouvoirs publics un contingent plus strict, soit à obtenir dans la constitution d’ententes ou d'accords privés une part plus grande pour leurs propres exportations dans la répartition des débouchés. En somme,

tant dans la politique des États que dans celle des Ententes, le système du contingentement prévaut de plus en plus. . C'est d’ailleurs plus qu'une coïncidence que les auteurs du Plan constructif soient ceux-là mèmes qui officiellement instituèrent, en matière agricole, Les premiers contingents. C’en est une autre, non moins singulière, que l’un des plus ardents promoteurs des Ententes internationales ait pu être appelé «le père des contingents industriels » (1). Ainsi, en accord avec les idées du Plan constructif, M. Duchemin pouvait-il écrire : « Le droit de douane, qui a pour but essentiel de protéger la production nationale, perd beaucoup de son intérêt lorsque l'Entente ou le Cartel assure à cette production la possession totale où partielle de son marché » (2).

De même que les Cartels de zone remplaceraient les droits de douane dans leurs effets protecteurs, de même les Cartels de prix se substitueraient à leurs effets compensateurs.

C'est ce que montre précisément M. de Lavergne dans son rapport au Congrès des industries et commerces d’exportation (3). On y lit en effet :

« Dans certains cas, des industries se sont entendues pour fixer les conditions auxquelles leurs produits peuvent être offerts sur certains marchés. (C’est ce que l’on appelle généralement des Cartels ide prix.) 1/ est bien évident que, dans cette hypothèse, les droits de douane n'ont plus à jouer un rôle protecteur. (Nous avons marqué qu'il s'agissait ici bien plutôt d'un rôle compensateur.)

» Leur maintien peut cependant se justifier aux yeux des gouvernements importateurs, car si les prix de revient, dans certains pays, sont particulièrement avantageux, l'absence de

(4) Discussion à la suite de la Conférence de M. Truchy sur la politique commerciale de la France, Bulletin quotidien, février 1934. M. Duchemin a précisé là, comme ailleurs, qu’il n’approuvait pas la forme actuelle des contingents, et qu’ils ne devaient être à ses yeux qu'une mesure toute provisoire.

(2) Annuaire de la Confédération générale de la Production française,

(8) Compte rendu, p. 44, édité par la Société d'expansion économique, 1932.

A. PIETTRE. 3

tout droit équivaudrait à laisser aux entreprises de ces pays un bénéfice exceptionnel qui serait en réalité prélevé sur les consommateurs des pays d'importation, forcés de payer Île prix moyen plus élevé. Les gouvernements pourront désirer, pour des raisons d'ordre fiscal, participer à ce bénéfice exceptionnel. Néanmoins, l'entente sur les prix de vente, qui écarte les procédés de dumping plus ou moins déguisés, permet, sinon de supprimer totalement les droits de douane, au moins de les modérer d’une façon appréciable ».

Mais ici, une question s'impose. À supposer que les Cartels, de zone ou de prix, arrivent à substituer leur action à l'effet protecteur ou compensateur des tarifs douaniers, il reste à savoir dans quelle mesure le nationalisme économique se trouverait, de ce fait, atténué? Dans quelle mesure, en d’autres termes, la politique des Ententes serait-elle plus favorable au développement des échanges internationaux que la politique actuelle des États ?

La réponse à cette question révèle assez bien la synthèse qu'a opérée cette nouvelle tendance entre les deux doctrines contraires du protectionnisme et de l’internationalisme.

On ne peut pas nier que les Ententes internationales, telles que les citations précédentes nous les montrent, servent avant tout, en dépit de leur nom, l’économie nationale. Le fait qu'elles puissent remplacer les tarifs douaniers dans la défense de la production nationale n'entraîne pas forcément qu’elles aient pour résullat et même seulement pour dessein d'’atténuer le nationalisme économique en vigueur aujourd’hui. On serait même tenté de soutenir qu’elles le consolident.

Le moyen difière,le but reste le même:il s’agit, dans l’un et l’autre cas, de protéger l’économie nationale contre la concurrence étrangère.

Faut-il en conclure que la substitution espérée et souhaitée des Ententes aux tarifs douaniers ne comporterait aucun avantage d'ordre international? Assurément non. Cette substitution, à supposer qu'elle fût réalisée, serait très favorable au commerce extérieur, dans la mesure où elle ferait succéder à

l'état actuel de guerre commerciale un état de paix relative. Mieux vaut la paix armée que la guerre ouverte. Rien n’est plus funeste aux échanges extérieurs que ces mesures de rétorsion et de représailles incessantes, et tout, même la fixité des contingents, semble encore préférable à l'insécurité violente sous laquelle nous vivons.

À cetavantage d'ordre général qui concerne les producteurs, s'en ajouterait un autre pour les consommateurs. L’abaissement des droits de douane que permettrait, selon leurs parüisans, la conclusion d'ententes internationales, devrait logiquement avoir pour résultat un égal abaissement des prix (4}, à la double condition que les producteurs y consentissent et que les États ne maintinssent pas, pour des raisons purement fiscales, les droits de douane devenus inutiles pour l’économie nationale (2).

Compte tenu de ces diverses réserves, les Ententes internationales, en se substituant aux droits de douane, pourraient remédier à l’état actuel de guerre commerciale, tout en conservant à l’économie nationale une certaine protection.

Plus constructive et plus générale pourrait devenir leur action, si les espoirs, émis depuis quelques années à leur sujet, devaient se réaliser.

Nous ne croyons pas trahir la pensée des dirigeants de la Confédération générale de la production française, de qui émanent ces espoirs, en la résumant dans cette formule : l'ordre dans la production d'abord, pour mettre ensuite l'ordre dans les échanges.

Pour eux, c’est l'anarchie de la production, ce sont les excès de la libre concurrence, dans un monde à la fois suréquipé par les progrès de la technique et appauvri par les ruines de la guerre, qui ont provoqué la crise du commerce

(4) Dans le cas surtout d'ententes de répartition. (2) Cf. supra, les réserves de M. de Lavergne, p. 33.

inter national et les mesures de protection qui l'ont encore aggravée (4). Tout ce qui mettra un terme au déséquilibre économique alténuera dans la même mesure le protectionnisme qu'il a causé. C’est ainsi que M. Duchemin écrit :

« Les tarifs douaniers sont des boucliers protecteurs contre la forme souvent anarchique de la concurrence; on ne peut donc songer à les modifier que pour les produits pour lesquels cette concurrence n’est pas anormale ».

Ft seules les ententes de producteurs paraissent susceptibles, par l'organisation de la production à laquelle elles conduisent, de remédier aux abus de cette concurrence anarchique et ruineuse.

M. de Lavergne disait de même au Congrès des industries et commerces d’exportation (2) :

« La course aux armements souaniers ne paraît pouvoir être arrêtée que par une organisation des industries qui garantirait à chaque pays une part raisonnable de la production mondiale et éviterait la surproduction, cause à la fois de guerres douanières et de crises économiques ».

1 aboutit ainsi à cette formule :

« Le désarmement tarifaire ne sera possible qu'après une harmonisation complète de la production ».

{1) Gette pensée, M. Duchemin la développait en ces termes dans son rapport au Congrès de la Chambre de commerce internationale, Vienne, 1933 (Nous äevons à l'amabilité de la C. G. P. F. de pouvoir citer ces extraits inédits) : « En attendant, il est nécessaire de mettre un frein aux productions anarchiques qui, développées par des crédits inconsidérés, écrasent aujourd'hui les marchés et faussent le jeu normal de la vieille politique libérale.

» On ne saurait nier que l’exagération de la protection douanière et la resiriction des échanges internationaux proviennent en partie du déséquilibre entre Ia production et la consommation et du désir des producteurs de tous les pays de vendre à n'importe quel prix, sur les marchés où l’on paie encore, plutôt que d'arrêter leurs exploitations et de mettre leurs ouvriers en chômage.

» Ges ventes faites sans souci du prix de revient achèvent de déséquilibrer les échanges déjà faussés par l'instabilité des monnaies ou le contrôle des Sevises.

» Comment s'étonner, dans ces conditions, que toutes les nations aient dû adopter des mesures restrictives pour protéger leurs économies nationales ? ».

(2) Congrès des industries et commerces d'exportation, décembre 1932. Paris. Association nationale d'expansion économique, 1932, p. 43.

En un mot, l'ordre dans la production par les Ententes industrielles internationales apparaît comme la condition de la restauration des échanges mondiaux.

Sans vouloir encore prendre parti en ces matières, nous voulons pourtant citer un fait assez éloquent à l'appui de ces idées. Lors des vicissitudes récentes du Cartel de l'acier, l'une des plus importantes Ententes internationales, le Journal de la Bourse de Berlin annonça que « si, contre toute attente, les pourparlers (ayant trait à la continuation du Cartel) échouaient, le Gouvernement allemand prendrait de sa propre initiative des mesures susceptibles de protéger le marché intérieur allemand contre la concurrence étrangère. Un envisagerait, dans ce cas, notamment le contingentement des importations étrangères ». Et l’on sait ce qu'il faut entendre par de telles mesures.

C'est là, semble-t-il, un exemple typique de ce que peut l’organisation privée de la production internationale pour éviter des mesures publiques de guerre commerciale.

Ordre dans la production d’abord, organisation dans les échanges ensuite : cette thèse, qui est celle des partisans de l'Économie organisée, s'oppose diamétralement à celle des fidèles partisans du libéralisme économique.

De ces derniers, la pensée pourrait, crovons-nous, être ainsi résumée : « Abaisser les droits de douane d’abord et rétablir la concurrence de toutes parts entravée. Ainsi seront à nouveau ouverts à la production des débouchés fermés aujourd’hui. Ainsi sera provoqué un abaissement des prix qui suscitera un nouvel essor de la consommation ».

C’est ce que M. Rueff soutenait en 1932, sous la présidence de M. le Professeur Rist (1), lorsqu'il souhaitait que les États consentissent au moins d’abaisser de 4 0/0 chaque année les droits protecteurs. C’est ce que M. le Professeur

(4) Conférence sur la Balance du commerce, donnée à la Sorbonne ef reproduite en partie dans la Revue d'économie politique, mars-avril 1933.

Truchy soutenait cette année même dans une conférence déjà citée à la Société d’études et d'informations économiques. Après avoir décrit la solution idéale de l’économie libérale, M. Truchy exposait une seconde solution, moins libérale, mais plus proche peut-être des possibilités actuelles :

« 11 y a, à l'heure actuelle, un contraste choquant et désasireux entre les possibilités de production de l'industrie moderne, possibilités presque indéfinies, et l’étroitesse des marchés sur lesquels ‘ces industries si puissantes peuvent écouler leur production. La puissance technique de l'industrie moderne va en augmentant sans cesse. Eh bien, cette industrie si puissante se trouve maintenant en face de marchés qui sont strictement compartimentés, de marchés beaucoup trop étroits pour elle, et je crois que ce contraste entre la puissance productive d’une part, et les marchés compartimentés et à cloison étanche d'autre part, c’est le principe fondamental du trouble dans lequel le monde se trouve jeté.

» Je me demande alors si nous n’allons pas, poussés par la force des choses, à un système tout à fait différent du système d'avant la guerre, à un système dans lequel les nations se grouperatent à deux ou à plusieurs, cela dépendrait de leur importance, pour former des groupes territoriaux à l'intérieur desquels il y aurait une trêve douanière; je ne dis pas une trêve douanière complète, ceserait l'Union douanière intégrale, el je ne crois pas que les temps soient mûrs pour l’Union douanière intégrale, mais je dis au moins une trêve parüelle, une trêve partielle caractérisée par un abaissement substantiel des droits de douane et des formalités douanières à l’intérieur du groupe territorial ainsi formé » (1).

De cette solution, M. Truchy trouvait des indices dans le rapprochement de la Grande-Bretagne et de ses Dominions, dans l'accord d’Ouchy, et dans les tentatives de regroupement des nouveaux États de l'Europe centrale.

{1) Supplément au Bulletin quotidien, février 1934.

Ainsi se marquent bien les divergences entre !’Économie organisée (1) et l'Économie libérale, comme aussi leurs points communs.

D'un côté comme de l’autre, même constatation du déséquilibre de la production; mêmes efforts en vue d’une Économie internationale.

Mais, pour les uns, c’est l’organisation de la production, c'est-à-dire sa limitation, qui restaurera l’ordre dans les échanges; pour les autres, c’est l'abaissement des barrières douanières qui remettra l’ordre dans la production, sans la restreindre, en lui ouvrant de nouveaux marchés.

À quel remède faut-il donner la primauté, au moins dans le temps : à l’ordre dans la production, ou à l’ordre dans les échanges? et quel vaut-il mieux chercher : la restriction de la production ou l’élargissement des débouchés?

Tels sont, croyons-nous, les deux points où git très exactement le débat entre les partisans de l'Économie organisée et ceux de l'Économie libérale.

L'étude de la manière dont les promoteurs des Cartels internationaux entendent organiser la production, tant industrielle qu'agricole, nous permettra de préciser davantage encore leur position en matière de commerce extérieur.

(1) Ou l'Économie dirigée privée.