LES ORGANES DE L’ÉTAT

68. L’Etat n’est pas une personne physique réelle, on le considère parfois comme une personne morale ; il ne peut en tout cas manifester son activité que par l’intermédiaire de personnes physiques, d’individus ou de groupes d’individus.

La détermination des individus qui exerceront la puissance publique est commandée par le caractère de la souveraineté. La souveraineté est nationale ; c’est donc de la volonté de la nation que doit venir toute autorité. « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul individu ne pèut exercer d’autorité qui n’en émane expressément », dit l’article 3 de la Déclaration des droits.

Ce principe dicte la forme et l’organisation du gouvernement .

Section 1. — La Forme du Gouvernement

69. La forme du gouvernement doit être républicaine. - — En effet, ni une monarchie, ni un gouvernement personnel ne sont en harmonie avec le principe de la souveraineté nationale .

Une monarchie, c'est un gouvernement dans lequel le chef de l’Etat a un droit héréditaire. Même si le premier roi a été élu, son héritier n’a pas reçu l’investiture de la nation. Sans doute, nous verrons que la nation n’exerce pas elle-même tous les pouvoirs et qu’elle les peut confier à des représentants. Mais un roi ne peut être un représentant de la nation. Un représentant ne possède de pouvoir que pour une durée déterminée à la fin de laquelle il doit venir demander à la nation un nouveau mandat qui lui peut être refusé s’il a mal rempli celui qui lui a été confié. Au contraire, un roi est non seulement investi pour la vie, mais encore il transmet son pouvoir à son héritier.

La Constitution de 1791 avait cependant tenté de concilier la souveraineté nationale avec une monarchie constitutionnelle et limitée : elle avait organisé le contrôle des représentants élus par la nation sur le roi représentant héréditaire en prévoyant sa déchéance politique. On sait que la Constitution de 1791 ne put fonctionner même pendant une année et que, devant les hésitations de l’Assemblée législative à mettre en jeu 1a, responsabilité du roi, le peuple fit la révolution du 10 août 1792 qui mit fin à la monarchie en forçant l’Assemblée à prononcer la suspension de Louis XVI.

Un gouvernement personnel comme celui de Napoléon Ier ou de Napoléon III ne respecte pas davantage le principe de la souveraineté nationale, bien que l’un et l’autre des deux empereurs aient soumis à l’approbation populaire les constitutions qu’ils avaient édictées. En effet, non seulement leur pouvoir était issu d’un coup

d’Etat, c'est-à-dire d’une violation des droits des Assemblées représentatives, mais encore les plébiscites impériaux ne permettaient pas aux électeurs d’exprimer librement leur opinion. En dehors des procédés d’intimidation dont en 1800 et 1852 usa la police, le plébiscite ne laissait à l’électeur que le choix entre l’approbation du fait accompli, solution connue, et la désapprobation qui ouvrait le champ à tous les désordres et à toutes les révolutions.

Au contraire, dans un régime républicain, toutes les autorités tirent leur pouvoir de l’élection par la nation, soit directement comme les députés, soit indirectement comme les juges nommés par le chef de l’Etat qui est lui-même élu par le Parlement, lequel, à son tour, est directement choisi par les électeurs.

Section II. — L’Organisation du Gouvernement

La nation peut exercer sa souveraineté directement ou par représentation : de là deux formes d’organisation politique : le gouvernement direct et le gouvernement représentatif.

§ 1. — Le gouvernement direct

70. Le gouvernement direct est celui dans lequel le souverain exerce lui-même toutes les fonctions de l’Etat et accomplit tous les actes essentiels de la souveraineté.

Ainsi, dans la monarchie pure, le monarque fait les lois en consultant simplement les conseillers qu’il choisit ; il les fait appliquer par ses ministres qu’il nomme, révoque, et dont il annule à son gré les actes : il rend la justice, soit directement dans les cas qu’il retient, soit indirectement par des juges qu’il institue ou dont il a toujours le droit de casser les arrêts.

La nation souveraine peut théoriquement remplir les mêmes fonctions. Sans doute, pour l'application des lois, elle devrait choisir des commissaires qui les feront exécuter, mais en rendant compte de leurs actes à l’Assemblée du peuple. Dans les législations simples et quand les procès sont rares, l’Assemblée du peuple peut sans doute juger, mais, en génér^il, elle élira les juges en se réservant de contrôler leurs actes et de connaître en appel

de leurs jugements. Mais pour les lois, la nation assemblée peut les voter directement, telle est encore la pratique de quelques petits cantons suisses.

Rousseau a soutenu que le gouvernement direct était le seul légitime, parce que la loi est l’expression la plus caractéristique de la* volonté générale, que nul ne peut charger un autre d’exprimer ce qu’il veut, la volonté se modifiant à chaque instant.

C’est là une méconnaissance absolue des conditions pratiques du gouvernement et une conception inexacte de la législation.

Pratiquement , il n’est plus possible au peuple de juger des procès dès que la législation est un peu complexe, ou de faire exécuter la loi par des commissaires, car, à chaque instant, celui qui exécute la loi doit faire preuve d’initiative et' décider lui-même des ordres à donner. JLa question ne se pose donc que pour le vote des lois. Le vote direct des lois par le peuple, qui a pu être pratiqué dans les petites cités antiques ou dans la République de Genève, que Rousseau avait sous les yeux en écrivant le Contrat social , est impossible dans les grands pays. En effet, ces lois ne seraient pas discutées en commun par tous les intéressés ; elles seraient exa-? minées par des fractions du peuple, et en France, par exemple, les habitants de Calais ne pourraient entendre les avis opposés de ceux de Perpignan. D’ailleurs, la grande majorité des citoyens n’a ni les loisirs nécessaires pour apprécier les lois proposées, ni l’instruction indispensable pour en apercevoir toute la portée juridique et politique.

Théoriquement , les lois n’ont pas pour but de réaliser ce que veut actuellement la majorité du peuple : elles doivent formuler ce qui est le plus conforme au but de la société, au bien-être de tous les citoyens : une loi, même voulue par une majorité, ne saurait légitimement supprimer, par exemple, tous les droits individuels. Or, si une forme de votation des lois peut donner des lois meilleures, cette forme doit être préférée à celle du vote direct par le peuple. Cette forme, c’est celle du gouvernement représentatif.

§ 2. — Le gouvernement représentatif

71. Le gouvernement représentatif est celui dans lequel l’exercice de la souveraineté est confié par la nation à des individus ou groupes d’individus appelés « représentants ». Les repré-

sentants sont chargés d’exprimer la volonté de la nation qui est censée parler par leur bouche. Des assemblées de représentants peuvent faire de bonne lois. Ainsi que Fa montré Montesquieu qui a fait une apologie de ce mode de gouvernement, le peuple, s’il n’a pas l’instruction indispensable, pour rédiger des lois et en comprendre toute la portée, possède au contraire parfaitement les qualités de bons sens et de jugement nécessaires pour discerner ceux qui sont assez sages, assez instruits, assez intègres pour faire de bons législateurs . Confier le soin de faire les lois à des individus dont ce sera l’habituelle occupation, ce n’est en somme qu’appliquer en matière politique le principe économique et fécond de la division du travail : « à chacun son métier et les vaches seront bien gardées. » D’ailleurs, les représentants venus de tous les points du territoire et réunis en une seule assemblée peuvent discuter la loi en tenant compte des intérêts de toutes les parties du pays .

Mais le gouvernement représentatif présente un danger : les représentants peuvent faire des lois que désapprouve la volonté nationale. On a tenté de parer à cet inconvénient dans quelques pays par l’organisation d'un gouvernement semi-représentatif qui est une combinaison des deux précédents.

§ 3. — Le gouvernement semi-représentatif

72. Le gouvernement semi-représentatif attribue la confection des lois à une collaboration du peuple et d'une assemblée de députés. Les lois sont proposées soit par l’assemblée, soit par le peuple ( initiative populaire) ; elles sont rédigées, après discussion, par la seule assemblée ; elles sont ensuite votées ou sanctionnées par le peuple soit tacitement soit expressément. ratification tacite résulte de ce fait que la nation n’exerce pas son droit de veto ( veto est un verbe latin qui veut dire : « je défends ») : l’approbation expresse est donnée par un referendum dans lequel le peuple vote par « oui » ou par « non ». D’autre part l’irrévocabilité des représentants qui est dans le génie du gouvernement représentatif, peut disparaître dans ce régime : la dissolution populaire d’une assemblée (en Suisse) ou la révocation populaire (recall) d’un élu (aux Etats-Unis) peut être, sur la demande d’un certain nombre de citoyens, prononcée par le corps électoral qui a

choisi cette assemblée ou ce représentant. C’est là un système qui, avec des modalités diverses, est appliqué dans quelques Etats particuliers des Etats-Unis d’Amérique, en Suisse tant dans les cantons que dans l’Etat fédéral, et même dans une certaine mesure dans la Constitution allemande du 11 août 1919.

11 se heurte cependant à la plupart des critiques dirigées contre le gouvernement direct dont il est la forme moderne Aux inconvénients de ce dernier, il en ajoute de nouveaux : les assemblées qui rédigent le texte de loi ne sentent pas peser sur elles la responsabilité qui incombe au peuple ; elles y apportent par suite un soin moindre que des Chambres représentatives. Les lois sont soumises en bloc à l’approbation du peuple : celui-ci ne peut voter que « oui » ou « non », qu’approuver ou rejeter toute la loi, il ne peut l’amender ; dès lors il votera une loi dont cependant des mesures d’application lui paraissent mauvaises, ou il la rejettera malgré qu'il en approuve le principe. Ce seront souvent des incidents à côté, des détails infimes mais frappant l’esprit populaire qui décideront du sort de la loi : le peuple votera parfaitement une loi mauvaise, parce qu’une disposition particulière l’a séduit : il rejettera résolument une loi excellente parce qu’un article lui a déplu. Ces résultats imprévus ont été constatés maintes fois dans la démocratie suisse.

La pratique de ce gouvernement offre donc plus de dangers que l’inconvénient présenté par le gouvernement représentatif d’un désaccord permanent entre les Chambres représentatives et le peuple. On peut obvier à ce dernier, on peut établir une concordance permanente entre les vues de l’Assemblée représentative et la volonté populaire en astreignant les députés à des réélections fréquentes, en limitant à une durée assez courte les législatures : celle de quatre années adoptée par la Constitution française de 1875 est assez heureusement choisie pour écarter les critiques qui peuvent être dirigées contre le gouvernement représentatif.

Aussi le gouvernement représentatif paraît-il s’être définitivement imposé chez nous. Il est né de bonne heure en Angleterre à la suite des luttes entre le roi et les communes qui, par leur alliance avec les nobles, purent limiter les pouvoirs du monarque. En France, au contraire, l’alliance du roi et des communes vainquit la féodalité ; celle-ci abattue, le roi ne paya pas aux villes le prix de leur concours et demeura roi absolu. Le triomphe de la Révolution affranchit le peuple et la Constitution de 1791 établit le régime représentatif. Mais, sous l’influence des concep-

lions de lîousseau sur l’exercice direct de la souveraineté par le peuple, le gouvernement direct s’introduisit partiellement, dans la Constitution de 1793: 1 pour les lois constitutionnelles considérées comme le Contrat social fondamental auquel tous les individus doivent prendre part : c’est ainsi, que les Constitutions de 1793. de l’an III. de l’an VIII furent soumises à la ratification populaire et c’est de la même habitude que procèdent les plébiscites impériaux du premier et du second Empire portant approbation, de mesures constitutionnelles; 2° pour les lois ordinaires: la Constitution de 1793 admet V initiative populaire et le veto populaire, la loi étant t supposée tacitement ratifiée quand le veto n’était pas exercé. Mais beaucoup de dispositions législatives peuvent être promulguées sous la forme de décrets rendus par le Corps législatif seul. D’ailleurs la Constitution de 1793 n’a pas été appliquée.

La Constitution de l'an III rétablit le gouvernement représentatif qui. depuis lors, n'a pas cessé d’exister en France, malgré les restrictions qu’y apporta le gouvernement personnel de Napoléon I". Aussi les propositions de référendum législatif faites parfois sous notre Constitution de 1875 ont elles été écartées comme inconstitutionnelles.

À la base du gouvernement direct et du gouvernement reprétatif, on trouve toujours l'action des électeurs politiques; de plus, dans le gouvernement représentatif intervient celle des représentants ; enfin, dans tous les cas, les ordres généraux sont exécutés par des agents ou fonctionnaires : les électeurs, les représentants et les agents des services publies constituent les trois organes

73. Le suffrage universel. — C’est le corps électoral qui donne l'expression première de la souveraineté nationale par le vote ou suffrage politique.

On a du vote deux conceptions bien différentes :

Les uns le considèrent avec Rousseau, comme un droit individuel que tout membre de l'Etat possède par ce seul fait qu'il a pris part au contrat fondamental de la société. Dès lors, il faudrait reconnaître le droit de vote à tous les individus, aux femmes, aux enfants à l’âge de raison, aux vagabonds, aux indignes, etc:, comme on leur reconnaît une liberté individuelle, un droit de propriété, etc.

Mais l'individu n'a pas un droit de souveraineté, la souveraineté appartient à la nation, non à l’individu et elle est indivisible.

do l’Etat.

Section III. — Les Organes de l’Etat

§ 1. — Le Corps électoral

elle ne peut être fractionnée entre tous les membres de l'Etat. Dès lors, l’électeur exerce non un droit propre, mais le droit de la nation dont il est l'organe, il exerce une fonction publique. Or. le législateur peut déterminer les conditions d'accession à toutes les fonctions publiques pour leur meilleur exercice dans l'intérêt de tous : il peut donc exiger de l’électeur :

1° Des conditions de se.re pour exclure les femmes qui, dans le ménage, par suite d'une division du travail consacrée par des raisons naturelles et une tradition séculaire, sont préposées à l'entretien du foyer alors que 1 homme s’est attribué la vie extérieure et publique ;

Le vote des femmes dans le* élection» administratives, puis dans les élections législatives, a été d'abord réclamé dans les pays anglo-saxons : le vote politique des femmes a été admis en Angleterre par le Repre-sev. tation of the peopit Jet du 6 février 1918; il a été adopté dans la plupart des Etats particuliers des Etats- tTnis de l'Amérique du Nord avant de l’être en 1920 dans la Constitution fédérale: le Danemark (1915) et F Allemagne (1919) en ont fait l'objet d’une disposition constitutionnelle. Le principe en a été admis en France par la seule Chambre des députés le 27 février 1920 et différentes propositions de loi veulent en tenter l'essai dans les élections an Conseil municipal et au Conseil général comme il l'a été fait avec succès pour les élections aux Chambres et Tribunaux de commerce (1. 28 janvier 1898) et aux Conseils de prudhommes (II. 27 mars 1907 et 15 novembre 1908).

2° des conditions d fige, c'est-à-dire des garanties de maturité d'esprit :

3* des conditions de domicile qui prouvent que l'électeur fait partie des cadres réguliers de la société

4° des conditions de dignité qui ne permettent pas aux condamnés de droit commun qui ont violé les lois de participer indirectement à l'exercice du pouvoir législatif ;

5° dos conditions d instruction qui assurent que l électeur votera en toute connaissance de cause et font exclure les illettrés :

6° des conditions d'indépendance qui. par exemple, excluront du vote les domestiques, les assistés, les officiers ou soldats soumis à une discipline étroite avec laquelle sont iugées incompatibles les discussions politiques, etc...

Il peut en sens inverse rendre le vote obligatoire (ex : Belgique Danemark, quelques cantons suisses, afin d'éviter des abstentions qui parfois dépassent 50 % du nombre des électeurs, ou donner plusieurs voix à l'électeur qui joue un rôle social impor-

tant [vote plural , vote familial du chef de famille ou vole multiple répondant à la multiplicité des intérêts en plusieurs endroits du pays).

11 y a cependant un grand intérêt à ce que le plus grand nombre de citoyens participent âux élections politiques parce que la consultation de la presque totalité des citoyens constitue le meilleur moyen de dégager la volonté nationale. C’est une grave faute politique que de réduire le corps électoral à un petit nombre d’individus, et c'est méconnaître le principe de la souveraineté nationale que d’opérer cette réduction en éliminant les plus pauvres, ce que fit la Restauration en ne donnant le droit de vote qu’à ceux qui payaient trois cents francs d’impôts directs, ou la Monarchie de Juillet, en exigeant encore de l’électeur un cens de deux cents francs. Aussi la République de 1848 a-t-elle eu de la souveraineté nationale une conception plus exacte en proclamant le suffrage universel qui appelle au vote tous des Français âgés de 21 ans.

La Révolution de 1789 n'a guère appliqué l'universalité du suffrage. La Constitution de 1791 exigeait des citoyens actifs ou électeurs l’âge de 25 ans et le paiement d’un cens ou impôt indirect équivalent à trois journées de travail ; l’Assemblée législative élargit le suffrage pour l’élection de la Convention; la Constitution de 1793 établit le suffrage universel,. mais ne fut pas appliquée. La Constitution de l'an III revint au régime de 1791. Le vote perdit toute importance politique sous le Consulat et l’Empire puisque les électeurs ne présentaient que des listes de candidats à l’agrément du gouvernement qui nommait les représentants. La Restauration ne reconnut comme électeurs que les grands propriétaires, fonciers qui payaient 300 francs d’impôts directs et aggrava encore le règne des plus riches en leur donnant le droit de voter à la fois dans le scrutin d’arrondissement et dans un scrutin par départements (loi du double rote , 29 juin 1820). Le gouvernement de Louis-Philippe abaissa le cens à 200 francs. Il subit les assauts répétés de l’opinion qui exigeait au moins l’adjonction au corps électoral des gens les plus instruits (les capacités ) et, pour n’avoir point cédé, provoqua la Révolution de 1848. Le décret du gouvernement provisoire du 5 mars 1848 proclama le suffrage universel que sanctionna la Constitution. Pour avoir voulu restreindre le droit de vote (1. 31 mai 1850). l’Assemblée législative devint impopulaire et facilita le coup d'Etat du 2 décembre 1851 que Louis-Napoléon fit approuver par un suffrage élargi par le décret du 25 mars 1852.

Le suffrage universel gagne chaque jour du terrain et est admis aujourd’hui dans tous les pays à constitution démocratique: toutes les constitutions étrangères de 1919 à 1920, issues de la guerre, l’ont consacré etont même le plus souvent admis le vote des femmes.

§ 2. — Les représentants de la nation

74. Les représentants doivent, avons-nous vu. tenir leurs pouvoirs de la nation qui les choisit par voie d’élection directe ou indi

— di-

recte. Mais ils ne sont élus que pour un temps déterminé : ils sont soumis assez fréquemment à la réélection afin que la nation contrôle leur gestion et ne renouvelle les pouvoirs que de ceux qui ont bien rempli leur mandat. 11 n'est fait exception que pour les juges dont l'indépendance doit être assurée d une façon permanente pour qu’ils puissent rendre une justice impartiale. Pendant la durée de leurs pouvoirs, les représentants sont indépendants et irrévocables; ils sont appelés à décider librement des actes du gouvernement, au nom du peuple qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche. Ils doivent agir en conscience au mieux de l'intérêt général sans être astreints à exécuter aucun ordre, même des électeurs.

Ces principes, communs aux députés, Président delà République et juges, et qui sont de l’essence du gouvernement représentatif déterminent : 1° les règles du recrutement des représentants ; 2° les règles de leur organisation.

75. Suffrage direct ou indirect. — Pa question de savoir si les électeurs choisiront immédiatement les représentants ou éliront des délégués, qui eux-mêmes procéderont à ce choix, doit être résolue en considération du degré d'instruction populaire et d’éducation politique des électeurs.

Pe suffrage indirect ou à plusieurs degrés assure une meilleure sélection des élus, évite les entraînements irréfléchis qui peuvent, à un moment donné, s’emparer du corps électoral. Ce fut le système en faveur pendant la Révolution et justifié par la culture insuffisante des électeurs. Il est encore aujourd’hui en France la règle pour l’élection des sénateurs et pour celle du Président de la République.

Pe suffrage direct, dans lequel les électeurs nomment euxmêmes le représentant qu'ils ont choisi, assure d’avantage le respect de la volonté des citoyens et évite que par des sélections successives l’élection n’aboutisse à des choix .aristocratiques. C’est celui qui est adopté pour le recrutement des assemblées populaires comme notre Chambre des Députés.

70. Election par circonscription. — Porsqu une élection a pour but de recruter une assemblée très nombreuse comme notre Chambre des Députés qui comprend plus de 600 membres, elle ne

£>eut se faire en un seul scrutin pour Lout le pays. On s’imagine - difficilement un électeur inscrivant 600 noms sur son bulletin : on ne le conçoit pas choisissant parmi les 3000 candidats qu’il devrait connaître pour voter en connaissance de cause. Et quelle opération formidable que le dépouillement de ces dix millions de votes portant sur ces 3.000 candidats ! Il faut donc partager le corps électoral en sections ou collèges électoraux.

Mais chacune de ces sections n’agit pas en vertu d'un droit propre: elle choisit un ou plusieurs représentants au nom delà nation entière : les choses se passent comme si le corps électoral tout entier désignait l’élu.