CHAPITRE VII
Douanes et politique commerciale.
1, Caractère primitif des droits de douane. A rorigine, les droits de douane étaient perçus par le seigneur ou le souverain du pays qui, en retour, était tenu de pourvoir à la sécurité de ceux qui les acquittaient, de veiller à ce que les voies de communication fussent ouvertes et d'assurer la liberté des transactions commerciales. Actuellement, il ne nous reste de ces anciennes institutions que la partie fiscale qui, déjà au moyen âge, jouait le rôle principal. Chez la plupart des peuples modernes, les droits de douane perçus aux frontières, c'est-à-dire les impôts indirects sur le commerce d'importation et la consommation, constituent les recettes les plus importantes de l'Etat. Les modifications survenues dans l'organisation politique ont fait complètement perdre de vue les rapports existant primitivement entre les droits de douane et les obligations des gouvernements.
2, La stabilité du montant des recettes des droits de douane est d'une importance capitale au point de vue fiscal. On l'obtient le plus facilement en imposant, à l'importation, les articles indispensables qu'un pays ne produit pas, ou du moins qu'il ne fournit pas en quantité suffisante, comme par exemple toutes les denrées coloniales et tous les fruits du midi pour le centre et le nord de l'Europe. Pour la Suisse, il y a lieu de citer en premier lieu le sucre qui, en 1901, fournit G,, millions de francs aux recettes des douanes fédérales, puis le vin (4„), le tabac (2,^) et les
céréales (1,715). ^^ caractère fiscal des douanes suisses est le plus nettement prononcé pour le café (395;000 fr.), le thé (163,000 fr.), le pétrole (r050,000 fr.), le coton (77,000 fr.), la soie (148,000 fr.) et la houille (374,000 fr.), substances que la Suisse ne produit pas du tout et qu'elle est obligée de tirer exclusivement de l'étranger.
De tous les Etats civilisés, l'Angleterre, le pays libreéchangiste par excellence, est le seul qui possède un système de douanes purement fiscal. Elle ne prélève des droits d'importation que sur les boissons y compris le café, le thé, le cacao, et sur divers produits contenant de l'alcool, ainsi que sur le tabac et, depuis peu de temps, sur le sucre et les céréales. A l'exportation, elle a établi une contribution de 1 sh. par tonne de houille. Les impositions dont on a chargé le sucre, les céréales et la houille sont expressément destinées à couvrir les frais de la guerre du Transvaal.
L'exemple de l'Angleterre est suivi de près par la Belgique et par la Hollande. Quant à la Turquie, elle pratique encore le système douanier le plus primitif et le plus brutal: tous les produits sont frappés d'un droit du 8V0 de leur valeur à l'importation et du l^/o à l'exportation ou au transit. Cependant, depuis le milieu de l'année 1901, on y a aussi introduit, à titre d'essai, des droits spécifiques sur les ouvrages d'or et d'argent, et les montres sont comprises dans cette catégorie de produits. Les droits sur les marchandises à l'exportation ou en transit sont, depuis longtemps, éliminés de presque tous les systèmes douaniers qui ne sont pas purement fiscaux, comme préjudiciables à la prospérité indigène. Du reste, la plupart des pays civilisés, quand il s'agit d'établir des droits de douane, n'ont pas seulement en vue l'importance des recettes, ils tiennent aussi compte de \si production indigène et observent, plus ou moins, certains principes d'économie politique,
3. C'est en vertu de ces principes qu'on fait peser des contributions sur le travail étranger pour le tenir éloigné du marché indigène selon qu'on le trouve bon,
protégeant ainsi le travail national en lui assurant le marché national.
Appliqués avec circonspection, ces droits protecteurs peuvent servir de moyen artificiel pour favoriser les débuts d'une industrie naissante. Pour l'économie politique d'un pays, ils ne jouent que le rôle d'étais artificiels, et l'on court le risque de voir s'écrouler l'édifice soutenu ainsi à grand'peine dès qu'on enlève l'échafaudage. C'est pour s'être trop fiées à la protection et pour n'avoir pas cherché à développer leurs propres forces, que tant d'entreprises industrielles ont été vouées à la mort. Mais ces cas malheureux n'impliquent pas qu'il faille renoncer complètement à utiliser ce moyen.
Les industries solidement établies repoussent avec ostentation les droits protecteurs. Confiantes en elles-mêmes, elles affrontent courageusement toutes les concurrences, et cette lutte incessante leur procure la vigueur et la souplesse qui leur assurent une longue vie. Le sentiment de leur propre force, augmenté et sans cesse renouvelé par le succès, est un avantage dont jouissent ceux qui sont sûrs d'eux-mêmes. Eésulte-t-il nécessairement de ce qui précède que la Suisse doive toujours s'en tenir à ses cinq industries principales ? Nous pensons, au contraire, que le développement moderne doit l'engager à se vouer à une production de plus en plus variée.
On ne saurait formuler des principes généraux concernant la base d'après laquelle les droits de douane doivent être établis. Ces contributions varient selon la valeur et le travail que représentent les marchandises, et selon les circonstances plus ou moins favorables dans lesquelles se trouve la main-d'œuvre indigène par rapport à la concurrence du dehors. Et ces circonstances se modifient de pays à pays, d'industrie à industrie.
Tout d'abord, il existe, au point de vue économique, une différence capitale entre les petits Etats et les grands, ou, si l'on veut, entre les agglomérations politiques in-
dépendantes au point de vue économique et celles qui ne jouissent pas de ce privilège. Les productions variées du sol, une industrie développée dans tous les domaines permettent aux grands Etats de se suffire à eux-mêmes et de se séparer dans une large mesure du reste du monde. Ce n'est pas par un effet du hasard que les trois principaux producteurs de céréales, la Eussie, les Etats-Unis et la France, se sont lancés, tête baissée, dans la politique douanière protectionniste. Et ce n'est pas non plus à une coïncidence accidentelle qu'il faut attribuer le fait que les deux plus grands Etats de la terre ont adhéré à ce système. Quant à la France, elle supplée à l'étendue relativement restreinte de son territoire par la grande variété de ses productions naturelles, (depuis le hareng de la Mer du Nord jusqu'à la soie et aux fruits du midi de la zone méditerranéenne), par son industrie qui s'étend à tous les domaines, par son réseau incomparable de canaux et par son administration coloniale rigoureusement prohibitive. Aucun autre pays n'est allé aussi loin dans la voie du protectionnisme que les trois puissances que nous venons de citer. Ce sont surtout les céréales qui font défaut à l'Allemagne et à l'Angleterre et qui les empêchent d'adopter le même système. 4. La Suisse au point de vue économique. La Suisse ne peut ni se passer des importations, ni s'exposer au danger d'être privée de ses débouchés au dehors, car son territoire exigu ne produit pas de matières premières, son agriculture et ses industries sont trop peu variées et elle ne possède pas de marine. Ayant toujours besoin de l'étranger, nous serons toujours aussi partisans du libreéchange. En tant que l'offre des marchandises et leur prix le permettent, il nous est loisible de faire nos achats dans les pays qui ne ferment pas leur porte à nos propres produits. Quant aux matières premières les plus importantes et aux vivres les plus indispensables, nous n'avons qu'un choix limité, mais pour un grand nombre d'objets fabriqués, c'est à qui nous servira.
5. Traités de commerce. La politique des traités de commerce constitue un courant international qui atténue les effets des tarifs douaniers autonomes.
I. Les traités de commerce peuvent revêtir trois formes différentes qui donnent à ces traités et aux tarifs leur caractère distinctif au point de vue du droit public.
a) Certains Etats se refusent à toute entente quant aux différents articles de leurs tarifs douaniers ; ils veulent en maintenir l'autonomie d'une façon absolue. L'Allemagne a pratiqué ce système de 1879 à 1889; les Etats-Unis et la Eussie ne l'ont abandonné que depuis peu. La France, les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et l'Angleterre, cette dernière formellement, le pratiquent encore. On ne peut conclure, avec ces nations-là, que des traités sur la base de la nation la plus favorisée.
b) La plupart des pays de l'Europe centrale et depuis peu de temps la Eussie, le Japon et les Etats-Unis consentent, moyennant concessions réciproques, à abaisser leur tarif sur certaines positions. Il existe alors, à côté du tarif général, un tarif conventionnel qui n'est autre chose que le tarif général modifié par les conventions. Ces conventions ont pour effet, tantôt de lier les droits prévus par le tarif général, tantôt de réduire ces droits. L'autonomie du tarif se trouve limitée dans les deux cas. Seuls les articles non visés par les conventions conservent leur caractère autonome et peuvent être remaniés en tout temps.
Il est évident que la clause de la nation la plus favorisée, stipulée entre pays qui se prêtent à des conventions avec tarif, emprunte une signification particulière au fait que toutes les réductions consenties profitent non seulement au pays qui les a obtenues, mais à tous les pays mis au bénéfice de cette clause.
Cet enchaînement des intérêts les plus divers par le système de la clause de la nation la plus favorisée et par celui des traités de commerce présente d'une part un avantage, en ce sens qu'il facilite les relations commerciales.
d'autre part un inconvénient, parce qu'il entrave le développement des traités en octroyant aux pays jouissant simplement de la clause de la nation la plus favorisée, le bénéfice des réductions de tarif établies par traités.
c) Système du double tarif autonome. Comme on le voit, ces intérêts matériels économiques ne sont pas seulement en opposition entre eux, mais encore avec le principe d'intangibilité du droit souverain des Etats. De cette opposition est né un troisième système par lequel on cherche à sauvegarder l'autonomie des tarifs en faisant une distinction entre les parties adverses, ennemies ou amies, et l'on met en vigueur, contre ces dernières, un tarif minimum quelque peu réduit, mais également invariable. La différence entre le tarif maximum et le tarif minimum limite d'une manière précise toutes les réductions qui peuvent être consenties par le pays qui a adopté ce double tarif, et qui, ailleurs, seraient basées sur la clause de la nation la plus favorisée. C'est le système de la France, de l'Espagne et de la Eussie depuis 1892-93. L'inventeur en est M. Méline. L'Allemagne vient d'y adhérer en partie en fixant des droits minima pour les céréales.
Ils est vrai que les positions du tarif minimum de ces pays sont déjà suffisamment élevées pour compenser largement la différence du coût de la production nationale et de la production étrangère. En réalité, ce système ne sauve que les apparences de l'autonomie: l'Espagne s'est vue forcée de déroger à son tarif minimum et de faire des concessions à la France et à l'Allemagne, la Eussie à l'Allemagne, la France à la petite Suisse. La forme autonome dont on pare ces concessions ne change pas, en fait, leur caractère obligatoire.
II. Du droit en matière de traités de commerce. Les tarifs douaniers et les traités de commerce ont tous deux le caractère de lois. Les traités de commerce, qui ne constituent que des modifications passagères au tarif autonome, forment cependant une catégorie spéciale de lois. Eéservés
à la compétence du gouvernement, et du parlement, ils ne sont pas, en Suisse, soumis au référendum.
Le droit de conclure des traités de commerce avec les nations étrangères est partout réservé à Tautorité suprême; en Suisse, au Conseil fédéral, en Allemagne, à Tempereur, etc.; mais le droit de sanction appartient, dans tous les Etats, au Parlement, et, en Allemagne, en outre au Conseil fédéral. Ce n'est que lorsque ces corps constitués ont donné leur assentiment que la ratification définitive par Tautorité supérieure ou par ses fondés de pouvoir peut avoir lieu. Immédiatement après leur ratification et dès leur mise en vigueur, les traités de commerce ont force de loi tout comme les tarifs qu'ils ont modifiés.
6. Le système des douanes suisses depuis 1848. La Constitution actuelle de la Confédération suisse date d'une époque où la production et le commerce étaient en voie de subir une transformation fondamentale et de prendre un essor prodigieux, où les principes libre-échangistes, partis de l'Angleterre, progressaient si irrésistiblement qu'ils gagnaient le monde entier. Tous les peuples se trouvaient rapprochés par les nouveaux moyens de communication, les chemins de fer, les bateaux à vapeur, le télégraphe.
L'on se rendit compte qu'il y avait opposition entre cette transformation et le maintien ou l'élévation des barrières douanières du passé.
Suivant l'exemple de l'Union douanière allemande (ZoUverein), la Suisse se mit en devoir, en 1849, d'abolir les droits d'octroi et autres, à l'intérieur, pour ne plus former qu'un seul territoire national en matière douanière et économique. On donna au tarif des péages prélevés à la frontière un caractère fiscal très modéré. Le seul principe économique dont on se préoccupa à ce moment trouva son expression dans une disposition de la Constitution (§ 24 de la Const. féd. de 1848; § 29 de la Const. féd. de 1874): les matières premières et les objets nécessaires à la vie devront bénéficier des taxes les plus réduites, les articles de luxe seront
soumis aux droits les plus élevés. La tendance de cette disposition était essentiellement démocratique. Jusqu'à ce jour, le texte de cette disposition n'a pas été modifié. Mais pour sauvegarder son avenii- économique, la Suisse s'est vue contrainte d'opposer des droits protecteurs à ceux de toutes les grandes puissances continentales et d'abandonner ainsi le libre-échange presque absolu pratiqué de 1850 à 1870. Notre système de tarif tient le milieu entre le système fiscal des trois pays maritimes que baigne la Mer du Nord et le régime protecteur adopté par tous les autres pays civilisés.
7. Le retour général an protectionnisme. L'époque de liberté commerciale qui débuta en France sous le règne de Napoléon III dura à peine 20 ans, soit de 1860 à 1879. Puis, à l'instar des pays de langue allemande, presque tous les Etats revinrent à la pratique séculaire du protectionnisme. Cette réaction fut particulièrement violente dans la France républicaine, qui, avec l'Angleterre, était naguère encore le refuge du libre-échange. Il avait fallu se rendre à cette évidence que tant qu'il y aurait des intérêts économiquesnationaux à ménager, on ne pourrait mettre en pratique d'une manière absolue les principes de Manchester, d'après lesquels le développement harmonique et solidaire de tous les intérêts ne se réalise que par le libre jeu des forces économiques. Le puissant essor que prit la production à cette époque,^ par suite du développement du trafic, n'eut pas seulement pour conséquence de combler certaines lacunes, il exerça une pression de plus en plus forte sur les prix, spécialement sur ceux de l'agriculture et des métiers ; le gain de l'ouvrier fut réduit, le travail de l'honune, remplacé par celui des machines (vapeur, force motrice de l'eau, gaz, pétrole, électricité) ou contraint de se mettre dans la dépendance des grandes entreprises. C'est ainsi qu'au lieu de procurer l'aisance, les progrès du trafic semblèrent provoquer, pour une grande partie de la population, une concurrence aussi pernicieuse que peu commode.
Le libre-échange avait fait ressortir Topposition existant, pour lui, entre la protection artificielle du travail national et les progrès que les chemins de fer et les bateaux à vapeur avaient réalisés dans le domaine des échangea internationaux; cette conception fit place, de plus en plus, au sentiment plus réel de la nécessité d'accorder au travail national une sollicitude et une protection efficaces, rendues indispensables par le développement du trafic.
A ces circonstances vinrent s'ajouter, pour les gouvernements, les besoins financiers extraordinaires qu'exige la paix armée. Pour y satisfaire, les droits de douane constituent un excellent moyen, peu sensible à la population et agréable aux producteurs.
L'Allemagne s'engageant dans cette voie et y persistant d'une manière de plus en plus accentuée, la France ne pouvait pas rester longtemps en arrière. En effet, le § 11 du traité de paix de Francfort stipule pour les deux nations, et sans qu'il soit loisible à l'une ou à l'autre de la dénoncer,^ la clause de la nation la plus favorisée. Par la politique douanière exclusivement autonome qu'elle pratiqua de 1879 à 1889, l'Allemagne sut éviter toute concession. Dès lors^ ce § 11 n'avait plus aucune valeur pour la France.
8. Le tarif Méline. La France riposta par le double tarif autonome de Méline, qui fut mis en vigueur le 1er fé^ vrier 1892, à l'expiration des traités de commerce français.
C'est dans ce système que le principe protectionniste a atteint son expression la plus complète et la plus logique. La différence entre les conditions de production de la France et celles de ses concurrents fut établie minutieusement, même pour les plus petites ramifications de l'industrie française, et l'on fixa les taxes, pour chaque marchandise, en augmentant cette différence d'une certaine fraction. Tel fut le tarif général de Méline. Pour les pays qui ne fermaient pas leur porte aux produits français et qui consentaient des réductions sur leur tarif autonome, la France abaissa les taxes d'un grand nombre de ces articles d'im-
portation; on eut cependant soin de les établir de telle sorte que les produits français fussent toujours favorisés. Ce fut le tarif minimum de Méline. En donnant à ce tarif le caractère d'une loi autonome et intangible, la France espérait exclure toute réduction de taxes. Quant aux importations provenant de pays qui ne se soumettraient pas ^ux désirs de la France, on leur appliquerait le tarif général. Cette mesure devait être d'autant plus efficace qu'elle favoriserait certains pays au détriment des récalcitrants qui, de guerre lasse, seraient obligés d'abandonner le marché français ou de se résoudre à faire les concessions voulues aux produits français.
Méline tira les dernières conséquences du système en accordant une série de primes de production et d'exportation sur la soie brute, les cotons et les produits de la meunerie. Les plus connues de ces primes sont celles des sucres, que d'autres Etats payent également et avec l'appui desquelles les principaux producteurs européens se disputent réciproquement le marché des pays neutres à cet égard. La récente Convention de Bruxelles a fixé le mois de septembre 1903 comme terme de ce régime.
9. Influence du système allemand sur les traités de commerce des Etats de l'Europe centrale. Tandis que la France s'isolait dans une voie toute spéciale, l'empire d'Allemagne résolut de se mettre à la tête de la politique commerciale de l'Europe. Par les traités additionnels de 1889, il avait déjà renoncé au principe du tarif autonome fixe; les traités de Vienne, de décembre 1891, provoquèrent un rapprochement général des peuples de l'Europe centrale. Ils conclurent entre eux des traités qui devaient durer 12 ans, soit jusqu'à la fin de 1903.
Le nouveau tarif douanier allemand, adopté le 25 décembre 1902, cède, sur certains points, à la pression de la ligue agraire. Ainsi, le système Méline est appliqué aux différentes céréales^ que l'on frappe de droits généraux Aq7 à 7 V2 marks par quintal métrique, mais en fixant un
droit minimum de 4 à 5 Y, marks pour les Etats qui auront des traités avec l'Allemagne. Cette mesure vise directement la Russie et les Etats-Unis. Le tarif ne ménage guère non plus les concurrents industriels européens de l'Allemagne. Maints produits sont frappés de taxes considérablement élevées, ce qui ne contribuera pas à faciliter la tâche des négociateurs chargés de préparer le renouvellement des traités, prévu pour 1903. Parmi les produits suisses les plus menacés par ce nouveau tarif général, il faut citer le bétail de boucherie et les fromages, les broderies et les machines. Néanmoins, le gouvernement impérial, le Conseil fédéral et la majorité du peuple allemands inclinent en faveur de la continuation de la politique douanière de l'Europe centrale, telle qu'elle fut inaugurée par les traités de Vienne de décembre 1891.
10. Organisation de V administration des douanes suisses. Depuis 1849-50, les douanes sont du ressort de la Confédération, et on en a confié l'administration au Département fédéral des Finances et des Douanes. La direction générale des douanes, à Berne, constitue la seconde subdivision principale de ce Département; elle a sous ses ordres six directions d'arrondissement, dont nous indiquons ci-après le siège, le territoire, les recettes annuelles, etc.
I. Bâle, pour les cantons de Berne, Soleure, Bâle- Ville, Bâle-Campagne, Argovie (jusqu'au confluent de l'Aar et du Rhin), Luceme et Unterwalden. Cet arrondissement compte 14 bureaux principaux; ses recettes annuelles s'élèvent à 18,45 millions de francs, soit au 37 7o du produit total des douanes suisses en 1902.
//. Schaffhouse, pour les districts argoviens de Baden et de Zurzach, pour le cantons de Zurich, Schaffhouse, Thurgovîe, Glaris, Uri, Schwyz, Zoug. Bureaux principaux: 11; recettes annuelles: ll,e4 millions (23 Vo)-
IIL Coire, pour les cantons de St-Gall, Appenzell et Grisons, moins la vallée de Misocco. Bureau principaux: 7; recettes annuelles: 5 millions (10 7o)*
0««riiiff et Hots, Boonomie politique de la Siiisf e. 10
lY. Lugano, pour le canton du Tessin et la vallée de Misocco. Bureaux principaux: 6; recettes annuelles: 4,44 millions (97o)-
F. LausanuBj pour les cantons du Valais, de Vaud, Neuchâtel et Fribourg. Bureaux principaux: 10; recettes annuelles: 3V2 millions (7 7o)-
VL Oenève, pour le canton de Genève. Bureaux principaux: 10; recettes annuelles 7 millions (14 Vo)-
Les bureaux de douanes de la frontière septentrionale perçoivent les trois cinquièmes du total des recettes.
En 1902, 128 fonctionnaires et employés étaient occupés dans les directions des douanes ; le service des 59 bureaux principaux, des 212 bureaux secondaires et des 52 postes de perception était fait par 816 fonctionnaires et employés ; Teffectif des gardes-frontière s'élevait à 829 hommes; les fonctionnaires et employés des douanes étaient donc au nombre de 1773 personnes.
Les réclamations en matière douanière doivent suivre la voie hiérarchique; d'instance en instance, elles sont transmises des postes de perception et des bureaux secondaires ou principaux aux directions d'arrondissement, d'où elles passent à la direction générale des douanes, à Berne; de là elles vont, en cas de recours, au Département fédéral des Douanes et au Conseil fédéral, qui tranche en dernier ressort. Comme nous n'avons pas de tribunal du contentieux administratif, cette autorité fédérale est donc tout à la fois juge et partie.
11, Remarques particulières sur la technique douanière en Suisse, Toutes les marchandises qui franchissent la frontière suisse sont soumises au contrôle des douanes, mais elles ne sont pas toutes frappées de droits. L'exonération porte en premier lieu sur tout le transit et, à l'exportation, sur tous les articles, excepté le bétail, la viande, les peaux brutes, les os et la ferraille. Pour satisfaire aux exigences de la statistique commerciale, toutes les expéditions doivent cependant être déclarées et, à peu
d'exceptions près (trafic de frontière, petit trafic de marché^ envois postaux, circulation de tonneaux, de sacs vides, etc.); acquitter une finance de statistique de 1 et. par quintal métrique (bétail, 1 et. par tête). Chaque expéditeur de marchandises en transit est aussi tenu de garantir les droits d'importation jusqu'à ce que son envoi soit sorti du pays.
A l'exception de quelques matières brutes (pierres à bâtir, terres, minerais, déchets), de certains produits agricoles (fourrages, foin, paille, semences, plantes vivantes et engrais), vivres (lait frais, fruits, légumes, pommes de terre) et des métaux précieux, tous les objets doivent, en règle générale, acquitter à l'importation les droits de douane selon le tarif d'usage, c'est-à-dire selon le tarif général du 10 avril 1891 modifié par les traités que la Suisse a conclus avec l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, l'Italie, l'Espagne et la Norvège.
Notre tarif général de 1902 qui se caractérise par une forte majoration des droits précédents, exempte complètement certaines matières premières. De ce fait, sur les 1164 postes du tarif, il y en aura plus de 100 qui bénéficieront de l'exonération.
Les droits ad valorem n'existent plus en Suisse depuis 1892. En revanche, les droits spécifiques sont calculés d'après le poids brut des marchandises, et non selon le poids net, comme c'est généralement l'usage dans les autres pays. Malgré cela, ils sont effectivement (non pas seulement nominalement) beaucoup moins élevés que ceux de la plupart des autres Etats. Il n'y a plus que le bétail qui soit taxé selon les unités, indépendamment du poids. Pour l'esprit de vin en fûts, on tient aussi compte de la teneur en alcool pur.
Conformément aux décrets du Conseil fédéral, du 23 octobre 1894 et du 26 mars 1896, on soumet à une taxe modérée de tare les marchandises qui, dans les ports francs de Genève et de Lausanne, sont retirées sans emballage ou
dans un emballage jugé insuffisant. On procède de même, dans tous les bureaux de douane de la Suisse, pour les produits non emballés ou dont l'emballage est par trop sommaire.
Dans rintérêt bien compris de la population indigène et de réconomie politique, et en dehors des produits visés plus haut, un certain nombre d'objets peuvent entrer en Suisse en franchise de droits de douanes. C'est le cas pour les effets de déménagement, importés à l'occasion de changement de domicile de l'étranger en Suisse, ou encore lorsqu'il s'agit de trousseaux de mariage, d'objets provenant de successions, ou d'effets destinés aux représentants diplomatiques. Les effets de voyage, le matériel de guerre, les objets d'art destinés à un but public jouissent du même avantage. Les marchandises en retour sont dans le même cas, que le citoyen établi en Suisse soit l'expéditeur ou le destinataire. La même franchise est enfin accordée aux échantillons sans valeur, aux fûts et sacs vides importés pour être remplis ou qui reviennent en Suisse après avoir été exportés pleins.
La franchise des droits de douane s'étend également aux marchandises mises sous contrôle de douane, pour être éventuellement réexpédiées au dehors, dans les 15 entrepôts fédéraux établis à Baie, Aarau, Schaffhouse, Romanshorn, St-Gall, St-Margarethen, Buchs, Chiasso, Lugano, Locarno, Vevey, Lausanne (port franc), Morges et Genève (deux ports francs). Les entrepôts libres (c'est-à-dire les entrepôts de marchandises en transit des chemins de fer) de céréales à Romanshorn, Rorschach et Buchs, et les dépôts créés par des particuliers à Lenzbourg (pour le Malaga) et à Arth-(îoldau (pour le pétrole) rentrent dans cette catégorie. Enfin, il faut encore citer tout le trafic des passavants et des acquits à caution, comprenant les marchandises les plus diverses dont la vente est incertaine (marchés, foires, expositions; échantillons des voyageurs de commerce), dont le passage ou l'usage sur territoire suisse n'est que momentané (vélocipèdes, voitures, chevaux, in-
struments aratoires, machines), ou encore les objets rentrant en Suisse après avoir été réparés ou perfectionnés au dehors et vice versa. Sous cette rubrique, on peut aussi ranger l'admission d'animaux pour l'estivage (moutons bergamasques dans la vallée de Poschiavo) ou pour l'hivernage (œufs de vers à soie sur le Monte Q-eneroso). Dans tous ces cas, le montant des droits de douane doit être déposé ou garanti par cautionnement jusqu'à la réexportation.
Le trafic de perfectionnement de marchandises est la partie la plus importante du trafic des passavants, car, nonobstant les droits de douane élevés, il permet le passage en franchise de produits qui, après avoir reçu un complément de main-d'œuvre, sont réexpédiés dans le pays d'origine. Ce travail procure un revenu appréciable à certaines contrées.
Le trafic de perfectionnement est dit actif j quand c'est l'étranger qui nous envoie des produits à perfectionner; dans le cas contraire, quand c'est nous qui avantageons le dehors, ce trafic est dit passif La France ne tolère en admission temporaire que le trafic actif, tandis que les autres Etats de l'Europe centrale pratiquent un système de réciprocité.
Au lieu de réexpédier la marchandise perfectionnée dans son pays d'origine, on l'envoie parfois directement chez le client, dans un troisième Etat; c'est ce qu'on nomme le trafic de perfectionnement en transit. De grandes quantités de tissus écrus de provenance suisse, teints et imprimés à Mulhouse en Alsace, bénéficient de ce mode de procéder et sont expédiés directement de la cité industrielle alsacienne dans toutes les parties du monde.
Toutes ces entrées en franchise constituent, pour les pays en question, des brèches au système douanier; plus celui-ci est serré, plus l'importance de ces exceptions est grande.
Les drawbacks ou remboursements des droits réalisent un pas de plus dans le sens des franchises douanières. Ils ont été institués dans le but de rendre possible ou de
favoriser Texportation d'articles dans la fabrication desquels entrent nécessairement des matières importées de l'étranger et frappées de droits élevés. De 1890 à 1892, les exportateurs de lait condensé ont bénéficié des drawbacks pour le sucre étranger contenu dans leurs produits. Aujourd'hui, on ne rembourse plus que la finance de monopole très élevée à laquelle sont soumis les alcools étrangers entrant dans la fabrication de marchandises qui ne pourraient être exportées sans cette faveur. H va sans dire que les industriels qui désirent se mettre au bénéfice des drawbacks doivent fournir la preuve qu'ils ont observé les conditions requises. Des considérations financières et économiques engagent la Suisse à renoncer, pour le moment, à accorder de nouveaux drawbacks.
Elle se résoudra encore bien moins au payement de primes d'exportation. Celles-ci sont souvent assimilées aux remboursements des droits ou confondus avec eux. C'est en France que la politique des primes d'exportation, conséquence logique du système Méline, a atteint son apogée. En outre, les primes d'exportation des sucres étaient jusqu'ici généralement en usage; elles permettaient aux pays importateurs une forte consommation de cette denrée à un prix d'autant plus réduit que l'allocation des primes était plus forte. La suppression, à partir de septembre 1903, de ces primes, prévue par la conférence internationale des sucres à Bruxelles (février 1902), provoquera un renchérissement du sucre dans les principaux pays importateurs, une diminution du prix et une augmentation de la consommation dans les pays producteurs.
